□ 包詠菲

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)城市發(fā)展已進(jìn)入增量開發(fā)與存量更新并重的新階段。踐行高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代主題，存量提升已經(jīng)成為共識(shí)，城市更新成為實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、城市功能完善、城市品質(zhì)提升和歷史文化傳承的重要選擇。與此同時(shí)，城市社區(qū)發(fā)展也開始從生存型轉(zhuǎn)向功能型的存量更新時(shí)期。江蘇是全國(guó)較早進(jìn)入老齡化社會(huì)的省份，也是人口老齡化程度較高的省份，老年人口呈現(xiàn)高基數(shù)、高增長(zhǎng)、高壽齡、多需求等特征。社區(qū)作為基本空間治理單元，其老齡化趨勢(shì)嚴(yán)峻、用地資源匱乏、空間利用低效等特征，加重了養(yǎng)老供需矛盾、制約著社區(qū)空間治理效能。老齡化進(jìn)程的加快導(dǎo)致城市建設(shè)開始傾向于創(chuàng)造適宜老年人生活的建成環(huán)境。適老化社區(qū)成為實(shí)現(xiàn)老年人健康生活、就地養(yǎng)老的理想空間。因此，適老化社區(qū)改造與城市空間提質(zhì)增效的有效結(jié)合，將成為城市更新響應(yīng)老齡化城市建設(shè)的重要舉措。

把握城市更新內(nèi)涵的新變化

2021年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.72%，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到歷史高點(diǎn)。伴隨著城市化后半程的不斷深入，中國(guó)城市更新潮也同步來臨，相比以城市開發(fā)建設(shè)為主的早期城市化進(jìn)程，城市更新的目標(biāo)更多元、路徑更復(fù)雜?；鶎訉?duì)空間美化、精準(zhǔn)治理的需求開始井噴、城市更新的資本撬動(dòng)量大面廣，公眾積極參與到城市更新的實(shí)踐中……與此同時(shí)，黨中央對(duì)城市化中后期城市更新戰(zhàn)略作出明確頂層設(shè)計(jì)。實(shí)施城市更新行動(dòng)，是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重要決策部署，是國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確的重大工程項(xiàng)目。2021年全國(guó)兩會(huì)期間，“城市更新”首次寫入政府工作報(bào)告。各級(jí)政府也將城市更新視域下社區(qū)更新和公眾美好生活建構(gòu)列入發(fā)展規(guī)劃。江蘇省“十四五”規(guī)劃對(duì)下一階段城市更新工作做了詳細(xì)部署，尤其重視城市功能的發(fā)揮和城市品質(zhì)的提升。今年3月，江蘇出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，成立省級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞老舊住區(qū)宜居改善工程等進(jìn)行部署。

在高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景下，推進(jìn)城市更新要采取漸進(jìn)式、微改造的形式，遵循城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌城市空間功能，理順城市文化脈絡(luò)。我國(guó)城市中存有大量老廠區(qū)、老街區(qū)、老社區(qū)，特別是老舊社區(qū)存量巨大，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老的重要載體和依托。但由于建造年代久遠(yuǎn)，住區(qū)內(nèi)存在建筑老舊、基礎(chǔ)設(shè)施落后、服務(wù)設(shè)施單一、存量空間低效利用等“老齡化”現(xiàn)象。無論從功能配套還是生活環(huán)境上，都無法滿足數(shù)量龐大的老年人未來的基本生活需求。此外，老舊社區(qū)內(nèi)部同時(shí)具有高度老齡化的特征，進(jìn)一步增加了社區(qū)空間治理的難度。在城市轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展的總體背景下，存量空間資源再配置、既有空間使用效能提升成為核心議題，“雙重老化”的老舊社區(qū)無疑將成為推進(jìn)適老化更新的重點(diǎn)。以改善居住環(huán)境、應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)、增進(jìn)鄰里關(guān)系、強(qiáng)調(diào)公眾參與為目標(biāo)的漸進(jìn)式適老化改造是城市更新的一種可持續(xù)發(fā)展方式。

社區(qū)居家養(yǎng)老驅(qū)動(dòng)城市適老化改造

城市人口的老齡化是城市發(fā)展的趨勢(shì)，老年人口的快速增長(zhǎng)已成為一種突出的、持續(xù)的、全球的社會(huì)現(xiàn)象。我國(guó)特有的快速城鎮(zhèn)化和快速老齡化交織的特征，加之人口老齡化由“未富先老、未備先老”轉(zhuǎn)向“邊富邊老、即備即老”，老年人服務(wù)需求從保障生存型向品質(zhì)生活型轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)，給同步解決面廣量大的適老化社會(huì)需求問題提出了更高要求?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，江蘇60歲以上老年人口達(dá)1850.53萬、65歲以上老年人口達(dá)1372.65萬，占總?cè)丝诒壤謩e為21.84%、16.20%，老齡化率達(dá)到23.5%，已進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。全省常住人口中，居住在城鎮(zhèn)人口占73.44%；居住在鄉(xiāng)村的人口占26.56%。城市居民老齡化進(jìn)程加快，促使城市建設(shè)開始加快創(chuàng)造適宜老年人生活的環(huán)境。老舊社區(qū)適老化規(guī)劃改造對(duì)改善老年人的居住環(huán)境、提升生活品質(zhì)，緩解老年人因身體機(jī)能衰退導(dǎo)致的生活自理能力差等問題具有現(xiàn)實(shí)意義，通過住區(qū)的整體適老化規(guī)劃改造，可以降低老年人在日常生活中面臨的不便和危險(xiǎn)程度，提升老年人自我照護(hù)能力，并減輕子女兼顧工作家庭和照料的壓力，促進(jìn)老人在熟悉、友善、健康、安全和可負(fù)擔(dān)得起的環(huán)境中高質(zhì)量、高品質(zhì)地持續(xù)生活，從而幫助大多數(shù)老年人實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的愿望。

早在2015年，江蘇以“居住宜老、設(shè)施為老、活動(dòng)便老、服務(wù)助老、和諧敬老”為理念，在全國(guó)率先開展適宜養(yǎng)老住區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作。2018年，在適老住區(qū)的基礎(chǔ)上增加宜居內(nèi)容，提出推進(jìn)省級(jí)宜居示范居住區(qū)建設(shè)，創(chuàng)建了400多個(gè)省級(jí)宜居示范居住區(qū)。2019年，提出美麗宜居城市建設(shè)，將適老化建設(shè)工作融入住區(qū)綜合整治、街區(qū)整體塑造、建筑品質(zhì)提升等試點(diǎn)項(xiàng)目中系統(tǒng)推動(dòng)。2020年以來，在全省面上推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，把適老化改造納入重點(diǎn)改造內(nèi)容。在老舊小區(qū)改造過程中，按照“基礎(chǔ)類、完善類、提升類”三類，把改造或建設(shè)小區(qū)及周邊適老化設(shè)施、無障礙設(shè)施、體育健身設(shè)施、文化休閑設(shè)施等納入“完善類”改造內(nèi)容；將養(yǎng)老、助餐、便民服務(wù)等社區(qū)專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施納入“提升類”改造內(nèi)容。此外，還將無障礙設(shè)施納入基本建設(shè)程序，在城市管理工作中加強(qiáng)對(duì)適老化設(shè)施的管理，修訂完善一系列技術(shù)指引。

“十四五”及今后一個(gè)時(shí)期，我省城市更新工作都將持續(xù)與區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治理水平提升等密切相關(guān)。省委、省政府把老齡事業(yè)作為建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇的重要內(nèi)容，部署打造“蘇適養(yǎng)老”服務(wù)品牌，各地各部門細(xì)化發(fā)展舉措，推動(dòng)老齡工作體制機(jī)制改革創(chuàng)新。系統(tǒng)謀劃適老化和無障礙設(shè)施建設(shè)，全面推動(dòng)老齡友好城市建設(shè)，并將老齡友好城市作為高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。在此框架背景下，適老化改造成為老舊社區(qū)空間治理、應(yīng)對(duì)社會(huì)老齡化的重要手段。

城市更新應(yīng)注重集約提質(zhì)與適老化并舉

當(dāng)前，我國(guó)城市更新內(nèi)涵不斷深化，整體處于由外部建筑提升轉(zhuǎn)向內(nèi)部功能提升階段。人口結(jié)構(gòu)老齡化、城市社區(qū)空巢化、物質(zhì)環(huán)境老舊化的現(xiàn)象，促使我省城市中年代久遠(yuǎn)、設(shè)施退化、功能滯后的老舊社區(qū)成為城市更新治理的重點(diǎn)實(shí)踐對(duì)象。在“十四五”發(fā)展周期內(nèi)，針對(duì)城市社區(qū)中存量空間資源低效利用與適老化空間需求不斷增長(zhǎng)的配給矛盾，在老年友好城市建設(shè)框架背景下，社區(qū)適老化改造是老舊社區(qū)空間治理、應(yīng)對(duì)社會(huì)老齡化的重要手段。以往僅靠物質(zhì)空間更新的老舊社區(qū)改造難以應(yīng)對(duì)老齡化帶來的動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、高難度治理需求，需轉(zhuǎn)向以空間為載體、以“雙重老化”為問題導(dǎo)向的全面強(qiáng)化社會(huì)屬性的創(chuàng)新治理模式，構(gòu)建系統(tǒng)性、可持續(xù)、全要素的適老化社區(qū)支持體系，進(jìn)而有效地應(yīng)對(duì)我國(guó)適老化改造中存在的困境。

強(qiáng)化城市更新和適老化功能改造二者結(jié)合的共識(shí)，增強(qiáng)政策制定及執(zhí)行過程中的系統(tǒng)性、協(xié)同性，讓高標(biāo)準(zhǔn)的適老化改造成為城市更新的重要內(nèi)容。要堅(jiān)持以人為核心，以適老化為導(dǎo)向，推進(jìn)城市更新向注重社會(huì)效益與可持續(xù)的方向轉(zhuǎn)型，更加重視城市功能的發(fā)揮和城市品質(zhì)的提升，不斷滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。從政策制度、物質(zhì)空間、社會(huì)人文等全維度回應(yīng)老齡化社區(qū)的更新需求，才能在未來面向存量的內(nèi)涵式發(fā)展周期中高效、快速地實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展與高水平治理。

以城市更新為抓手，多維度助力適老化改造

以城市更新為抓手，從政策、空間、財(cái)政、標(biāo)準(zhǔn)等維度助力適老化改造，全力建設(shè)老年友好城市。通過供給高質(zhì)量、普惠高水平、享老高品質(zhì)，提供發(fā)展模式適合、服務(wù)供給適當(dāng)、情景體驗(yàn)適意，契合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段特征和廣大老年人意愿與追求的養(yǎng)老服務(wù)供給方式。

將城市社區(qū)的適老化改造納入城市更新的整體行動(dòng)。適老化改造涉及部門廣、工程量大、政策性強(qiáng)、協(xié)調(diào)困難、實(shí)施難度大，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)政策制定過程中的協(xié)同性，使適老化制度與城市更新制度相互促進(jìn)，共同助力適老化更新。居家養(yǎng)老制度作為城市適老化建設(shè)的“上位規(guī)劃”，推動(dòng)了城市更新的適老化制度設(shè)計(jì)；而城市更新制度則從調(diào)整城市結(jié)構(gòu)、增進(jìn)城市居住職能等宏觀層面，促進(jìn)存量資源的整合利用，多維度保障適老化更新歷程的不斷推進(jìn)。要進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其是政策措施亟須系統(tǒng)集成。應(yīng)以“整合+擴(kuò)充”的原則，將涉及適老化更新的城市發(fā)展、養(yǎng)老、土地、規(guī)劃等方面的文件及實(shí)施管理?xiàng)l例等各類政策進(jìn)行整合，創(chuàng)新綜合更新政策平臺(tái)。

以城鎮(zhèn)社區(qū)為更新單元推動(dòng)存量空間適老化再生。在城市存量活用階段，適老化更新針對(duì)地域內(nèi)低效利用的存量空間進(jìn)行資源整合，著力改善老舊化的居住環(huán)境，滿足多樣化社會(huì)需求。在社區(qū)層面，應(yīng)以現(xiàn)有社區(qū)空間結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，調(diào)配整合所有存量空間資源，通過對(duì)其更新模式的適宜性評(píng)價(jià)，嵌入醫(yī)療、保健、娛樂等普惠服務(wù)，在全面覆蓋社區(qū)老年人多層次需求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)存量空間的可持續(xù)再生。在具備條件的老城區(qū)，建設(shè)綜合護(hù)理系統(tǒng)支撐的現(xiàn)代養(yǎng)老社區(qū)。以現(xiàn)代化信息技術(shù)作為支撐，以科技引領(lǐng)適老化服務(wù)體系，大力提升城市中心區(qū)的智慧養(yǎng)老水準(zhǔn)。

加大財(cái)政資金投入力度，完善老齡事業(yè)發(fā)展財(cái)政投入政策和多渠道融資機(jī)制。當(dāng)前，居家社區(qū)養(yǎng)老適老化改造項(xiàng)目仍屬于政府的惠民工程，資金來源主要來自于政府公共財(cái)政預(yù)算。民間資本的實(shí)質(zhì)性參與尚處在起步階段。應(yīng)探索搭建投融資對(duì)接服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本加大投入。

不斷完善城市更新中的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，國(guó)家層面針對(duì)養(yǎng)老的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)主要集中在養(yǎng)老設(shè)施及建筑方面，面對(duì)大量居住在老舊住區(qū)中居家養(yǎng)老的老年人，針對(duì)他們居住環(huán)境的適老化改造的相關(guān)技術(shù)沒有統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。因此，加快養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，構(gòu)建統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)評(píng)定與認(rèn)證體系，鼓勵(lì)地方和社會(huì)組織制定養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，用標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范和引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，以其剛性要求最大程度保障群眾利益，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。市場(chǎng)監(jiān)督部門制定“標(biāo)準(zhǔn)文本”質(zhì)量體系，建立健全適老化改造標(biāo)準(zhǔn)體系，建立老舊住宅區(qū)的住宅內(nèi)部及公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域無障礙改造標(biāo)準(zhǔn)，建立老街區(qū)、老廠區(qū)適老化改造標(biāo)準(zhǔn)體系，制定適老化改造產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，制定適老化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合智慧化進(jìn)程以及老齡群體特點(diǎn)制定智能產(chǎn)品系統(tǒng)或平臺(tái)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)。