□ 梅耀林

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重要決策部署，也是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。江蘇城鎮(zhèn)化率高，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，江蘇省常住人口城鎮(zhèn)化率已超過73%，對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，已進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)穩(wěn)定化的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。江蘇經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，2021年江蘇省GDP位列全國(guó)各省市（區(qū)）第二，人均GDP居全國(guó)各?。▍^(qū)）之首，具備開展城市更新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)增量空間少，城市發(fā)展已由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，城市更新將成為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。2022年3月，江蘇省出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。我們要結(jié)合《意見》中的七大工程和五項(xiàng)舉措，全面深入實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，切實(shí)提升人民福祉水平，注重加大資源整合力度，有序推進(jìn)城市更新行動(dòng)。

統(tǒng)籌謀劃城市更新工作的體制機(jī)制

實(shí)施城市更新行動(dòng)，必須堅(jiān)持系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。城市更新是在存量空間、既有業(yè)態(tài)、主體功能上進(jìn)行的優(yōu)化提升，增量建設(shè)時(shí)代的組織方式、管理經(jīng)驗(yàn)、法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)定等已不能滿足城市轉(zhuǎn)型、存量發(fā)展的要求，實(shí)施城市更新涉及到城市開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中土地出讓、項(xiàng)目審批、投融資、財(cái)政稅收、容積率獎(jiǎng)補(bǔ)等諸多環(huán)節(jié)，要有系統(tǒng)化的體制機(jī)制來保障。

住建部《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》中指出，要探索城市更新統(tǒng)籌謀劃?rùn)C(jī)制，加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，建立健全政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)作、部門聯(lián)動(dòng)、分層落實(shí)的工作機(jī)制。以南京為例，作為全國(guó)首批城市更新試點(diǎn)城市，2022年4月南京市印發(fā)全國(guó)首個(gè)城市更新項(xiàng)目消防審驗(yàn)改革實(shí)施意見，就歷史文化街區(qū)、歷史建筑、文物建筑活化利用的項(xiàng)目的消防審驗(yàn)缺少明確的政策支撐和技術(shù)依據(jù)等問題，提出了針對(duì)性的審查方案，基本覆蓋了當(dāng)前主流的城市更新項(xiàng)目，優(yōu)化了一攬子指導(dǎo)城市更新項(xiàng)目消防審驗(yàn)的問題。因此，建立健全城市更新的工作體制機(jī)制是高效有序開展城市更新的基礎(chǔ)。

整合優(yōu)勢(shì)資源多方合力推進(jìn)城市更新

實(shí)施城市更新行動(dòng)，需要整合多方優(yōu)勢(shì)資源。作為一項(xiàng)行動(dòng)，城市更新涉及規(guī)劃、建設(shè)、管理各個(gè)環(huán)節(jié)，囊括土地、空間、產(chǎn)業(yè)、投資、財(cái)稅等多種要素，任何單個(gè)部門、單一目標(biāo)很難全面深入推動(dòng)城市更新工作。從國(guó)內(nèi)其他省市和江蘇各地實(shí)踐來看，城市更新社會(huì)屬性強(qiáng)，政策要求高，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，省屬國(guó)有企業(yè)平臺(tái)和地方國(guó)有投資建設(shè)等企業(yè)平臺(tái)，在城市更新中的參與度將大大提高并統(tǒng)籌各方資源實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)更新，將成為未來城市更新實(shí)操領(lǐng)域的重要方向。

2022年7月，江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)聯(lián)合十四家成員單位發(fā)起成立“江蘇城市更新服務(wù)聯(lián)盟”，聯(lián)盟成員涉及研究咨詢、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、投融資、產(chǎn)業(yè)、運(yùn)維等相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。聯(lián)盟的成立可有效統(tǒng)籌省、市資源，促進(jìn)政企之間的交流協(xié)作，集聚整合城市更新相關(guān)資源；切實(shí)推動(dòng)江蘇城市更新市場(chǎng)機(jī)制完善、規(guī)劃設(shè)計(jì)落地、運(yùn)營(yíng)管理實(shí)施等工作的研究和實(shí)踐；凝聚發(fā)展合力，為政府、企業(yè)、科研設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)多方式參與城市更新搭建多元化、綜合性的合作服務(wù)平臺(tái)。

制定統(tǒng)籌指導(dǎo)城市更新工作的戰(zhàn)略總綱

實(shí)施城市更新行動(dòng)要站在全局的視角。城市更新是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要有更高的站位、系統(tǒng)性的思維和集成化的思路，各地應(yīng)當(dāng)以專項(xiàng)規(guī)劃作為開展城市更新工作的戰(zhàn)略總綱領(lǐng)與指導(dǎo)下層次城市更新工作的依據(jù)。

城市更新專項(xiàng)規(guī)劃要以城市體檢為基礎(chǔ)，重點(diǎn)圍繞城市戰(zhàn)略目標(biāo)，框定城市更新的空間邊界，劃定更新單元，明確更新的總體方向與方式，提出更新的總體管控策略及傳導(dǎo)要求，并制定城市更新工作計(jì)劃，提出政策建議；城市更新單元規(guī)劃要落實(shí)上位規(guī)劃要求，統(tǒng)籌布局各類公共要素，并對(duì)更新資源作進(jìn)一步安排，解決片區(qū)二次開發(fā)中可能出現(xiàn)的局部開發(fā)困難、利益不平衡、配套不足、產(chǎn)業(yè)消減等問題，避免城市呈現(xiàn)“碎片化”開發(fā)；地塊層面更新規(guī)劃設(shè)計(jì)要側(cè)重產(chǎn)業(yè)落地與物質(zhì)空間改善，重點(diǎn)進(jìn)行形象塑造與業(yè)態(tài)策劃，并明確更新項(xiàng)目的實(shí)施主體、改造方案、融資模式、資金來源與安排、開發(fā)時(shí)序等內(nèi)容。

因地制宜策劃城市存量空間的功能業(yè)態(tài)

附著在城市存量空間的產(chǎn)業(yè)，是城市更新工作的重點(diǎn)研究對(duì)象。城市是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的空間投影，城市更新應(yīng)該和整體產(chǎn)業(yè)策劃相關(guān)聯(lián)。例如老舊小區(qū)改造，雖然大多由政府主導(dǎo)，但隨著社會(huì)資本的介入，新業(yè)態(tài)如何激活、社會(huì)資本如何去獲益等問題，都需要一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)全周期運(yùn)營(yíng)管理模式來應(yīng)對(duì)，以實(shí)現(xiàn)在新的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)過程中產(chǎn)生持續(xù)的收益和更新動(dòng)力。除老舊小區(qū)改造外，很多街區(qū)和社區(qū)的更新改造更具有典型性，改造完后如何構(gòu)建及運(yùn)營(yíng)新的產(chǎn)業(yè)體系是城市更新成敗的關(guān)鍵。

城市更新表層是空間品質(zhì)提升，核心則是功能業(yè)態(tài)的優(yōu)化升級(jí)，脫離了功能業(yè)態(tài)的實(shí)質(zhì)性提高，尤其是如果無法植入具有成長(zhǎng)性的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，城市更新的效果就會(huì)大打折扣。每個(gè)城市都有其自身生長(zhǎng)的“土壤”和在地性的“基因”，不同的城市在城市更新方面，特別是在產(chǎn)業(yè)策劃領(lǐng)域有不同的路徑和方法。如近年來南京市玄武區(qū)堅(jiān)持以創(chuàng)新牽引發(fā)展，在城市更新工作中就做足了策劃的文章。從INNO未來城到南理工科技創(chuàng)新園，從南師大玄武科技園到錦創(chuàng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)園，依托45萬平方米存量空間，打造18個(gè)市級(jí)備案硅巷載體，547家科技企業(yè)布局落子，一批老廠房、老校區(qū)、老樓宇被價(jià)值重塑，吸引創(chuàng)新活力加速向主城回流。產(chǎn)業(yè)策劃要因地制宜，以推進(jìn)城市未來的持續(xù)健康發(fā)展為著力點(diǎn)，為城市帶來持續(xù)、穩(wěn)定、充沛的現(xiàn)金流，進(jìn)一步帶動(dòng)城市的綜合實(shí)力提升。

科學(xué)有序排列實(shí)施城市更新工作的行動(dòng)計(jì)劃

國(guó)家“十四五”規(guī)劃中提出實(shí)施城市更新行動(dòng)的重要部署，更加強(qiáng)調(diào)行動(dòng)導(dǎo)向，更新工作是一個(gè)系統(tǒng)推進(jìn)、分步驟實(shí)施的過程。在當(dāng)前部分城市更新改造中，由于先期缺乏更新改造的時(shí)序計(jì)劃與統(tǒng)籌，導(dǎo)致更新地塊建設(shè)已經(jīng)完成，而其對(duì)應(yīng)的相關(guān)配套設(shè)施卻處于缺位狀態(tài)，反而帶來了新的問題。

城市更新是一個(gè)持續(xù)的過程，行動(dòng)計(jì)劃需要明確一系列的原則和方向，按照“清單化、項(xiàng)目化、節(jié)點(diǎn)化、責(zé)任化”的推進(jìn)思路，統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)、人才導(dǎo)入與住房保障等要素之間的關(guān)系，科學(xué)安排城市更新行動(dòng)計(jì)劃，明確近期與遠(yuǎn)期、整體與局部、面子與里子、補(bǔ)短板與提質(zhì)量相結(jié)合等重點(diǎn)內(nèi)容，形成“一張路線圖”與“一張時(shí)間表”，有序推進(jìn)城市更新工作。例如淮安圍繞全面建設(shè)長(zhǎng)三角北部現(xiàn)代化中心城市，加快推動(dòng)淮安現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提升區(qū)域能級(jí)和城市品質(zhì)的發(fā)展需求，通過塑造三心一體的城市核心空間，確立六種更新方式，制定八項(xiàng)更新計(jì)劃，明確近期實(shí)施十個(gè)更新地塊，指引城市更新項(xiàng)目實(shí)施，有效助推城市能級(jí)提升。