山西財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 張文龍

一、問題的提出

礦產(chǎn)資源收益在中央與地方之間的分配制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，也是影響資源豐裕型地方政府財政收入的關(guān)鍵因素。中央與地方的財權(quán)事權(quán)劃分由來已久，自1994年分稅制開始，到2018年起陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于醫(yī)療、科技、教育、交通、自然資源等眾多領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革方案，至此現(xiàn)代財政制度已形成了初步框架。其中，礦產(chǎn)資源收益在中央與地方之間的分配制度作為重要組成部分，一直是各界關(guān)注的重點問題。礦產(chǎn)資源作為一種可耗竭資源，具備獲取經(jīng)濟(jì)租的可能性，而分配制度決定了資源租金在中央與地方之間如何分配，資源稅下放地方與多種資源權(quán)益金分配向地方傾斜，使資源收益成為資源富集型地方政府的重要財政收入來源。基于此，承擔(dān)資源開采項目的地方政府與依法享有資源所有權(quán)的中央政府之間如何分配資源收益更值得研究。

礦產(chǎn)資源具有區(qū)域分布不均衡性、價格波動性和開發(fā)過程中可能產(chǎn)生負(fù)外部性等特征。第一，礦產(chǎn)資源在一國范圍內(nèi)區(qū)域間的分布具有不均衡性特征，以俄羅斯為例，其2/3的石油都集中于人口數(shù)量僅占全國人口1%的秋明市，資源貧瘠地居民是否可以分享礦產(chǎn)資源帶來的經(jīng)濟(jì)租？第二，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程通常伴隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞等負(fù)外部性問題，由此產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境后果主要由資源地居民承擔(dān)，資源開采項目引入大量外來勞動力，加劇了資源地居民的工作競爭壓力、提高了生活成本，地方政府是否應(yīng)分享更多的資源收益，并承擔(dān)起資源地居民環(huán)境及生活的補(bǔ)償責(zé)任？然而，如果資源收益過多向資源開采地政府傾斜，例如，加利福尼亞州和懷俄明州本就是美國最富有的地區(qū)之一，分配政策使其獲得了大部分的資源權(quán)利金，是否會造成貧窮的地方更加貧窮而加劇貧富差距？第三，礦產(chǎn)資源價格不可預(yù)測且波動劇烈，礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租具有巨大的不確定性，何種級別的政府應(yīng)該對經(jīng)濟(jì)租的波動性承擔(dān)最終責(zé)任？第四，礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租在不同政府間如何分配成為了一個棘手問題，如果資源收益在中央與地方之間分配制度缺乏法律的權(quán)威認(rèn)證，導(dǎo)致分配隨意化、非公開化，由此是否會加劇暴力沖突？例如在尼日爾、蘇丹等國家產(chǎn)生了內(nèi)戰(zhàn)等極端沖突事件。

建立資源收益在政府間的合理分配制度，對于解決因資源開采引起的生態(tài)環(huán)境破壞、地區(qū)發(fā)展不均衡、政治沖突及民族分裂等問題，提升資源對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的支撐能力，發(fā)揮礦產(chǎn)資源的“資源祝福”功能具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本研究在剖析礦產(chǎn)資源政府間收益分配的相關(guān)理論、研究各國礦產(chǎn)資源政府間收益分配實踐基礎(chǔ)上，指出我國礦產(chǎn)資源政府間收益分配現(xiàn)狀以及存在的問題，在充分考慮全面均衡的原則下提出相應(yīng)的政策建議。

二、礦產(chǎn)資源政府間收益分配理論

（一）所有權(quán)理論

礦產(chǎn)資源所有權(quán)是礦產(chǎn)資源所有者依法對礦產(chǎn)資源享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，也是礦產(chǎn)資源政府間收益分配的基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)的配置主要依照國家的法律和傳統(tǒng)，目前世界上主要存在三種不同的實踐模式。第一，大多數(shù)國家通過憲法明確礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬于國家，是全民共有的財富。礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)租理論上應(yīng)集中于代表國家的中央政府，由其代表全民對礦產(chǎn)資源收益進(jìn)行合理高效的利用。第二，以加拿大為代表的國家，由于資源所在地各個州或省的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力強(qiáng)，并基于其獨立于聯(lián)邦/聯(lián)盟政府的事實和較強(qiáng)的討價還價能力，其在加入聯(lián)邦時明確要求資源的所有權(quán)留給資源地政府，且加拿大憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸屬于省份。由此礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)租由資源地政府支配。第三，以美國為代表的部分普通法國家采取礦產(chǎn)資源與土地合一的所有權(quán)制度，其將礦產(chǎn)資源隨同其依附的土地共同歸屬于土地所有者。此種情況下，理論上如果土地屬于聯(lián)邦政府，則礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)租應(yīng)該由全民共享；如果土地屬于地方政府，則礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)租應(yīng)該由資源地居民共享；如果土地屬于私人，則礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)租應(yīng)該由私人所有者自身享有。

（二）要素移動理論

Boadway et al.基于勞動力要素資源的均衡分布提出資源收益集中于中央的觀點。若勞動力資源的移動僅由不同地區(qū)間的收入不同引起，資源收益的不同收益分配方式對各地區(qū)間的發(fā)展影響不同。當(dāng)資源收益均衡分布于各地區(qū)之間時，勞動力在不同地區(qū)之間基于效用最大化的目標(biāo)形成均衡分布。而當(dāng)資源收益集中于資源富集地區(qū)，當(dāng)?shù)毓卜?wù)就會增加或向其居民征稅會減少，從而提升該地區(qū)居民的效用，促使勞動力向資源富集地區(qū)集中與勞動力邊際產(chǎn)出下降，造成效率損失。故理想的收益分配方式應(yīng)當(dāng)將資源收益集中于中央政府，由其在全國范圍內(nèi)均等化地提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少因勞動力遷移造成的效率損失。

Mckenzie認(rèn)為當(dāng)資源所在地政府提供的公共產(chǎn)品以及基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的供給曲線向上顯著傾斜時，其人均公共服務(wù)支出成本就會相應(yīng)提高，會相應(yīng)抵消由資源收益帶來的高效用，該情形下基于效率原則的收益集中中央的分配策略將失效。Mieszkowski et al.通過美國7個具有自然資源收益的州的估計發(fā)現(xiàn)由于資源開發(fā)導(dǎo)致的資本和勞動移民是微不足道的；Day et al.分析發(fā)現(xiàn)在加拿大影響移民的主要因素是移民成本而非政府提供的公共服務(wù)。

（三）政治理論

政治理論認(rèn)為資源收益在政府間的收益分配基礎(chǔ)是資源地政府和非資源地政府的相對談判能力。其假設(shè)兩個地方政府合并組成聯(lián)邦政府的前提條件是增加各地的效用，由于資源在國家范圍內(nèi)地理分布的天然不均衡，通常資源富集地區(qū)政府在收益分配談判中擁有更大的話語權(quán)，其獲取資源收益的訴求更為強(qiáng)烈，綜合國外資源富集區(qū)域獨立運(yùn)動的現(xiàn)實，拉丁美洲近年來持續(xù)發(fā)生的獨立運(yùn)動其目的就在于增加其礦產(chǎn)資源收益的份額，提高當(dāng)?shù)孬@得的礦產(chǎn)資源收益，因此將資源的部分收益向資源地傾斜對于穩(wěn)定本國經(jīng)濟(jì)有舉足輕重的作用。

（四）政府能力理論

政府能力理論認(rèn)為由高效率的政府征稅凈收益將會更高。一般情況下中央政府在管理效率、應(yīng)對收益波動的能力方面比地方政府更高，但地方政府在環(huán)境保護(hù)訴求、信息優(yōu)勢等方面更強(qiáng)。

首先，中央政府管理高效。通常情況下中央政府比地方政府擁有更多的人力、管理優(yōu)勢以及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，使其可以依據(jù)效率與公平原則，在資源富集區(qū)域和資源貧瘠區(qū)域之間實現(xiàn)平衡，資源收益集中于中央可為實行中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付提供財力保證。其次，中央政府具有較強(qiáng)的平衡收益波動能力。當(dāng)資源收益突然減少時，地方政府無法保證該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；而在資源收益增加時，地區(qū)大量資金無法有效消費(fèi)，為腐敗浪費(fèi)提供了生長的土壤。而中央政府比地方政府擁有更多調(diào)節(jié)收益波動的財政手段和金融工具，能較好地平衡資源收益波動、保證各項服務(wù)質(zhì)量。此外，資源收益權(quán)配置于中央而環(huán)境權(quán)配置于地方能更有效地保護(hù)環(huán)境。礦產(chǎn)資源開采的環(huán)境負(fù)外部性主要集中在地方層面，而當(dāng)資源租金以及環(huán)境質(zhì)量要求的制定均集中于中央或地方政府時，中央與地方政府會在自身利益與清潔的環(huán)境之間進(jìn)行權(quán)衡，當(dāng)?shù)丨h(huán)境無法得到高效治理與保護(hù)。只有資源租金完全集中于中央，地方政府無尋租逐利的空間，才能保證在資源開采過程中嚴(yán)格遵循環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。最后，地方政府由于地理和行政因素掌握著上級政府不熟悉的獨特信息。礦產(chǎn)勘查和開采一方面會促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也會給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成多方面的危害。地方政府對繁重的礦區(qū)矛盾、礦區(qū)居民訴求、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整治和礦區(qū)社會發(fā)展等影響了解得更深入，能更準(zhǔn)確地把握資源所在地各相關(guān)主體的利益訴求，更充分考慮到受影響主體的利益補(bǔ)償。

三、礦產(chǎn)資源收益政府間分配的國際實踐

（一）分配原則

礦產(chǎn)資源收益的政府間分享需要置于政府分權(quán)理論的整體框架下進(jìn)行考察。政府分權(quán)理想目標(biāo)是做到事權(quán)和財權(quán)的有效匹配，使得不同區(qū)域在相同勞動效率下獲得同等水平的發(fā)展，享受相同標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，實現(xiàn)相同的福利效用。由于礦產(chǎn)資源地域分布的不均衡性，礦產(chǎn)資源政府間分享的基本原則是通過礦產(chǎn)資源收益權(quán)和與礦產(chǎn)資源相關(guān)事權(quán)的合理分配，做到礦產(chǎn)資源開發(fā)效率與分配公平之間的有效權(quán)衡，減少甚至避免由礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的中央與地方之間的縱向不均等以及資源地與非資源地政府間的分配水平不均等。

礦產(chǎn)資源收益可利用政府間一般均衡模型來表示。假設(shè)不考慮公共服務(wù)提供成本差異、各地區(qū)居民偏好等情況，則各地區(qū)社會福利效用均等可以表示為各地區(qū)人均財政能力（假設(shè)用人均財政支出來表示）均等。而各地人均財政支出（E）=人均礦產(chǎn)資源收益（R+其他人均財政收入（R+人均轉(zhuǎn)移支付（G），如果一個地區(qū)的資源開發(fā)導(dǎo)致其人均礦產(chǎn)資源收益增加（假設(shè)礦產(chǎn)資源收益配置給地方政府或部分配置給地方政府），在資源地居民其他人均財政收入不變的情況下，為了保持全國人均財政能力均等化，資源地居民能夠獲得的人均轉(zhuǎn)移支付將會減少。而地方政府會更多關(guān)注人均轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的均等化問題。增加人均轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的差異可能會使收到較少人均轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域感覺到中央有過度的均等化傾向或不適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付分布。

（二）分配模式

1.收益完全集中于中央

智利和坦桑尼亞等單一制國家采用這種模式。Otto認(rèn)為該模式主要是將礦產(chǎn)資源收益集中于中央政府，然后通過相應(yīng)的預(yù)算機(jī)制把資源收益合理地應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。該模式的特點在于對礦產(chǎn)資源收益的使用由中央政府編制統(tǒng)一的預(yù)算支出。例如菲律賓的81個省政府獨立管轄著大多數(shù)的市政府和城市，地方政府承擔(dān)了地方的基礎(chǔ)設(shè)施及各個方面極大程度的支出責(zé)任，而省政府對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度達(dá)到80%。Ahmad et al.認(rèn)為這種分配模式使得資源收益的波動風(fēng)險完全由中央政府吸收，同時降低了收益在各地區(qū)之間的分配水平不均衡，對國家穩(wěn)定有一定的幫助。但該模式的合理運(yùn)行需要中央預(yù)算的合理編制，從理論上，地方政府對于地方公共服務(wù)和環(huán)境負(fù)外部性等方面具有信息比較優(yōu)勢，當(dāng)?shù)胤秸鄬τ谥醒胝勁心芰Σ蛔銜r，資源收益可能無法充分彌補(bǔ)資源聚集地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等各項支出，最終使資源富集地區(qū)集中了較大的負(fù)外部性，從而形成縱向不均等的現(xiàn)象。

2.收益完全集中于地方

以巴布亞新幾內(nèi)亞為代表的地區(qū)，允許資源所在地區(qū)直接決定資源收益的利用。在該模式下，資源收益的投向決策應(yīng)經(jīng)過當(dāng)?shù)卣呐鷾?zhǔn)，源于礦產(chǎn)資源活動的收益有相當(dāng)大的比例投向了受資源開采影響社區(qū)的道路、橋梁、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。這種模式最大的特點是資源富集區(qū)域產(chǎn)生的收益可以直接用于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展建設(shè)，資源收益可以充分吸收資源開采活動中積聚的負(fù)外部性。但不足之處在于：一方面資源收益在集中于地方政府的同時其風(fēng)險也進(jìn)行了集中，地方政府需要完全吸收價格波動帶來的收益波動，而Van et al.的研究表明資源價格波動可能是資源型區(qū)域發(fā)生“資源詛咒”的重要原因。另一方面，資源收益僅僅集中于資源產(chǎn)地使得其他貧瘠地區(qū)無法分享資源紅利，不同區(qū)域政府間的財力可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的水平不均衡現(xiàn)象，而水平不均衡不利于國家公平有序的長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

3.中央與地方分稅

（1）稅基分離。該模式下中央政府與地方政府各自征收不同的自然資源稅目。中央與地方獲得的資源收益分別等于各自確定的征稅稅基與征稅份額的乘積，將部分征稅權(quán)賦予地方政府，使其能夠依據(jù)當(dāng)?shù)氐那樾握魇障鄳?yīng)的地方稅來滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。該種模式在設(shè)定稅制時需要在綜合考慮各級政府的征稅效率、所有權(quán)結(jié)構(gòu)、稅收對經(jīng)濟(jì)行為的敏感性等基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)衡。如加拿大的聯(lián)邦制行政管理結(jié)構(gòu)賦予中央以及各級地方政府征收礦產(chǎn)資源稅的權(quán)力，消費(fèi)稅等由聯(lián)邦政府征收，礦區(qū)使用費(fèi)、增值稅等由各州政府征收。如馬來西亞的地方政府擁有礦產(chǎn)資源的開發(fā)立法權(quán)，各個州政府有權(quán)頒發(fā)采礦許可證，表明采礦公司向州政府支付權(quán)利金、租金與許可費(fèi)用，而對于石油與天然氣而言，資源收益則更加集中于聯(lián)邦政府手中，總體來看馬來西亞的分享制度是較為成熟的。

（2）稅率分離。此種模式是由中央政府來決定資源相關(guān)稅的稅基、稅率以及地方政府分享的份額，中央與地方政府各自按照約定的比例來獲得資源收益。如印度尼西亞以法律形式規(guī)定：20%的權(quán)利金集中于中央，剩余的80%權(quán)利金歸于地方政府。Arellano-Yanguas認(rèn)為該收益分享模式會導(dǎo)致資源收益集中于資源富集地區(qū)，加劇地區(qū)間的貧富差距。如印度尼西亞資源主要集中于25個地區(qū)中的8個，在2006年多于75%的收益集中于上述8個地區(qū)，資源價格的急速增長導(dǎo)致這8個地區(qū)在當(dāng)年事實上獲得61%的財政轉(zhuǎn)移支付，造成了資源貧瘠地區(qū)與富集地區(qū)的收入差距，加劇了國家范圍內(nèi)的不均衡。巴西的里約熱內(nèi)盧州本已位居該國人均GDP第三位，資源收益中權(quán)利金的20%和34%的“特殊參與”所得被劃分給它，很大程度上加劇了分配不公平。此外，Paler認(rèn)為各地政府有效使用收益的能力不同，低效的管理會導(dǎo)致資源收益的無效使用。

（三）均等化路徑

1.以哥倫比亞為代表的專項轉(zhuǎn)移支付模式

該種模式主要適用于礦產(chǎn)資源收益完全集中于中央的情況。如哥倫比亞首先將資源收益單獨納入統(tǒng)一的基金賬戶，保證資源收益賬戶與國家其他收益賬戶相互獨立。其次依照各地區(qū)與國家平均水平的差距或者相關(guān)收益能力指標(biāo)，在全國范圍內(nèi)，特別是未開展礦業(yè)活動地方根據(jù)其提出的發(fā)展項目進(jìn)行專項轉(zhuǎn)移支付，用于促進(jìn)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。例如菲律賓地方政府從水電、地?zé)峄蚱渌茉错椖恐蝎@得的收入至少有80%被指定用于旨在降低電力成本的項目。從而保證無資源的地區(qū)也能通過這種分配方式分享自然資源開發(fā)帶來的財富，實現(xiàn)各地區(qū)間水平均衡，保證各地區(qū)之間人均財力均衡。

2.以加拿大為代表的開放模式

加拿大聯(lián)邦基于均等化人均支出的目標(biāo)，制定了均等化制度，即每年核算各州的人均支出與選定的五個資源豐富樣本州的人均支出平均值的差距，聯(lián)邦政府對資源收益以及其他財政收入較少的州加大轉(zhuǎn)移支付額度，使其他州達(dá)到與五個州相同的人均支出水平。而南非除了采用類似加拿大式的多變量的計算方式，還涵蓋了區(qū)域GDP作為財政能力的代理來計算中央轉(zhuǎn)移支付的額度。蒙古國也是首先將資源收益集中于中央預(yù)算，然后建立當(dāng)?shù)匕l(fā)展基金（LDFs），按照人口規(guī)模為主要因素綜合其他變量構(gòu)建復(fù)雜分配公式，來計算劃分給各個城市的資源收益份額。Searle認(rèn)為該模式存在的缺點是給中央財政預(yù)算帶來較大的波動，當(dāng)資源富集州的收益增加時，聯(lián)邦政府為維持全國范圍的相同標(biāo)準(zhǔn)所支付的財政資金也會相應(yīng)增加，造成中央財政赤字加大或聯(lián)邦自身財政支出的減少。

3.以澳大利亞為代表的封閉模式

澳大利亞中央政府基于各州資源收益的差距，為平衡各州之間的財力，保證各州之間的人均支出相同并能享受到相同的公共服務(wù)，中央政府在不改變財政總預(yù)算情況下，在考慮財政收入的同時考慮財政預(yù)算需求計算轉(zhuǎn)移支付水平，通過轉(zhuǎn)移支付手段在資源富集地區(qū)和資源貧瘠地區(qū)進(jìn)行財富的再分配，達(dá)到各區(qū)域之間的財力平衡。封閉模式的特點是各地區(qū)財力的再分配并不改變政府整體的預(yù)算總支出。

四、我國當(dāng)前的分配模式及存在問題

（一）我國當(dāng)前的分配模式

我國資源稅費(fèi)制度體系經(jīng)歷了長期的改革歷程。在計劃經(jīng)濟(jì)時期我國礦產(chǎn)資源的開采與使用是無償?shù)模恍枰魇召Y源稅，自《中華人民共和國資源稅條例（草案）》（1984年）發(fā)布后，開始對煤炭、石油、天然氣等超率累進(jìn)征收資源稅，目的是調(diào)節(jié)級差收益。

隨后《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1986年）正式開啟了礦產(chǎn)資源“稅費(fèi)并存”——資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的時代。1986年《礦產(chǎn)資源法》的出臺奠定了礦產(chǎn)資源有償使用的法律基礎(chǔ)，標(biāo)志著礦產(chǎn)資源從無償使用過渡到有償征收資源稅費(fèi)，此階段征收資源稅費(fèi)的主要目的是級差調(diào)節(jié)，從量定額征收，更多是一種超額利潤稅。

資源稅費(fèi)的征收細(xì)則也逐步完善，《資源稅暫行條例》（1993年）擴(kuò)充了資源稅費(fèi)的征收范圍，確定了“從量計征”的征收方式，至此形成了資源稅制的基礎(chǔ)。1994年《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（國務(wù)院令第150號）完善了資源補(bǔ)償費(fèi)的征收礦種范圍、稅率、費(fèi)率，隨后陸續(xù)出臺的法律及規(guī)章制度中規(guī)定了礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)與價款、石油特別收益金等資源費(fèi)用的征收方案，自此全面實施資源有償使用制度。其中除了海洋石油資源稅歸中央所有，其余資源稅歸地方所有；資源補(bǔ)償費(fèi)在中央與地方之間的分享比率為5 5；礦區(qū)使用費(fèi)歸中央所有；探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)按礦產(chǎn)資源主管部門登記管理所屬中央還是省級，由所屬部門國庫征收；探礦權(quán)采礦權(quán)價款在中央與地方之間分享比率為2 8；石油特別收益金劃入中央財政預(yù)算。

2010年開始逐步推進(jìn)資源稅“從價征收”與“清費(fèi)立稅”改革，征收方案也逐漸完善。2010年《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》（財稅〔2010〕54號）發(fā)布后，資源稅開始推進(jìn)從價征收改革方式，尤其自新疆改革試水成功后逐漸深化。2014年《關(guān)于調(diào)整原油、天然氣資源稅有關(guān)政策的通知》（財稅〔2014〕73號）將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)降至零，提升資源稅稅率。2016年《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（財稅〔2016〕53號）規(guī)定，礦產(chǎn)資源稅全面鋪開從價計征改革，所涉及到的資源稅納入地方政府預(yù)算管理，各地區(qū)的一些資源性收費(fèi)及基金等歸各地所有，而海洋石油企業(yè)繳納的部分仍為中央收入。至此，相當(dāng)份額的資源稅被劃歸到地方一般公共預(yù)算收入管理中，極大程度上充實了資源地政府稅收收入，同時也為地方稅收管理能力帶來了巨大挑戰(zhàn)。此外，2011年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于修改〈中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例〉的決定》規(guī)定中外企業(yè)依法繳納資源稅，不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)。

隨后在2017年《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號）中明確了資源權(quán)益金的重大變動：在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，取消探礦權(quán)采礦權(quán)價款，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，中央與地方分享比率為4 6；在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，取消探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)，征收礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，中央與地方分享比率為2 8；在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，實施資源稅從價征收改革，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入資源稅；在開采后環(huán)境恢復(fù)環(huán)節(jié)，將礦產(chǎn)環(huán)境治理恢復(fù)保證金改征礦產(chǎn)環(huán)境治理恢復(fù)基金。2016年《關(guān)于做好全面推開營改增試點工作的通知》（國發(fā)明電〔2016〕1號）中規(guī)定由增值稅替代營業(yè)稅，避免重復(fù)征稅，中央與地方增值稅劃分比率改為5 5。增值稅與企業(yè)所得稅在礦產(chǎn)資源的開采過程中不容忽視，礦產(chǎn)開采企業(yè)的需要繳納的增值稅與企業(yè)所得稅，主要由中央政府代為征收，隨后按照分享比率返還給地方政府，我國相關(guān)政策規(guī)定增值稅在中央與地方的分享比率為5 5，企業(yè)所得稅與個人所得稅的分享比率均為6 4。

我國目前礦產(chǎn)資源相關(guān)稅費(fèi)主要包括專門稅費(fèi)與一般稅費(fèi)。礦產(chǎn)資源繳納的專門稅費(fèi)包括資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、礦業(yè)環(huán)境治理恢復(fù)基金、石油特別收益金、各地區(qū)的一些資源型收費(fèi)、基金等項目，一般稅費(fèi)包括增值稅、企業(yè)所得稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育費(fèi)附加等。在收益分享方面，我國屬于分稅制財政體制，礦產(chǎn)資源相關(guān)稅費(fèi)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)在中央與地方進(jìn)行分享（詳見表1）。

（二）收益分配方式存在的主要問題

1.分配模式存在的問題

（1）所有權(quán)與收益權(quán)之間存在錯配

依據(jù)礦產(chǎn)資源收益政府間分享的所有權(quán)理論，我國礦產(chǎn)資源收益應(yīng)該歸中央政府所有。但劉燦等指出我國礦產(chǎn)資源分布于全國各地，所有權(quán)主要由地方政府管轄和代理，因此實踐中始終存在著礦產(chǎn)資源的中央政府所有權(quán)虛置問題以及由此導(dǎo)致的中央政府和地方政府的收益分配問題。具體表現(xiàn)為，中央政府作為礦產(chǎn)資源最終所有者，理應(yīng)獲得礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的相關(guān)收益（如礦業(yè)權(quán)出讓收益、資源稅等），但由于賦予了地方政府礦產(chǎn)資源直接管理者的角色，地方政府也獲得了獲取相關(guān)收益的可能及能力（如地方政府的各種資源性收費(fèi)及基金），資源收益較大程度向地方政府傾斜，地方政府擁有減免資源稅和決定是否征收的權(quán)力，同時從中央與地方之間資源收益的分配比率可以明顯看出，地方獲得了絕大部分的自然資源收益，結(jié)合礦產(chǎn)資源所有權(quán)理論和我國將資源稅和礦業(yè)權(quán)出讓收益的大部分收益賦予了地方政府的實踐，表明我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)和收益權(quán)之間產(chǎn)生了錯配。

表1 資源收益稅費(fèi)計征方式、分享比率及政策依據(jù)

（2）對礦產(chǎn)資源區(qū)域整體補(bǔ)償不足

從礦產(chǎn)資源相關(guān)稅費(fèi)目錄來看，表面看礦產(chǎn)資源專門稅費(fèi)收益分享比重向地方傾斜，不利于資源收益在各個利益相關(guān)主體之間的理性劃分和公平分配，地方政府在形式上獲得的比例大，但基于礦產(chǎn)專門稅費(fèi)的法律屬性、計征方式、管理體制等方面原因存在功能不明確、重復(fù)征收、稅種設(shè)計不合理等問題，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)益蒙受損失，作為地方政府實際分享的資源收益也較少，而占資源收益較大比例的流轉(zhuǎn)稅分享比例傾向于中央，地方政府獲得的資源產(chǎn)品增值額過小，導(dǎo)致資源產(chǎn)地的收入無法滿足資源所在地居民承擔(dān)的負(fù)外部性以及當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)公共服務(wù)以及環(huán)境治理等成本，導(dǎo)致資源富集地區(qū)出現(xiàn)資源詛咒現(xiàn)象。

（3）對礦產(chǎn)資源地居民承擔(dān)負(fù)外部性補(bǔ)償不足

理論上資源為全民共有，開發(fā)資源獲取的收益應(yīng)該屬于全民所有。但同時應(yīng)注意到，資源所在地居民則是全體公民中的一個特殊群體，由于不可再生礦產(chǎn)資源的分布存在地理集聚特點，其開發(fā)開采活動必然集中于特定的區(qū)域，資源開發(fā)一般會對開發(fā)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境以及社會經(jīng)濟(jì)生活帶來重要影響。

作為礦產(chǎn)資源開發(fā)的直接參與者，礦區(qū)居民一方面為資源開發(fā)開采活動提供了土地等要素投入，另一方面資源開采活動造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、土地復(fù)墾等負(fù)外部性均由礦區(qū)居民承擔(dān)，這對礦區(qū)居民而言是不公平的。礦產(chǎn)資源收益的取得建立在礦區(qū)居民承擔(dān)的一系列風(fēng)險上，因此礦區(qū)居民應(yīng)從資源收益中獲取補(bǔ)償。

而從上述資源稅費(fèi)體系可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的資源收益分配體系并未明確考慮對礦區(qū)居民的環(huán)境補(bǔ)償，資源所在地居民并未充分享受到應(yīng)有的權(quán)益，沒有體現(xiàn)出“公共資源出讓收益全民共享”的原則。

（4）對資源地政府生態(tài)環(huán)境治理以及轉(zhuǎn)型發(fā)展支持不足

作為資源所在地居民代表的當(dāng)?shù)卣?，其?fù)有管理監(jiān)督資源開發(fā)活動的責(zé)任，資源保護(hù)和環(huán)境治理等任務(wù)依靠其完成，在利益分配機(jī)制中承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理責(zé)任重大，而地方政府在實施環(huán)境管理過程中必然有相應(yīng)的成本支出，但當(dāng)前的收益分配模式并未考慮彌補(bǔ)地方政府的相應(yīng)支出成本。與此同時，長期依賴礦產(chǎn)資源進(jìn)行發(fā)展的模式對當(dāng)?shù)貋碇v是不可持續(xù)的，要使地方經(jīng)濟(jì)獲得可持續(xù)發(fā)展，就必須對礦區(qū)所在地發(fā)展進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，尋求資金積累進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展。而當(dāng)前我國對地方政府的環(huán)保支出以及地方轉(zhuǎn)型發(fā)展的補(bǔ)償機(jī)制不足，造成各個資源所在地政府為獲得更多財政收入默許礦產(chǎn)資源的掠奪性開發(fā)的行為，不利于礦區(qū)所在地可持續(xù)發(fā)展。

2.轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度還不夠健全。目前我國實行一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。一般性轉(zhuǎn)移支付主要目的在于均衡地方財力差距，推動地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，專項轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決外部性問題，實施中央政府特定的目標(biāo)。但由于我國改革的漸進(jìn)性質(zhì)，導(dǎo)致我國目前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較??；專項轉(zhuǎn)移支付范圍幾乎覆蓋了所有的地方支出范圍，部門管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目復(fù)雜，資金分散，不利于發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)。

具體到礦產(chǎn)資源而言，在我國中央集中的礦產(chǎn)資源收益主要用于礦產(chǎn)資源勘查，極少部分用于礦產(chǎn)地的綜合治理，專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該解決資源型區(qū)域負(fù)外部性和轉(zhuǎn)型發(fā)展能力問題，但沒有很好地發(fā)揮作用。各省資源稟賦的不同會導(dǎo)致水平財政能力產(chǎn)生差距，資源富集地地方政府能夠利用自然資源取得稅收收入，而資源貧瘠地區(qū)受資源所限其分享作為資源收益的訴求較為強(qiáng)烈。而目前由于我國一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，發(fā)揮均衡地區(qū)財力作用的能力還有待加強(qiáng)。

五、我國礦產(chǎn)資源收益政府間分配的政策建議

（一）目標(biāo)定位

國家范圍內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不均衡和各地居民享受的基本公共服務(wù)非均等化，既制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，又影響國家的長治久安，作為財政均衡機(jī)制重要組成部分的礦產(chǎn)資源收益分配制度效果不佳，導(dǎo)致地區(qū)間財政能力的較大失衡，不利于實現(xiàn)公平高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此當(dāng)前礦產(chǎn)資源收益的分配應(yīng)以實現(xiàn)各地區(qū)的財力均衡，確保各地區(qū)居民享受相同標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，提高各地的政府效率為目標(biāo)。

（二）操作思路

解決資源收益分配縱向不均衡狀況。礦產(chǎn)資源收益在首先彌補(bǔ)資源所在地居民承擔(dān)的各項成本以及當(dāng)?shù)卣沫h(huán)保支出，實現(xiàn)資源開發(fā)利用環(huán)節(jié)的成本補(bǔ)償后集中至中央，通過財政轉(zhuǎn)移支付給予地方政府轉(zhuǎn)型發(fā)展資金，幫助其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

保證資源收益分配的水平均衡。構(gòu)建合理的資源收益轉(zhuǎn)移支付體系，依據(jù)均衡財力水平的目標(biāo)，綜合考慮各地區(qū)財力水平的差距，設(shè)置有差別的轉(zhuǎn)移支付額度，保證在資源收益層面實現(xiàn)全民范圍均衡有效地分配剩余收益，實現(xiàn)資源收益的公平分配。

（三）具體步驟

1.適當(dāng)調(diào)整所有權(quán)與收益權(quán)的配適度

理論上，資源稅原則上應(yīng)屬于中央收入，然而我國資源主要分布在中西部貧困地區(qū)，目前主要采取傾向地方政府的分配方式。而地方政府面臨著如何管理波動的資源價格、管理能力不足、資源開采負(fù)外部性等難題，為了配合資源稅從價征收改革，使資源稅征收方式逐漸更適配資源富集型地區(qū)資源收益特性，可以考慮的出路之一是中央與地方合理分配資源稅，在確定礦產(chǎn)資源基準(zhǔn)價格基礎(chǔ)上地方政府按基準(zhǔn)價格收稅，而中央政府按照實際價格與基準(zhǔn)價格的差額收稅。出路之二是地方政府預(yù)計礦產(chǎn)資源價格波動的規(guī)律，提取相應(yīng)的價格穩(wěn)定基金對沖礦產(chǎn)資源價格波動的風(fēng)險。

結(jié)合國家稅收改革的整體趨勢，會長期堅持增值稅在中央與地方之間共享收入，由中央政府統(tǒng)一征收，隨后按照分享比率返還給地方政府。增值稅改革需要與地方稅收改革進(jìn)程相匹配，當(dāng)前地方稅制體系還不完善，缺少匹配地方稅收征收能力與能夠有力支撐地方稅收的主要稅種，增值稅中央與地方之間分享是在較長時期內(nèi)的必然選擇。同時，地方政府需要逐步建立完善消費(fèi)型稅基稅收。

2.充分補(bǔ)償資源區(qū)域的負(fù)外部性成本

首先充分核算資源地區(qū)居民的環(huán)境成本、生態(tài)環(huán)境治理成本以及政府的公共服務(wù)建設(shè)支出，礦產(chǎn)資源稅應(yīng)優(yōu)先彌補(bǔ)相應(yīng)支出。

（1）補(bǔ)償居民承擔(dān)成本

礦區(qū)開采活動要大量占用礦區(qū)居民賴以生存的土地，礦區(qū)居民的土地作為要素投入，應(yīng)該分配一定比例的資源收益，同時開采活動會造成環(huán)境污染與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，這些均嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳?，使其承?dān)開發(fā)資源活動造成的負(fù)外部性，應(yīng)該獲得相應(yīng)數(shù)額的補(bǔ)貼。礦產(chǎn)資源收益在分配過程首先保證資源所在地利益，這是維護(hù)收益公平分配的重要環(huán)節(jié)。

（2）補(bǔ)償當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境支出

考慮到地方政府為資源開發(fā)活動提供的公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且資源保護(hù)和環(huán)境治理等任務(wù)需要靠地方政府完成，資源輸出地區(qū)在資源保護(hù)、資源補(bǔ)償?shù)确矫嫘枰罅恐С鲆约爸卫憝h(huán)境污染需要大量投資的實際情況，需要設(shè)定相應(yīng)份額的礦產(chǎn)資源收益來補(bǔ)償?shù)胤秸诃h(huán)保支出以及教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出。

保證地方政府有權(quán)力制定適當(dāng)?shù)沫h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以此保證本地居民的環(huán)境權(quán)，保障地方政府可以獲得足額資金來補(bǔ)償自身環(huán)保支出以及開采活動給當(dāng)?shù)厣鐣?、環(huán)境造成的影響，可以獲得穩(wěn)定的財政支付以此保證當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)建設(shè)。通過資源所在地的成本補(bǔ)償可以夯實地方政府治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)的財力基礎(chǔ)，積極建立科學(xué)的績效評價體系，鼓勵、引導(dǎo)地方政府加大資源保護(hù)力度，提高資源利用效率，促進(jìn)資源開采地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.積極健全分配方式相關(guān)制度體系

（1）為資源地區(qū)提供相應(yīng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展基金

資源富集地區(qū)利用資源優(yōu)勢實現(xiàn)較快經(jīng)濟(jì)增長的同時也面臨著不可持續(xù)發(fā)展的問題，還面臨經(jīng)濟(jì)波動性大、對資源過度依賴等挑戰(zhàn)。因此為改變資源富集地單一產(chǎn)業(yè)的格局，充分調(diào)動地方政府的參與積極性，在收益分配中應(yīng)提取部分財政資金用于轉(zhuǎn)型發(fā)展和資源地區(qū)的民生改善，方便其在維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時積極尋求新的區(qū)域轉(zhuǎn)型之路，為可耗竭資源開采區(qū)域的后續(xù)可持續(xù)提供資金支持，支持礦區(qū)可持續(xù)轉(zhuǎn)型發(fā)展，幫助資源地區(qū)擺脫資源詛咒，實現(xiàn)縱向均衡。

（2）將剩余的資源收益進(jìn)行全民共享

對于未進(jìn)行分配的剩余資源收益可建立國家權(quán)利金基金，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源收益在全民范圍的均衡分配。國家權(quán)利金基金的運(yùn)作方式是首先將資源收益單獨納入統(tǒng)一的基金賬戶，保證資源收益賬戶與國家其他收益賬戶相互獨立，設(shè)置專有收支線。然后針對各地區(qū)水平財力的不同，在全國范圍內(nèi)利用一般性轉(zhuǎn)移支付等各項措施實現(xiàn)水平均衡。轉(zhuǎn)移支付資金主要用于促進(jìn)這些地區(qū)基本公共服務(wù)等的財力保障，從而保證無資源地區(qū)也能通過這種分配方式分配自然資源開發(fā)帶來的財富，實現(xiàn)資源收益全民共享的同時實現(xiàn)各地區(qū)之間的財政水平均衡。

六、結(jié)語

收益分配問題最終目的不是導(dǎo)致中央與地方政府在資源收益分配問題上無休止的博弈或討價還價，而是希望形成一套中央與地方默契合作的制度，在充分調(diào)動各級政府積極性的同時保障資源全民所有的公平性，通過利益分配最大限度地發(fā)揮資源價值促進(jìn)資源型地區(qū)的科學(xué)發(fā)展的作用。

鑒于我國自然資源地理分布不均衡，資源財富收入波動較大的特點，建議通過以上的均衡體系來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源收益在各級政府間的均衡分配，即將資源收益在彌補(bǔ)資源地區(qū)各項成本支出后進(jìn)行集中，再通過財政轉(zhuǎn)移支付支持當(dāng)?shù)卣e極尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，充分調(diào)動地方積極性，實現(xiàn)縱向均衡，并將剩余收益在全國范圍內(nèi)共享，保證水平均衡，最終在全國范圍形成一套完整有序的資源收益均衡分配機(jī)制?！?/p>