郭曉玲 湯 磊

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記先后兩次到內(nèi)蒙古調(diào)研并提出殷切囑托，希望內(nèi)蒙古大力弘揚“蒙古馬”精神，走出一條“立足優(yōu)勢、挖掘潛力、揚長補短”和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的高質(zhì)量發(fā)展新路子，為內(nèi)蒙古的發(fā)展指明了方向。2021年9月出臺《東北全面振興“十四五”實施方案》為內(nèi)蒙古東部帶來重要發(fā)展契機。從橫向來看，該方案與西部大開發(fā)戰(zhàn)略、黃河生態(tài)流域保護(hù)與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略形成政策互補和良性互動。在這一背景下，精準(zhǔn)有效的財稅體系支撐變得尤為重要。內(nèi)蒙古需著力破除阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的制度藩籬，強化財稅制度安排，為高質(zhì)量發(fā)展提供強力支撐。

一、內(nèi)蒙古經(jīng)濟和稅收發(fā)展現(xiàn)狀

（一）經(jīng)濟發(fā)展成效顯著，多項指標(biāo)實現(xiàn)突破

“十三五”時期，內(nèi)蒙古自治區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長4.3%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值突破1萬美元，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.1%。能源和戰(zhàn)略資源基地得到提升，煤炭產(chǎn)能、外運量、發(fā)電量和外送電量均居全國首位，可再生能源裝機占比達(dá)到36.1%，稀土原材料就地轉(zhuǎn)化率達(dá)到75%，稀土功能材料及終端應(yīng)用產(chǎn)品占比達(dá)到53.6%。農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地更加鞏固，糧食和畜牧生產(chǎn)連豐連穩(wěn)，農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率達(dá)到65%，形成2個千億級、9個百億級農(nóng)牧業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)①數(shù)據(jù)來源：《內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。進(jìn)入“十四五”開局的2021年，內(nèi)蒙古自治區(qū)全年地區(qū)生產(chǎn)總值完成20514.2億元，按可比價計算，比上年增長6.3%。在以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為導(dǎo)向的“十四五”規(guī)劃②《內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）《綱要》部署下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在逐步優(yōu)化。

（二）人均生產(chǎn)總值較高，區(qū)域稅收極化明顯

2021年內(nèi)蒙古自治區(qū)人均GDP為8.54萬元，較上年增長6.6%。在全國排名第10位，其中鄂爾多斯市人均GDP高達(dá)21.8萬元。但區(qū)內(nèi)各盟市兩極分化較為嚴(yán)重，排名第一的鄂爾多斯市GDP達(dá)到4715.7萬元，而排名最后的阿拉善盟僅363.6萬元，相差十倍以上。2021年內(nèi)蒙古自治區(qū)稅務(wù)系統(tǒng)組織各項稅費收入達(dá)4896.4億元，其中：稅務(wù)部門組織稅收收入2929.5億元、社會保險費收入1095.4億元、非稅收入776.0億元、其他收入95.5億元。分盟市看，鄂爾多斯占比37.7%，呼和浩特占比17.5%，包頭占比9.6%，呼包鄂地區(qū)占比超過全區(qū)稅收總收入的60%，聚集效應(yīng)明顯，與其他盟市稅收相比極化差異更加顯著。

（三）資源產(chǎn)業(yè)依賴較重，財稅增長壓力較大

目前，全區(qū)煤炭累計勘查估算資源總量8518.80億噸，其中查明的資源儲量為4220.80億噸，占全國總量的26.24%，居全國第一位。全區(qū)重點行業(yè)主要集中在能源、鋼鐵、化工、房地產(chǎn)等行業(yè)，“羊煤土氣”的依賴未得到根本性改變，經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展任重道遠(yuǎn)。從外部環(huán)境看，煤炭領(lǐng)域?qū)ｍ椪巍p稅降費的翹尾效應(yīng)對稅收增長造成一定影響，全區(qū)財政困難逐漸凸顯，經(jīng)濟下行壓力加大，一些地方在守住“三?！钡拙€、化解債務(wù)風(fēng)險、打贏三大攻堅戰(zhàn)等方面仍面臨諸多不確定性因素。①數(shù)據(jù)來源：《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)2020年預(yù)算執(zhí)行情況和2021年預(yù)算草案的報告》縱觀我國幾大經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)域，城市圈能夠有效匯集各類資源和要素，在推動創(chuàng)新、吸納資本、帶動就業(yè)等方面發(fā)揮著重要的作用，與之相比，內(nèi)蒙古主要經(jīng)濟圈的增長極作用還不夠凸顯。

（四）貫徹新發(fā)展理念，發(fā)揮財稅制度作用

財稅工具是我國宏觀調(diào)控的重要手段，良好的財稅制度更是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。在鼓勵創(chuàng)新方面，財稅支持力度很大，特別是研發(fā)費用的加計扣除，極大地激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新活力。2021年9月國家稅務(wù)總局發(fā)布《國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步落實研發(fā)費用加計扣除政策有關(guān)問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2021年第28號），進(jìn)一步加大了支持力度，充分凸顯了政府鼓勵創(chuàng)新的決心。在力促協(xié)調(diào)方面，通過稅收的價格調(diào)節(jié)作用、個人所得稅的收入調(diào)節(jié)作用和轉(zhuǎn)移支付制度，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域及個體間的不平衡。在綠色發(fā)展方面，通過建立環(huán)保稅、消費稅、耕地占用稅、車船使用稅等綠色稅收體系，解決我國生態(tài)環(huán)境帶來的負(fù)外部性問題。在加大開放方面，通過完善各類出口退稅制度、打造自貿(mào)區(qū)和出口加工區(qū)，推動貿(mào)易自由便利。在共建共享方面，通過個人所得稅專項附加扣除、加大公共財政支出保障教育醫(yī)療均等化、財稅支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等起到較好作用。

二、制約內(nèi)蒙古實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)行財稅制度分析

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要推動內(nèi)蒙古自治區(qū)實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃中的各項戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，更加離不開精準(zhǔn)有效的財稅政策支持。但從總體上看，當(dāng)前內(nèi)蒙古財稅方面存在一些制度性、機制性問題，已成為阻礙各項政策落實的不利因素。

（一）地方稅優(yōu)勢不凸顯

內(nèi)蒙古橫跨我國東西部，煤炭、天然氣等資源豐富，資源稅應(yīng)該作為地方稅的主要稅種。但是目前，資源稅征收范圍窄，對非礦藏品尚未征稅；煤炭、天然氣、稀土等資源稅稅率偏低，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)單純從價征收易產(chǎn)生偷漏稅行為。地方各級政府承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)，特別是統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展需要巨大的財力。與北上廣等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，內(nèi)蒙古組織稅收收入能力和財政自給率明顯偏低。

（二）現(xiàn)行分稅體制對內(nèi)蒙古發(fā)展不利

增值稅增量留底退稅制度對于煤機、設(shè)備、車輛等大額采購省份負(fù)擔(dān)過多，甚至出現(xiàn)“不發(fā)達(dá)地區(qū)補貼發(fā)達(dá)地區(qū)”的現(xiàn)象；中石油、中石化、國家能源集團等央企所得稅全部上繳中央，陜蒙蘇里格氣田稅收管轄等問題爭議加劇了稅收流失。

（三）營商環(huán)境亟待提升

北京大學(xué)光華管理學(xué)院發(fā)布的《中國31省份營商環(huán)境研究報告2020》顯示，內(nèi)蒙古在31個省份中排名第25位，排名相對靠后。一是減稅降費政策落實不到位。當(dāng)前的減稅降費具有普惠性與結(jié)構(gòu)性雙重特點，規(guī)模較大，對稅收收入造成一定的影響?，F(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策對于內(nèi)蒙古的資源開采、運輸、鋼鐵等傳統(tǒng)工業(yè)升級缺少足夠的行業(yè)支持和政策導(dǎo)向，影響新舊動能轉(zhuǎn)換。二是有效的政策供給不到位。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和碳達(dá)峰碳中和政策的推進(jìn)，煤炭開采業(yè)等產(chǎn)能進(jìn)一步受到限制，而碳稅、環(huán)境保護(hù)稅、生態(tài)補償?shù)戎贫刃园才湃笔Щ虿唤∪?，對于資源輸出型省份不友好，影響內(nèi)蒙古稅收收入的增長。

三、支持內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展的財稅制度改革建議

實現(xiàn)內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展，需要進(jìn)一步完善財稅制度，特別是要提高財稅制度與各項改革的適配性，即與政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明的整體改革相適應(yīng)，進(jìn)一步強化財稅頂層設(shè)計，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，并且更好地發(fā)揮政府作用，促進(jìn)各項生產(chǎn)要素向內(nèi)蒙古集聚，著力構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

（一）將融入構(gòu)建新發(fā)展格局作為財稅工作的重要目標(biāo)

大力支持實施“科技興蒙”行動。進(jìn)一步強化預(yù)算管理和財政重點傾斜，建立科學(xué)、穩(wěn)定的投入機制，落實科研資金自主管理要求，推動產(chǎn)學(xué)研有機融合。加強公共創(chuàng)新平臺建設(shè)使用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，建立公路、鐵路、航空的立體交通網(wǎng)絡(luò)和更加完備的物流輔助體系。建立健全人才引進(jìn)和人才培養(yǎng)機制，通過落實稅收優(yōu)惠和資金獎勵，吸引全國各類人才入蒙工作。加強“草原英才”培養(yǎng)，在資金獎勵、購房、子女教育、醫(yī)療等方面給予更大支持。深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅決打贏藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。實施國家生態(tài)紅線、國家森林公園、重要生態(tài)保護(hù)區(qū)劃定工作，大力推廣庫布齊沙漠治理經(jīng)驗，做好山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理和系統(tǒng)修復(fù)。積極參與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基金股權(quán)投資，建立黃河全流域橫向生態(tài)補償機制，為構(gòu)建新發(fā)展格局打下更加堅實的基礎(chǔ)。

（二）堅持用好稅收自主權(quán)，完善地方稅體系

內(nèi)蒙古作為少數(shù)民族自治區(qū)，在稅收政策方面有著一些獨立的自主決定權(quán)，這是內(nèi)蒙古的顯著優(yōu)勢，必須充分運用好這些自主權(quán)，發(fā)揮出政策的最大效能。企業(yè)所得稅方面，民族自治地方的自治機關(guān)對本民族自治地方的企業(yè)應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅中屬于地方分享的部分，可以決定減征或者免征。對設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，可按減15%的稅率征收企業(yè)所得稅。增值稅方面，農(nóng)牧產(chǎn)品免征增值稅的普惠性政策對于自治區(qū)畜牧業(yè)健康發(fā)展具有極大的促進(jìn)作用。資源稅方面，要充分發(fā)揮從價征收率制定的自主權(quán)，依據(jù)礦產(chǎn)資源價格和供需關(guān)系定期予以調(diào)整資源稅稅率，發(fā)揮稅收對礦產(chǎn)品價格的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)資源更有效的配置。在契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅的稅率、稅額調(diào)整中，要建立科學(xué)完善的定期調(diào)整制度，依據(jù)房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展行情，各級政府及時依法依規(guī)予以調(diào)整。在稅收優(yōu)惠方面，要更加突出本地特色和行業(yè)特點，一方面要嚴(yán)把稅收優(yōu)惠關(guān)，在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定、西部大開發(fā)企業(yè)認(rèn)定等門檻上嚴(yán)格履行標(biāo)準(zhǔn)和要求，堅決打擊偷逃抗騙行為；另一方面要確保應(yīng)享盡享，充分運用金稅三期工程和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，主動作為，落實內(nèi)蒙古“六稅兩費”稅收優(yōu)惠政策，扶持小微企業(yè)發(fā)展。

（三）充分借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)一體化發(fā)展稅收經(jīng)驗

除了充分享受東北全面振興、西部大開發(fā)等現(xiàn)有優(yōu)惠政策外，還要主動作為，充分借鑒大灣區(qū)、長三角等發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗，爭取中央政府更多支持。一是完善政策的“組合拳”。財稅政策涉及脫貧攻堅、文化教育、社會保障、高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等多個領(lǐng)域，更是這些“一攬子”政策的結(jié)合點和交匯點，要充分通過發(fā)揮稅收在各個行業(yè)的乘數(shù)效應(yīng)和杠桿效應(yīng)，對就業(yè)潛力進(jìn)行綜合性的撬動和挖掘，為“一攬子”就業(yè)政策提供“動力”。二是突出重點。一方面要向呼包鄂主要經(jīng)濟圈、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)、貧困旗縣等地政策傾斜，加大支持力度；另一方面要調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，有減有增，在某些領(lǐng)域如高耗能、高污染、高消費領(lǐng)域進(jìn)行稅收抑制。三是強化地區(qū)協(xié)同。要破除利益和制度的藩籬，借鑒東部沿海地區(qū)一體化經(jīng)濟增長模式，建立定期的聯(lián)席會議機制，同謀劃、同部署、同推動、同監(jiān)督，促進(jìn)戶籍、市場主體登記、異地繳稅、系統(tǒng)打擊虛開增值稅專用發(fā)票等方面加強省際協(xié)同。

（四）持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境

區(qū)域競爭的本質(zhì)是營商環(huán)境的競爭。今年內(nèi)蒙古將優(yōu)化營商環(huán)境擺在了更加突出的位置，凸顯了自治區(qū)黨委、政府對優(yōu)化營商環(huán)境工作的高度重視。稅收工作是政府工作的重要組成部分，也是優(yōu)化營商環(huán)境工作的重要組成部分。因此，必須著力優(yōu)化稅收營商環(huán)境。一是依法依規(guī)征稅，堅決按照民法典、稅收征管法、行政處罰法等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行稅收征管，嚴(yán)格履行稅收稽查程序，做好行政復(fù)議、行政訴訟相關(guān)工作，堅決打擊偷逃抗騙等各類稅收違法行為，維護(hù)稅收公平。二是降低制度性交易成本。各級稅務(wù)機關(guān)要進(jìn)一步做好“放管服”改革，深入開展“便民辦稅春風(fēng)行動”，降低納稅人、繳費人享受國家稅收紅利的制度性交易成本，按照“法無授權(quán)不可為”“無風(fēng)險不打擾”的原則，持續(xù)優(yōu)化服務(wù)。三是加強監(jiān)督。各級政府要進(jìn)一步加大對持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的監(jiān)督力度，著力營造公平、透明、可預(yù)期的市場環(huán)境。