李冰冰 程 杰 曲 玥

大規(guī)模高質(zhì)量的托育服務(wù)建設(shè)對于我國生育率提升、人力資本積累和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。2016年以來我國出生人口數(shù)量大幅下降，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國總和生育率僅為1.3，處于極低水平，提高生育率已經(jīng)成為迫切問題。我國當前家庭養(yǎng)育負擔較重（洪秀敏等，2020），不利于生育率提升，完善的托育服務(wù)體系有助于降低生育和養(yǎng)育成本，穩(wěn)定生育率。在當前勞動力減少、女性勞動參與率下降的背景下，托育服務(wù)還有助于增加女性就業(yè)，推動實現(xiàn)家庭—工作之間的平衡（和建花、蔣永萍，2008），挖掘潛在勞動供給。此外，托育服務(wù)還有助于加強幼兒早期人力資本開發(fā)，提升未來人力資本水平，促進未來中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

“十四五”規(guī)劃首次將嬰幼兒托位數(shù)納入規(guī)劃目標，明確提出到2025年我國每千人口擁有0—3歲嬰幼兒托位數(shù)從2020年的1.8個增加到4.5個的供給目標。中國0—3歲托育服務(wù)進入關(guān)鍵發(fā)展時期，構(gòu)建符合中國國情的托育服務(wù)體系任務(wù)迫在眉睫。那么，我國當前的托育服務(wù)狀況如何，家庭對托育服務(wù)的需求如何，“十四五”規(guī)劃設(shè)定的托位目標是否能夠滿足需求？本文利用國家衛(wèi)生健康委員會《2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查》數(shù)據(jù)對以上問題進行分析，計算了我國0—3歲兒童的入托率，分析了家庭對托育服務(wù)的需求特征，并根據(jù)“十四五”規(guī)劃目標設(shè)置情況，測算了未來托育服務(wù)的供需缺口。

當前托育服務(wù)狀況

本文使用的調(diào)查數(shù)據(jù)覆蓋全國31個?。ㄊ?、自治區(qū)）的6萬名15—49周歲的女性，調(diào)查內(nèi)容包括被調(diào)查女性個人和家庭信息、子女信息、子女養(yǎng)育教育情況等。對數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，2019年我國0—3歲以下兒童入托率仍然很低，入托需求集中在兩歲以后，家庭入托費用負擔偏高，入托意愿同時受到需求側(cè)和供給側(cè)影響，托育供給短板明顯。

（一）我國0—3歲兒童實際入托率遠低于OECD國家水平

這里將2019年12月調(diào)查時的最后一次幼兒園招生中（2019年9月）未滿入園年齡條件的孩子（2016年9月以后出生）統(tǒng)稱為0—3歲兒童，調(diào)查時他們的年齡范圍為0—39個月（0-3.25歲）。調(diào)查樣本中在這一年齡范圍內(nèi)的兒童共有11767名，其中僅有972名進入托育機構(gòu)，入托比例為8.26%。其中，1.33%入托兒所，6.79%入幼兒園，0.14%上學前班。

如果嚴格按照經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）標準，僅統(tǒng)計調(diào)查時年齡為0—36個月的兒童，那么這一口徑下，2019年我國0—3歲幼兒入托率僅為4.29%，遠低于其他OECD國家。OECD國家3歲以下幼兒平均入托率達到35%，其中挪威、丹麥等北歐國家入托率達到50%以上，德國、英國、美國等入托率在30%—50%左右，日本、韓國入托率2010年以來迅速提高，日本入托率從2010年的18.9%提高到2017年的30%，韓國入托率從38.2%提高到56.3%。

我國幼兒入托率近年來均處于較低水平。根據(jù)原國家衛(wèi)計委2016年十城市調(diào)查數(shù)據(jù)，2016年我國0—3歲嬰幼兒入托率為4.1%，即使根據(jù)最寬口徑計算入托率也僅為5.55%（楊菊華，2018）。與2016年的調(diào)查結(jié)果相比，2019年的調(diào)查結(jié)果顯示，近年來幼兒入托率并沒有明顯提升。

不同類型家庭0—3歲幼兒入托率有明顯差異。城市地區(qū)的入托率為10.57%，高于鄉(xiāng)村地區(qū)6.49%的比例。母親受教育程度越高，入托率越高：母親教育程度為大專及以上的，入托率為10.75%；母親教育水平為小學及以下的，入托率為6.04%。家庭收入水平越高，入托率越高：家庭人均收入在前40%的，入托率超過10%；家庭人均收入在最低20%的，入托率僅為4.77%。

（二）入托年齡集中在2歲以后

入托意愿呈現(xiàn)明顯的年齡特征。調(diào)查時年齡在2歲以下的兒童入托率接近0%，2歲以后入托率逐漸提高，24—29個月、30—35個月、36—39個月月齡兒童入托率分別為4.06%、12.95%、40.82%。從已入托幼兒的實際入托年齡來看，90.62%的入托幼兒實際入托年齡在24—36個月。對于未入托幼兒，當年齡超過24個月之后，其母親想將其送入托育機構(gòu)的比例也大幅提高。孩子尚未入托但有入托意愿的母親，在計劃入托時間的選擇上，超過97%選擇在孩子2歲以后送到托育機構(gòu)。

2歲以下孩子的托育服務(wù)需求較低，很大程度上受到供給不足的影響。目前托育服務(wù)供給偏早教性質(zhì)（楊雪燕等，2019），主要服務(wù)2歲以上兒童，對保育服務(wù)的供給不足，甚至很多機構(gòu)需要家長全程陪同，這樣的托育服務(wù)并未減輕家庭照料負擔，不能真正滿足家庭對兒童保育、照護、保健等服務(wù)需求。西方福利國家公共托育服務(wù)體系覆蓋年齡范圍很廣，對2歲以下兒童的托管服務(wù)也較為完善，我國的托育服務(wù)供給層次還有待豐富和提升。

（三）入托費用占家庭收入比重偏高

入托家庭月入托費用占家庭月均收入比重約14%，收入較低家庭入托費用負擔更高。入托幼兒每月入托育機構(gòu)的費用均值為1163元，入托費用占其家庭月均收入的比重均值為14.57%。家庭收入越高，平均每月入托費用越高，但占家庭月均收入的比重越低：對于人均收入處于最低20%的家庭，入托費用占家庭月均收入的27%；而對于人均收入處于最高20%的家庭，這一比例僅為9.67%。母親受教育程度越高，平均每月入托費用也越高，但占家庭月均收入的比重越低：母親學歷為小學及以下的幼兒，平均每月入托費用占家庭月收入比重達到18.6%；而母親學歷為大學及以上的幼兒，平均每月入托費用占家庭月收入比重為12.6%。

表1 實際和計劃入托情況 單位（%）

西方福利國家政府對兒童托育的補貼很高。OECD國家家庭支付的入托費用占家庭凈收入的比重為10%左右，在瑞典、挪威、德國等國家這一比重不到5%。并且很多國家托育機構(gòu)費用對低收入家庭有優(yōu)惠，如在瑞典，托育費用根據(jù)家長收入水平而不同，低收入家庭可以免費參加托育機構(gòu)。構(gòu)建普惠的公共托育服務(wù)體系極為重要，過高的托育服務(wù)價格不利于實現(xiàn)政策初衷。

圖1：未入托原因

（四）未入托原因供給側(cè)與需求側(cè)并存，入托需求受到供給側(cè)抑制

31.65%的未入托幼兒母親不想送孩子入托兒所，不想送的主要原因包括：孩子年齡太小、有人照看沒必要送、收費太高（圖1a）。3.59%的未入托幼兒母親想現(xiàn)在就送托兒所，但沒有送成的主要原因有四方面：孩子年齡太小家人不讓送、孩子年齡太小機構(gòu)不接受、距離太遠/附近沒有、收費太高（圖1b）。

由此可見，未入托主要原因有兩方面：一是孩子年齡太小或者家里有人照看；二是現(xiàn)有的供給不能滿足需求，包括現(xiàn)有的托育機構(gòu)不接受年齡太小的孩子、距離太遠或附近沒有托育機構(gòu)、收費太高等。前者來自于需求側(cè)，與家庭養(yǎng)育觀念、社會文化等有關(guān)，后者則與我國當前托育供給不足有關(guān)。

受供給側(cè)抑制，潛在入托需求尚未激發(fā)。根據(jù)有入托需求群體和未入托群體未來的入托計劃，計算出各個年齡段群體的預期入托需求，發(fā)現(xiàn)預期入托需求較低。各年齡段群體即使到30—35個月齡的預期入托需求也僅為約33%，低于OECD國家平均35%的實際入托率水平。較低的預期入托需求一定程度上受到長期供給側(cè)短缺抑制的影響，家庭入托意愿尚未完全激發(fā)出來。大規(guī)模的普惠型公共托育服務(wù)建設(shè)有助于釋放被供給側(cè)抑制的托育需求，同時也有助于引導需求側(cè)養(yǎng)育觀念的轉(zhuǎn)變，進一步激發(fā)潛在托育服務(wù)需求。

（五）當前托育服務(wù)供給體系亟待健全

新中國成立后，我國曾建立起大規(guī)模的托育服務(wù)體系，對當時的社會生產(chǎn)和經(jīng)濟建設(shè)起到了積極作用（李雨霏等，2019；劉中一，2018）。但是，進入20世紀90年代以后，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和國有企業(yè)改革，國有企業(yè)逐步剝離社會職能，公共托育服務(wù)體系逐步解構(gòu)，托育機構(gòu)數(shù)量大幅度下降。以托兒所為例，隨著體制轉(zhuǎn)軌，公有和集體托兒所逐步取消，1991年我國托兒所數(shù)量9714所，到2004年托兒所數(shù)量已經(jīng)銳減至801所，此后雖然有緩慢增長，但仍然在低水平上徘徊。

表2 不同年齡段群體未來預期入托需求率 單位（%）

當前托育服務(wù)市場發(fā)展滯后，供給短板明顯。隨著公有性質(zhì)托兒所逐步取消，過去較長時期托育服務(wù)供給主體是幼兒園面向2—3歲幼兒的“托班”，但受制于學前教育政策的影響，2012年以來公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園陸續(xù)取消了“托班”，導致供給缺口加劇。2011年以來，3歲以下在園幼兒絕對數(shù)逐步下降，從2011年的152.73萬人下降至2018年的97.85萬人，減少54.87萬人，平均每年減少6.85萬人。同時，3歲以下在園幼兒占3歲以下幼兒總數(shù)的比例（入園率）從2012年的3.5%下降到2018年的2.0%。

“十四五”時期托育服務(wù)供需趨勢判斷及政策建議

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)計算得到的入托需求和“十四五”規(guī)劃設(shè)置的托位目標，我們推算了“十四五”時期的托位供需缺口和發(fā)展趨勢。

（一）“十四五”時期托育服務(wù)供需趨勢判斷

供給規(guī)模根據(jù)“十四五”規(guī)劃目標估算。2020年我國每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)1.8個，到2025年要達到4.5個的目標，為了實現(xiàn)這一目標，需要每年保證每千人口托位數(shù)20%的增長率，則2021—2025年每千人口的托位數(shù)供給分別為2.16、2.60、3.12、3.75、4.5個。根據(jù)中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所課題組對總?cè)丝诘念A測數(shù)據(jù)，可以計算得到我國2025年前的托位供給數(shù)。

圖2 我國托兒所數(shù)量變化

圖3 3歲以下幼兒在幼兒園數(shù)量及入園率

需求規(guī)模估算時考慮了兩種方案下的入托需求率。第一種方案采用調(diào)查數(shù)據(jù)計算得到的各個年齡段預期入托需求率。第二種方案參照OECD國家情景，考慮到未來供給條件改善后入托意愿可能相應(yīng)增加，取OECD國家3歲以下幼兒平均入托率35%作為參考值。根據(jù)以上兩種方案，結(jié)合中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所課題組對2025年前中國0—3歲人口規(guī)模預測數(shù)據(jù)，計算不同年齡人口的入托需求人數(shù)，進而得到2025年前各年度的入托需求總規(guī)模。

如果按照方案1計算，2022—2025年全國3歲以下人口入托需求總規(guī)模分別為496萬、517萬、505萬、492萬人，在2023年及之前托育服務(wù)供不應(yīng)求，在2024年供給可以滿足需求并略過剩，2025年供給過剩144萬。如果按照方案2計算，那么我國0—3歲幼兒入托需求規(guī)模在2022—2025年將分別達到1352萬、1355萬、1323萬、1291萬人，2022—2025年的供需缺口或?qū)⒎謩e有986萬、914萬、793萬、655萬人。

綜上，“十四五”時期我國托育服務(wù)供需格局將發(fā)生劇烈變化。當前我國0—3歲幼兒托位供給缺口約300萬個，在“十四五”規(guī)劃任務(wù)順利推進情況下，預計2023—2024年實現(xiàn)供求平衡，但2025年托位供給過剩就將達到140萬個。供給短板抑制了家庭托育服務(wù)需求，若以O(shè)ECD國家平均入托率（35%）為目標，“十四五”期末供需缺口將達到650萬個，彌補這一缺口需要將托位建設(shè)目標提高到每千人9.0個。

（二）政策建議

“十四五”時期托育服務(wù)體系建設(shè)要堅持需求主導和供給引導的原則，供給側(cè)要做到規(guī)模擴張和質(zhì)量提升并重，遵循幼兒發(fā)育和成長規(guī)律，激發(fā)家庭多元化需求，推動托育事業(yè)與托育市場協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是增強高質(zhì)量托育服務(wù)供給，注重供需匹配與合理布局。通過高質(zhì)量托育供給激發(fā)家庭潛在托育需求。著重解決托育供給與需求不匹配矛盾，充分評估未來家庭托育服務(wù)需求變化，既要加快托位建設(shè)，合理布局托育機構(gòu)，又要避免有效供給不足或供給過剩，防止托育公共資源閑置浪費。綜合評估“三孩政策”的實際影響，在科學的人口預測基礎(chǔ)上，考慮托育需求的年齡結(jié)構(gòu)特征以及家庭需求動態(tài)變化，為未來托育供給建設(shè)和布局提供科學指導。

二是切實降低托育成本，滿足家庭多元化托育服務(wù)需求。托育服務(wù)發(fā)展應(yīng)該從供給端和需求端兩方面降低成本，支持多種形式的托育機構(gòu)發(fā)展，鼓勵托育機構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)模式。針對供給端，通過稅費減免、融資信貸支持、場地設(shè)施租賃優(yōu)惠等普惠性政策，降低托育機構(gòu)運營成本，慎重使用托位補貼、定向機構(gòu)建設(shè)補貼等排他性政策，避免資源配置扭曲，營造公平競爭環(huán)境，促進托育服務(wù)市場健康發(fā)展。針對需求端，面向中低收入家庭發(fā)放育兒津貼或“育兒券”，落實嬰幼兒照護費用個人所得稅專項附加扣除政策，住房保障政策、積分落戶政策等適當向有3歲以下嬰幼兒家庭傾斜。

圖4 2025年前不同方案下的入托需求與供給模擬

三是遵循幼兒發(fā)育和成長規(guī)律，注重早期教育開發(fā)。托育服務(wù)體系建設(shè)不僅要解決“托”（照護）的問題，同樣要重視“育”（教育）的功能。0—3歲幼兒處在快速變化的成長階段，這一階段教育投入的回報率最高。托育服務(wù)體系建設(shè)要堅持兒童優(yōu)先原則，遵循幼兒發(fā)育和成長規(guī)律，針對0—1歲、2歲和3歲不同階段的幼兒，提供差異化的托育服務(wù)。注重保育與早教相結(jié)合，將早期教育開發(fā)作為托育服務(wù)的重要內(nèi)容，引入科學和先進的養(yǎng)育理念和課程體系，為下一代人力資本積累奠定良好基礎(chǔ)。

四是加強育兒師資培訓，補齊人力資源短板。專業(yè)育兒師資隊伍是托育服務(wù)體系的最大短板，預計“十四五”時期將存在較大缺口。托育服務(wù)體系建設(shè)有必要將專業(yè)育兒師資培訓作為重要內(nèi)容，通過職業(yè)教育、高等教育以及市場培訓機構(gòu)等多渠道發(fā)展壯大育兒師資隊伍，注重人才儲備，應(yīng)對未來托育需求高峰，科學規(guī)劃托育機構(gòu)師幼配比。育兒師資培訓要注重認知能力、非認知能力以及營養(yǎng)健康等方面內(nèi)容，鼓勵高?？蒲性核I(yè)機構(gòu)研發(fā)高質(zhì)量課程體系和培養(yǎng)方案，加強教育學、兒童心理學的基礎(chǔ)科研，鼓勵培訓機構(gòu)與托育機構(gòu)合作，推動產(chǎn)學研結(jié)合。實施托育從業(yè)人員職業(yè)資格準入制度，完善從業(yè)人員薪酬激勵制度。

五是整合各類社會資源，加強政府、社區(qū)、社會與家庭協(xié)調(diào)合作。推動各級政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有和集體企業(yè)、街道和社區(qū)等公共資源向社會開放，為單位職工和周邊居民提供托育服務(wù)，鼓勵社區(qū)日間照料中心拓展托育服務(wù)。營造良好的全社會托育氛圍，鼓勵用人單位支持員工協(xié)調(diào)家庭與工作關(guān)系，合理使用工會經(jīng)費用于員工托育服務(wù)。鼓勵有條件的幼兒園招收2—3歲幼兒。推廣托育行業(yè)意外保險項目，分散托育機構(gòu)運營風險，緩解家庭托育決策的安全疑慮。（參考文獻略）