文/張琳 蘇慶義 編輯/王亞亞

2021年9月16日，中國正式提交書面信函，宣布申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。深度融入亞太地區(qū)一體化進(jìn)程、進(jìn)一步推動(dòng)更高水平的對(duì)外開放是中國加入CPTPP的基本出發(fā)點(diǎn)。CPTPP協(xié)定共包括30章，代表著全面、高標(biāo)準(zhǔn)的新型國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。我國在國有企業(yè)、電子商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工和環(huán)境保護(hù)等規(guī)則領(lǐng)域面臨著較大的挑戰(zhàn)，尤其在國有企業(yè)改革領(lǐng)域。

2022年3月，我國商務(wù)部副部長(zhǎng)兼首席貿(mào)易談判代表王受文出席新聞發(fā)布會(huì)時(shí)表示：“中國的國有企業(yè)按照市場(chǎng)化、法治化原則進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)，公平參與民營企業(yè)、外資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。中國具備了履行CPTPP有關(guān)國企規(guī)則義務(wù)的條件?！盋PTPP國企規(guī)則與我國國企的市場(chǎng)化改革方向是一致的。遵循CPTPP國企規(guī)則，不僅有利于我國國企深層次改革，也有助于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

CPTPP國企規(guī)則演進(jìn)與最新進(jìn)展

CPTPP并不反對(duì)設(shè)立和發(fā)展國企，而是通過約束國企的經(jīng)營行為，確保各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。CPTPP國企規(guī)則的三大紀(jì)律是非歧視性原則、非商業(yè)支持以及透明度原則。

第一，針對(duì)國企的純商業(yè)性經(jīng)營，CPTPP明確提出對(duì)國企和私營企業(yè)、外資企業(yè)應(yīng)實(shí)行無差別待遇。國企不能直接或間接從政府獲得財(cái)政、補(bǔ)貼或其他方面的支持，使其相對(duì)私營企業(yè)擁有不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；禁止對(duì)國企進(jìn)行專門的免稅，不得明顯降低產(chǎn)品與服務(wù)的成本價(jià)格；禁止國企排擠外國企業(yè)，與本國企業(yè)實(shí)行優(yōu)先交易。

第二，CPTPP成員國承諾不向本國國企提供非商業(yè)支持，避免對(duì)其他成員國的私營企業(yè)造成不良影響。如發(fā)生明顯替代了他國產(chǎn)品在本國的銷售或替代了他國商品的進(jìn)口；國企的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格明顯過低，不符合市場(chǎng)規(guī)律；本國國企接受政府支持后，服務(wù)或產(chǎn)品的市場(chǎng)份額明顯上升，而他國的私營企業(yè)市場(chǎng)份額顯著減少；如果缺少了政府的非商業(yè)支持，國企市場(chǎng)份額明顯下降等情況，均認(rèn)為不符合CPTPP條款。

第三，CPTPP強(qiáng)調(diào)透明度原則。CPTPP規(guī)定在政府采購、金融和財(cái)政補(bǔ)貼等多個(gè)領(lǐng)域提高透明度，以保證更加公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；規(guī)范政府和企業(yè)行為，明確規(guī)定取消國企特惠融資措施、撤銷政府采購偏好以及國企的優(yōu)勢(shì)投資及貿(mào)易地位；明確規(guī)定國企應(yīng)提高財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等企業(yè)信息的透明性，要求國企實(shí)行“監(jiān)管中性”“稅收中性”和“債務(wù)中性”。

從淵源來看，CPTPP國企規(guī)則源于“競(jìng)爭(zhēng)中性”規(guī)則?！案?jìng)爭(zhēng)中性”作為約束公共部門競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的規(guī)則，最早由澳大利亞提出。澳大利亞《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中性政策聲明》指出，“競(jìng)爭(zhēng)中性是指政府的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營部門競(jìng)爭(zhēng)者所不能享受的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布了《競(jìng)爭(zhēng)中性與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)和政策選擇》《競(jìng)爭(zhēng)中性與各國實(shí)踐》等一系列研究報(bào)告，明確了競(jìng)爭(zhēng)中性的“八大支柱”，即八個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，包括基于商業(yè)回報(bào)率的國企經(jīng)營行為、非商業(yè)性行為和承擔(dān)公共服務(wù)義務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境透明、稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性以及政府采購等。CPTPP第17章“國有企業(yè)和指定壟斷”繼承了OECD的基本框架，但在具體規(guī)則上更加嚴(yán)苛。它將國有企業(yè)的經(jīng)營行為與競(jìng)爭(zhēng)政策、反壟斷法、投資規(guī)則、金融服務(wù)、政企關(guān)系、營商環(huán)境等相聯(lián)系，對(duì)國有企業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的經(jīng)營活動(dòng)做出詳細(xì)規(guī)定。CPTPP國有企業(yè)章節(jié)的核心要義是要確保國有企業(yè)在參與競(jìng)爭(zhēng)、追求利潤，維持正常商業(yè)回報(bào)率的過程中，不得享有因其所有權(quán)而發(fā)生的資源傾斜或政策優(yōu)惠。

近年來，與CPTPP國企規(guī)則緊密相關(guān)的補(bǔ)貼、透明度以及公平競(jìng)爭(zhēng)等議題持續(xù)發(fā)酵，用于約束非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的相關(guān)行為，是世界貿(mào)易組織（WTO）改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域之一。自2017年至今，美歐日共發(fā)布了8份三方貿(mào)易部長(zhǎng)聯(lián)合聲明，涉及WTO改革、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國有企業(yè)等多個(gè)問題，旨在“建立新的國際規(guī)則，以限制國有企業(yè)扭曲市場(chǎng)的行為，減少有害的補(bǔ)貼做法，阻止強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)和盜竊知識(shí)產(chǎn)權(quán)”，明確提出要保證以市場(chǎng)為導(dǎo)向，確立公平競(jìng)爭(zhēng)的重要性。

美歐日聯(lián)合聲明詳細(xì)地列舉了企業(yè)行為符合市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基本條件，明確提出對(duì)國有企業(yè)享有的優(yōu)惠政策應(yīng)進(jìn)行限制和約束，如國有銀行對(duì)不符合信用條件的企業(yè)提供的貸款，包括政府隱性擔(dān)保；政府或政府控制的投資基金進(jìn)行的非商業(yè)性質(zhì)股權(quán)投資；非商業(yè)性的債轉(zhuǎn)股，包括雙重定價(jià)和過低成本；對(duì)沒有可靠重組計(jì)劃、陷入困境的企業(yè)提供補(bǔ)貼；以及導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的補(bǔ)貼。

與此同時(shí)，美國借規(guī)范“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為”為由，通過實(shí)施一系列的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，使“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”概念被泛化和政治化。其一，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）2021年、2022年報(bào)告連續(xù)指出中國“政府主導(dǎo)的非市場(chǎng)政策和做法”不符合WTO規(guī)則，通過提供非競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)貼、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入等方式，造成了不公平的反競(jìng)爭(zhēng)行為。其二，美國在《美墨加協(xié)定》（USMCA）中首次嵌入了對(duì)非自貿(mào)協(xié)定成員之外的第三方國家的認(rèn)定和約束。條款規(guī)定：締約方與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定需要至少在談判前三個(gè)月，告知其他締約方。與傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定相比，USMCA更具封閉性和排外性。其三，美國加快推進(jìn)與歐盟的合作。美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC）在2022年5月發(fā)表的聯(lián)合聲明指出：為了應(yīng)對(duì)扭曲貿(mào)易的政策，以及非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體造成的不公平貿(mào)易，TTC正在推進(jìn)建設(shè)性議程并制定新的規(guī)則。所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為”的規(guī)范，已經(jīng)不再是針對(duì)國企的經(jīng)營行為、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的一項(xiàng)國際規(guī)則或指導(dǎo)原則，而是演化為美國否定他國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、遏制發(fā)展的“政治武器”。

我國對(duì)標(biāo)國企規(guī)則的改革實(shí)踐

在百年變局和世紀(jì)疫情交織的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，中國加入CPTPP、對(duì)接競(jìng)爭(zhēng)中性國企規(guī)則具有更為深刻的戰(zhàn)略意義。首先，加入CPTPP，把握好國內(nèi)規(guī)則與國際標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接關(guān)系，能夠推動(dòng)中國進(jìn)一步深化改革，有助于堅(jiān)持并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。其次，加入CPTPP，加速構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，可以兌現(xiàn)中國實(shí)行高水平制度型開放的承諾，向世界證明中國的開放發(fā)展道路。最后，加入CPTPP是中國堅(jiān)定立足于亞太國家，深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的重要舉措，實(shí)行亞太區(qū)的發(fā)展、繁榮與合作。

不過中國對(duì)標(biāo)CPTPP國企規(guī)則，并非是完全迎合協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)，而是基于深化自身國企改革、積極參與高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的考慮。當(dāng)前，我國對(duì)標(biāo)CPTPP國企規(guī)則的改革實(shí)踐，可從市場(chǎng)和企業(yè)兩個(gè)維度來理解：一是市場(chǎng)維度，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；二是企業(yè)維度，讓國企成為真正的市場(chǎng)主體。

第一，從市場(chǎng)維度來看，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)建良好市場(chǎng)環(huán)境。黨的十九大報(bào)告明確指出：“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，更加尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用?！笔袌?chǎng)體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，這從根本上厘清了政府與市場(chǎng)的關(guān)系?！笆奈濉币?guī)劃明確提出“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”，健全市場(chǎng)體系基礎(chǔ)制度，堅(jiān)持平等準(zhǔn)入、公正監(jiān)管、開放有序、誠信守法，形成高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)的國內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)。2022年4月11日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》，重點(diǎn)任務(wù)包括打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一，明確將進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為。中國正在加快建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，依法促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，保障各類市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

通過對(duì)標(biāo)國際規(guī)則，中國正在加緊從公平競(jìng)爭(zhēng)、營商環(huán)境、提高透明度等各個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，中國公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境和政策體系不斷完善。2019年，國務(wù)院發(fā)布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，明確提出堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國際化原則，對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)水平，為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。2022年6月24日，首次修訂后的《反壟斷法》對(duì)外公布，新法于8月1日施行，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位不斷強(qiáng)化，關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)的審查、投訴、處罰等機(jī)制建設(shè)不斷完善。

第二，從企業(yè)維度來看，通過國企改革讓國企成為真正的市場(chǎng)主體。2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、實(shí)施國企信息公開和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等改革措施。2020年6月習(xí)近平總書記主持召開中央深改委第十四次會(huì)議，審議通過了《國企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》，這是面向新發(fā)展階段我國深化國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件?！缎袆?dòng)方案》明確提出積極推動(dòng)國有企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化營商環(huán)境，確保各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境。

為了提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一，目前我國將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，實(shí)行了分類改革、分類監(jiān)管。對(duì)于處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)，要全面推進(jìn)市場(chǎng)化、國際化；對(duì)于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈重要行業(yè)的國有企業(yè)、承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略、完成重大專項(xiàng)任務(wù)；對(duì)于公益類企業(yè)，要聚焦保障民生、服務(wù)社會(huì)，高效率提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)的提供者。根據(jù)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站的信息，目前央企集團(tuán)層面和子企業(yè)已經(jīng)全面完成功能界定與分類，這是實(shí)現(xiàn)我國對(duì)接CPTPP國企規(guī)則、實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)中性”的首要基礎(chǔ)。由于CPTPP國企規(guī)則僅對(duì)商業(yè)類國有企業(yè)的經(jīng)營行為做出限定要求，因此清晰界定了受監(jiān)管的主體，才能進(jìn)一步推進(jìn)補(bǔ)貼、稅務(wù)、債務(wù)等領(lǐng)域的改革。

需注意的是，商業(yè)銀行是CPTPP國企規(guī)則對(duì)標(biāo)的難點(diǎn)之一。我國《商業(yè)銀行法》第34條規(guī)定：“商業(yè)銀行根據(jù)國有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開展貸款業(yè)務(wù)。銀行納入公共實(shí)體范圍包括國開行、進(jìn)出口銀行等?！边@一規(guī)定與CPTPP“金融服務(wù)”章節(jié)所涉及“公共實(shí)體”的定義有所沖突。根據(jù)CPTPP對(duì)公共實(shí)體的定義，中國的商業(yè)銀行也應(yīng)被納入公共實(shí)體，這將導(dǎo)致商業(yè)銀行對(duì)企業(yè)的正常貸款被劃入補(bǔ)貼范疇，從而引發(fā)國外的反補(bǔ)貼。為此，中國一方面在談判中爭(zhēng)取自身的商業(yè)銀行不應(yīng)被納入公共實(shí)體，比如僅將政策性銀行納入；另一方面也可修改相關(guān)法律法規(guī)，明確商業(yè)銀行經(jīng)營的市場(chǎng)主體地位。

總之，在雙邊、區(qū)域和多邊平臺(tái)，國企規(guī)則都是發(fā)達(dá)國家力圖主導(dǎo)建立的重要規(guī)則之一。我國一方面應(yīng)力避發(fā)達(dá)國家泛化和政治化國企規(guī)則，另一方面應(yīng)積極參與國企規(guī)則制定，同時(shí)深化自身國企改革。當(dāng)前，我國國企改革已取得明顯成效。未來，還將進(jìn)一步完善國企分類改革和分類管理，建立全面的稅務(wù)中立、債務(wù)中立和監(jiān)管中立的制度環(huán)境，建立更加透明的國企信息披露機(jī)制，以全面對(duì)接CPTPP國企規(guī)則。