馬蔡琛 管艷茹

內(nèi)容提要：近年來(lái)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的制度基礎(chǔ)不斷加強(qiáng)，并在不確定沖擊下進(jìn)一步完善。預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展總體上呈現(xiàn)出三個(gè)特征：財(cái)政部門(mén)總體設(shè)置與支出部門(mén)具體考量相結(jié)合；與中期財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合或直接設(shè)置多年期支出標(biāo)準(zhǔn)；違反標(biāo)準(zhǔn)的部門(mén)會(huì)受到強(qiáng)制執(zhí)行的懲罰。我國(guó)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三點(diǎn)：協(xié)調(diào)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的約束力與靈活性；提高預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)性與共享性；有效設(shè)置對(duì)違約部門(mén)的約束措施。

“十四五”規(guī)劃明確強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化”。從當(dāng)前財(cái)政收支的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，通過(guò)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，預(yù)算安排的科學(xué)性合理性將大大提升。從政府治理的角度來(lái)看，政府需要強(qiáng)化預(yù)算支出的統(tǒng)籌能力，對(duì)公共財(cái)政資源如何配置向公眾負(fù)責(zé)。設(shè)立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程充分考慮了預(yù)算資金的分配、支出和核算的基本規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)這一社會(huì)期望的關(guān)鍵手段之一。①Willoughby K，Public Budgeting in Context：Structure，Law，Reform and Results，Wiley，2014：25-26.

國(guó)際上對(duì)于預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的探討與實(shí)踐早在20世紀(jì)80年代初就已開(kāi)始，當(dāng)時(shí)經(jīng)合組織（OECD）成員國(guó)的公共支出占GDP的比例普遍增加，其中大部分增長(zhǎng)是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)衰退的影響。各國(guó)由此紛紛致力于控制公共開(kāi)支，以期從實(shí)質(zhì)上影響預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。②Oxley H&J P Martin，“Controlling Government Spending and Deficits：Trends in the 1980s and Prospects for the 1990s”，OECD Economic Studies，1991，Autumn.進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著公共財(cái)政管理改革的加速推進(jìn)，以及金融危機(jī)、新冠疫情等影響巨大的不確定性事件頻發(fā)，預(yù)算靈活性與財(cái)政空間（Heller，2005）③財(cái)政空間可以定義為，在政府預(yù)算中留出空間，使其能夠在不損害財(cái)政狀況之可持續(xù)性或經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的情況下，為預(yù)期目的提供公共財(cái)政資源。愈發(fā)受到重視，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)作為財(cái)政控制的重要工具引起了更多關(guān)注，也具有了更加重要的研究?jī)r(jià)值。

一、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的最新發(fā)展態(tài)勢(shì)

在全球?qū)嵺`中，大多數(shù)國(guó)家為實(shí)施預(yù)算控制所采取的主要方式是設(shè)置預(yù)算支出限額，即各項(xiàng)預(yù)算支出的年度撥款上限，主要以最高限額（caps）或限制（limits）的形式來(lái)呈現(xiàn)。我國(guó)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)預(yù)算事項(xiàng)合理分類(lèi)并分別規(guī)定其支出預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，包括基本支出標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。本質(zhì)上，二者都是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的管理，來(lái)確保公共支出符合政府的整體績(jī)效目標(biāo)。

綜觀各國(guó)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建過(guò)程，起初均非常強(qiáng)調(diào)平衡預(yù)算原則，通過(guò)立法或建立工作組的方式來(lái)提供有力的制度支撐，主要包括相對(duì)便于管控的部門(mén)可自由裁量支出（discretionary spending），并且后續(xù)進(jìn)行持續(xù)的調(diào)整，在不確定沖擊下通過(guò)制度創(chuàng)新對(duì)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善。

（一）預(yù)算原則式微下的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

由于平衡預(yù)算原則的軟約束，各國(guó)逐漸意識(shí)到預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)需要更為強(qiáng)有力的執(zhí)行基礎(chǔ)，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)從強(qiáng)調(diào)預(yù)算原則逐漸轉(zhuǎn)向制度基礎(chǔ)的完善。

1.平衡預(yù)算原則的約束力日益削弱

建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的最初目的之一，便是有效控制赤字規(guī)模。因此，平衡預(yù)算原則成為支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的早期經(jīng)典性原則。但實(shí)踐證明，平衡預(yù)算原則的約束力仍然有限，尤其是“新冠肺炎”疫情暴發(fā)以來(lái)，各國(guó)大多實(shí)行擴(kuò)張性刺激政策，平衡預(yù)算的財(cái)政保守主義原則更顯蒼白。

許多國(guó)家在實(shí)行預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的初期，并沒(méi)有獨(dú)立具體的制度規(guī)范，更多是在編制預(yù)算中強(qiáng)調(diào)平衡原則。這一規(guī)則盡管在理論上能夠約束政府支出，但往往難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目的。譬如，格-林-霍赤字削減法案（the Gramm-Rudman-Hollings Deficit Reduction Bill）就是一個(gè)有力的證明，該法案未能消除20世紀(jì)80年代的美國(guó)財(cái)政赤字。①PrimoD M，“Stop Us before We Spend Again：Institutional Constraints on Government Spending”，Economics & Politics，2006，Vol.3.可見(jiàn)，這些看似雄心勃勃的預(yù)算規(guī)則往往難以成功執(zhí)行，而建立強(qiáng)制性的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)則有可能發(fā)揮更大的作用。

2.預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的制度規(guī)范

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，各國(guó)先后將預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)納入既有的預(yù)算法案之中，或?yàn)橹ⅹ?dú)立的法案并不斷進(jìn)行更新修訂。美國(guó)于1985年頒布了預(yù)算平衡和緊急情況赤字控制法案（BBEDCA），這是一部塑造預(yù)算過(guò)程的法案。首先為年度赤字設(shè)定固定目標(biāo)，然后通過(guò)設(shè)定可自由裁量支出的年度上限標(biāo)準(zhǔn)以及強(qiáng)制性支出的現(xiàn)收現(xiàn)付（pay-as-you-go）要求，來(lái)取代規(guī)定赤字目標(biāo)的做法。鑒于這些要求大多在2002年到期，又于2011年頒布了預(yù)算控制法案（BCA），對(duì)BBEDCA進(jìn)行了修訂，對(duì)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)也做出最新規(guī)定。主要方式是對(duì)可自由裁量的開(kāi)支設(shè)定10年期的可調(diào)整法定標(biāo)準(zhǔn)（或上限），目前該法案延長(zhǎng)到2023年。②OMB，Preparation，Submission and Execution of the Budget，2017：21-4.芬蘭自2004年起實(shí)施預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)制度，建立了支出標(biāo)準(zhǔn)制度工作組，發(fā)布且持續(xù)修訂預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)手冊(cè)，目前的最新版本于2021年修訂。③芬蘭預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)手冊(cè)由芬蘭財(cái)政部預(yù)算司負(fù)責(zé)撰寫(xiě)，覆蓋四個(gè)預(yù)算年度。手冊(cè)的目的是深入了解政府支出標(biāo)準(zhǔn)的信息基礎(chǔ)、公開(kāi)性和透明度，旨在詳細(xì)說(shuō)明如何設(shè)定支出標(biāo)準(zhǔn)，以及財(cái)政部如何在實(shí)踐中維持支出標(biāo)準(zhǔn)。詳情參見(jiàn)Budget Department ofthe MinistryofFinance：Spending Limits Handbook-Preparation and Adjustment of Spending Limits for the Parliamentary Term 2020-2023（Updated August 2021），https：//julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162076/VM_2020_8_.pdf?sequence=4&isAllowed=y。

我國(guó)則通過(guò)《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》等對(duì)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)做出總體要求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況等制定更具現(xiàn)實(shí)性的支出標(biāo)準(zhǔn)，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)、差旅住宿費(fèi)等具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，則通過(guò)相應(yīng)的管理辦法進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

（二）預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍的選擇

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算編制應(yīng)遵守政府收支分類(lèi)科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績(jī)效目標(biāo)管理等規(guī)定。這在相當(dāng)程度上顯示出預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建呈現(xiàn)全覆蓋的特點(diǎn)。然而，多數(shù)國(guó)家并不是對(duì)全部預(yù)算支出都設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，通常是可自由裁量支出（discretionary spending）具有標(biāo)準(zhǔn)，而周期性波動(dòng)支出（cyclical expenditure）雖沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)的限制，但也受到相應(yīng)法規(guī)的約束。

1.可自由裁量支出的標(biāo)準(zhǔn)管理

這類(lèi)預(yù)算支出的數(shù)額往往是由各支出部門(mén)來(lái)決定的，且呈現(xiàn)出一定的常規(guī)性，故通常受到預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的限制。

在各國(guó)實(shí)踐中，可自由裁量支出是指撥款法案提供的預(yù)算資源（為強(qiáng)制性支出計(jì)劃提供的除外），是根據(jù)年度撥款法案提供的預(yù)算權(quán)力所產(chǎn)生的支出。例如，政府雇員的工資支出以及政府機(jī)構(gòu)的其他業(yè)務(wù)費(fèi)用，通常就是由年度撥款法案提供的。在某些情況下，還進(jìn)一步將支出標(biāo)準(zhǔn)劃分為安全和非安全兩個(gè)獨(dú)立的類(lèi)別。以美國(guó)為例，安全類(lèi)別包括國(guó)防部、國(guó)土安全部和退伍軍人事務(wù)部、國(guó)家核安全局、情報(bào)界管理賬戶(hù)以及國(guó)際事務(wù)預(yù)算職能中的所有賬戶(hù)的可自由裁量支出。非安全類(lèi)包括所有其他預(yù)算賬戶(hù)中的可自由裁量支出。①Heniff B et al.，“The Budget Control Act of 2011”，Congressional Research Service，2011：11.預(yù)算控制法案對(duì)2012年至2021年的可自由裁量支出制定了標(biāo)準(zhǔn)限制（上限）。英國(guó)各部門(mén)的預(yù)算也包括這一類(lèi)別，即部門(mén)支出限額（DEL），主要包括在支出審查（spending review）中規(guī)定限額約束的支出，各部門(mén)不得超過(guò)其已設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。編制的資源預(yù)算（resource budgetary）或資本預(yù)算（capital budgetary）與部門(mén)支出限額相結(jié)合，產(chǎn)生了若干單獨(dú)的預(yù)算控制和規(guī)劃總額，如部門(mén)資本支出限額。②HM Treasury，“Consolidated Budgeting Guidance：2021-22”，2021：10.

2.周期性波動(dòng)支出的簡(jiǎn)化管理

這類(lèi)支出不僅以需求為主導(dǎo)，而且其波動(dòng)通常是部門(mén)難以控制的。這類(lèi)支出的領(lǐng)域較為廣泛，且政府部門(mén)難以完全吸收波動(dòng)的影響（如大多數(shù)福利支出），故多數(shù)國(guó)家對(duì)這類(lèi)支出并不設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。

在一些國(guó)家，這類(lèi)支出也被稱(chēng)為強(qiáng)制性支出（mandatory spending）。強(qiáng)制性支出與可自由裁量支出分別由不同的法定程序來(lái)加以控制。前者指撥款法案以外的法律所控制的支出，主要包括對(duì)福利計(jì)劃以及食品券計(jì)劃的支出。在美國(guó)，對(duì)于強(qiáng)制性支出，往往并不建立相應(yīng)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，2010年的強(qiáng)制Pay-As-You-Go機(jī)制法案重新確立了這一類(lèi)支出，并將強(qiáng)制性支出的Pay-As-You-Go規(guī)則③簡(jiǎn)稱(chēng)為PAYGO，當(dāng)某項(xiàng)法律增加某預(yù)算年度及其后4年的赤字或減少盈余，那么就必須同時(shí)制定另一項(xiàng)法律相應(yīng)減少或增加受影響各年的支出或收入。2020年，美國(guó)有43項(xiàng)法律被確定為PAYGO法律，其中有16項(xiàng)法律在5年或10年內(nèi)具有超過(guò)50萬(wàn)美元的PAYGO預(yù)算影響。詳情參閱［美］約翰·L.米克塞爾著，茍燕楠、馬蔡琛譯：《公共財(cái)政管理：分析與應(yīng)用（第九版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版，第80-81頁(yè)。設(shè)置為永久性法定程序，以強(qiáng)制執(zhí)行赤字中立。英國(guó)將這類(lèi)支出設(shè)置為年度管理支出（AME），也沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，只有相應(yīng)的預(yù)判和預(yù)警，各部門(mén)需要密切監(jiān)控這類(lèi)支出，并在預(yù)計(jì)其將超過(guò)警戒線時(shí)，及時(shí)通知財(cái)政部。一般來(lái)說(shuō)，所有的支出領(lǐng)域都包含在部門(mén)支出限額之中，而部分支出由于某些原因而不適合納入支出審查，則將其設(shè)為年度管理支出。例如，由國(guó)家彩票資助的支出就屬于這類(lèi)支出。財(cái)政部定期審查各領(lǐng)域的年度管理支出是否仍然符合要求，在適當(dāng)?shù)那闆r下，這些預(yù)算支出將被轉(zhuǎn)移到部門(mén)支出限額中。①HM Treasury，“Consolidated Budgeting Guidance：2021-22”，2021：11.

僅針對(duì)可自由裁量支出設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的普遍做法，降低了預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)難度，簡(jiǎn)化了管理流程，具有一定的優(yōu)越性。在建設(shè)全覆蓋的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系過(guò)程中，如果能夠進(jìn)一步厘清基本支出和項(xiàng)目支出的邊界，突出財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域，將支出標(biāo)準(zhǔn)嵌入預(yù)算一體化系統(tǒng)，顯然更加符合現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)要求。

（三）預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)調(diào)整

預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整通常是動(dòng)態(tài)的，調(diào)整依據(jù)主要是價(jià)格水平。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》中，就對(duì)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整作出明確規(guī)定，應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、物價(jià)變動(dòng)和財(cái)力變化等實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。在一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，各部門(mén)向財(cái)政部提交經(jīng)濟(jì)核算和支出標(biāo)準(zhǔn)建議時(shí)，以當(dāng)前的價(jià)格和成本水平為依據(jù)。隨后由財(cái)政部預(yù)算司進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，預(yù)估各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指數(shù)的年度變動(dòng)，得出以后年度的價(jià)格水平。經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)準(zhǔn)備好后，財(cái)政部與各支出部門(mén)合作修訂價(jià)格和成本水平，并據(jù)此對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整。各部門(mén)在擬定預(yù)算草案時(shí)，還會(huì)繼續(xù)審查價(jià)格水平。有的國(guó)家（如芬蘭）還會(huì)在補(bǔ)充預(yù)算中作出價(jià)格和費(fèi)用水平調(diào)整。②Budget Department of the Ministry of Finance，“Spending Limits Handbook-Preparation and Adjustment of Spending Limits for the Parliamentary Term 2020-2023”（Updated August 2021），https：//julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162076/VM_2020_8_.pdf?sequence=4&isAllowed=y.美國(guó)將這一過(guò)程稱(chēng)為上限調(diào)整（cap adjustment），由預(yù)算與管理辦公室（OMB）通過(guò)中期評(píng)估（mid-session review）向各支出機(jī)構(gòu)提供修訂后的經(jīng)濟(jì)假設(shè)，并要求各機(jī)構(gòu)持續(xù)更新其技術(shù)假設(shè)。③OMB，“Preparation，Submission and Execution of the Budget”，2017：100-2.

此外，還存在針對(duì)政策計(jì)劃的調(diào)整。以英國(guó)為例，其政策/計(jì)劃調(diào)整（policy/plan adjustments）反映了各部門(mén)試圖增加或減少特定政策領(lǐng)域（或政策實(shí)施方式上）的支出（如引入收費(fèi)制度）。④HM Treasury，“Consolidated Budgeting Guidance：2021-22”，2021：12.當(dāng)各部門(mén)制定政策計(jì)劃并跨預(yù)算類(lèi)別進(jìn)行調(diào)整和切換時(shí)，應(yīng)在現(xiàn)有預(yù)算限額內(nèi)適應(yīng)政策計(jì)劃的調(diào)整。如果在一個(gè)預(yù)算類(lèi)別中的某一領(lǐng)域（如部門(mén)資本）支出增加，該部門(mén)就要減少在同一預(yù)算類(lèi)別的另一個(gè)領(lǐng)域的支出。

特殊情況下也會(huì)做出跨部門(mén)調(diào)整（inter-departmental adjustments）或者預(yù)算調(diào)劑（budget cover transfers），這反映了基于協(xié)商一致而將預(yù)算資金從一個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門(mén)而導(dǎo)致的支出計(jì)劃變更。

當(dāng)然，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也會(huì)受到一定限制。只有在某些特定條件下，才允許增加或減少每個(gè)財(cái)年的法定支出上限。在英國(guó)，各部門(mén)不得將項(xiàng)目預(yù)算（programme budgets）的部門(mén)支出限額轉(zhuǎn)移至行政預(yù)算（administration budgets）。這種轉(zhuǎn)換意味著將增加針對(duì)后臺(tái)工作人員的經(jīng)費(fèi)，而縮減用于一線工作人員和方案的支出，容易造成“十羊九牧”的局面。不過(guò)，各部門(mén)可以反過(guò)來(lái)將部門(mén)支出限額從行政預(yù)算切換到項(xiàng)目預(yù)算，以充實(shí)一線員工的薪酬供給，這是一種值得肯定的做法。

（四）不確定性沖擊下的制度創(chuàng)新

當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革迅速，突發(fā)事件頻發(fā)，政府預(yù)算更需要盡快應(yīng)對(duì)緊急和復(fù)雜的變化。①熊先蘭、黃穎、易靖雯：《面向突發(fā)事件政府應(yīng)急治理體系的優(yōu)化：樣態(tài)趨勢(shì)、多維困境與路徑設(shè)計(jì)》，《湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021，37（04）：80-88。例如，2020年以來(lái)的“新冠肺炎”疫情持續(xù)地對(duì)各國(guó)公共部門(mén)產(chǎn)生沖擊，為了應(yīng)對(duì)緊急情況，瑞典、荷蘭、芬蘭等國(guó)專(zhuān)門(mén)設(shè)置了一個(gè)保證金，旨在為不可預(yù)見(jiàn)的變化提供緩沖。這不完全等同于預(yù)備費(fèi)，它是以預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系覆蓋的支出總額為基礎(chǔ)，所占比例一般不超過(guò)1%。根據(jù)預(yù)測(cè)金額加上保證金的水平來(lái)決定意外情況下預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)。②Mears T et al.，“Fiscal Institutions in New Zealand and the Question of a Spending Cap”，New Zealand Treasury，2010：510.此外，芬蘭還建立了特殊情況機(jī)制，規(guī)定在2020-2022年期間，每年最多可分配10億歐元（但每次不得超過(guò)5億歐元），用于一次性支出，無(wú)需參考支出限額。③Minsitry of Finance，“Central Government Spending Limits”，https：//vm.fi/en/central-government-spending-limits.

二、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的主要變化方向

觀察典型國(guó)家預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)過(guò)程會(huì)發(fā)現(xiàn)，在設(shè)置程序、時(shí)間維度、執(zhí)行結(jié)果上，分別呈現(xiàn)出總分結(jié)合、多年期范圍、強(qiáng)制執(zhí)行這樣三個(gè)突出的變化方向。

（一）總體設(shè)置與具體考量相結(jié)合

在預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置程序上，通常先由財(cái)政部門(mén)建立總體標(biāo)準(zhǔn)，再由各支出部門(mén)建立各項(xiàng)支出的具體標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《預(yù)算法實(shí)施條例》也有類(lèi)似規(guī)定，要求以財(cái)政部制定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，制定各地區(qū)或各級(jí)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)對(duì)各國(guó)實(shí)踐的考察不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門(mén)往往會(huì)集中設(shè)置預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，并將支出部門(mén)排除在這一過(guò)程之外，各支出部門(mén)只負(fù)責(zé)提供預(yù)算草案及其成本信息。就支出部門(mén)而言，總體預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)就成為后續(xù)編制預(yù)算草案的指南。譬如，瑞典兩階段預(yù)算批準(zhǔn)程序的第一階段（通常在4-9月），在4月的春季財(cái)政政策法案（Spring Fiscal Policy Bill）中，政府向議會(huì)提出“自上而下”的支出標(biāo)準(zhǔn)。④Lienert I，“Who Controls the Budget；The Legislature or the Executive?”，International Monetary Fund，2005：26.芬蘭也有類(lèi)似過(guò)程，在議會(huì)任期開(kāi)始時(shí)，政府決定預(yù)算支出的最高標(biāo)準(zhǔn)。⑤Minsitry of Finance，“Central Government Spending Limits”，https：//vm.fi/en/central-government-spending-limits.泰國(guó)也會(huì)事先給各部門(mén)設(shè)定支出限額（pre-set spending limit），通過(guò)宏觀財(cái)政預(yù)測(cè)來(lái)制定預(yù)算限額（budget ceiling），并對(duì)國(guó)債以及或有債務(wù)進(jìn)行控制，在此基礎(chǔ)上按現(xiàn)行政策制定相應(yīng)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。⑥CEIC，“Thailand Budget Limit：Regular Expenses”，https：//www.ceicdata.com/en/thailand/government-expenditure/budget-limit-regular-expenses.

在總體標(biāo)準(zhǔn)限額的框架下，財(cái)政部門(mén)會(huì)將具體資金標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任下放給各支出部門(mén)。通過(guò)責(zé)任的下放，可以促使各支出部門(mén)從控制型“指揮所”向管理型“戰(zhàn)略顧問(wèn)”轉(zhuǎn)變。⑦Schick A，“The Changing Role of the Central Budget Office”，OECD Journal on Budgeting，2001（1）.仍以瑞典和芬蘭為例，瑞典議會(huì)財(cái)政委員會(huì)針對(duì)法案涵蓋的每一個(gè)獨(dú)立支出領(lǐng)域提出預(yù)算上限。在此之后，由其他支出部門(mén)陳述對(duì)于預(yù)算的意見(jiàn)，并對(duì)支出領(lǐng)域的撥款資金分配提出建議。而芬蘭會(huì)在每年的3-4月審查各部門(mén)的支出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置情況，根據(jù)各部門(mén)的支出建議作出決定。①M(fèi)insitry of Finance，“Central Government Spending Limits”，https：//vm.fi/en/central-government-spending-limits.

（二）設(shè)置多年期支出標(biāo)準(zhǔn)

在時(shí)間維度上，多數(shù)國(guó)家不再局限于單一年度的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，而是更多地拓展預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間跨度，形成多年期預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，其主要方式有以下兩種：

1.預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與中期財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合

大多數(shù)經(jīng)合組織成員國(guó)會(huì)編制至少涵蓋新預(yù)算年度之后兩年的中期財(cái)政規(guī)劃，故而，部分國(guó)家在編制中期預(yù)算時(shí)，就將預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)也一并制定出來(lái)，作為年度預(yù)算的指導(dǎo)與約束。

當(dāng)然，中期視角下支出標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋范圍仍舊有所差異。部分國(guó)家的中期財(cái)政規(guī)劃僅包括兩年的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，如意大利的中期財(cái)政戰(zhàn)略中，具有約束力的標(biāo)準(zhǔn)僅覆蓋預(yù)算年度及其之后的一年。②Lienert I，“Who Controls the Budget：The Legislature or the Executive?”，International Monetary Fund，2005：26.也有部分國(guó)家會(huì)建立較長(zhǎng)周期的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，如新西蘭的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為三年，③Mears T et al.，“Fiscal Institutions in New Zealand and the Question of a Spending Cap”，New Zealand Treasury，2010：509.芬蘭設(shè)定為四年，④Budget Department of the Ministry of Finance，“Spending Limits Handbook-Preparation and Adjustment of Spending Limits for the Parliamentary Term 2020-2023”，Updated August 2021，https：//julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162076/VM_2020_8_.pdf?sequence=4&isAllowed=y.在瑞典的中期戰(zhàn)略中，支出標(biāo)準(zhǔn)可能在若干年內(nèi)具有約束力。⑤Lienert I，“Who Controls the Budget：The Legislature or the Executive?”，International Monetary Fund，2005：26.

2.直接設(shè)置多年期預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)

在部分國(guó)家，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有和中期財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合，而是直接根據(jù)預(yù)測(cè)構(gòu)建多年度的標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)，預(yù)算控制法案（BCA）對(duì)可自由裁量的支出設(shè)定了10年期的可調(diào)整法定標(biāo)準(zhǔn)（或上限），限制了2012-2021財(cái)政年度中每個(gè)財(cái)年的新預(yù)算授權(quán)金額（參見(jiàn)表1）。

表1 美國(guó)2012-2021財(cái)年自由裁量支出的法定限額與部分調(diào)整 單位：十億美元

英國(guó)在兩年一次的支出審查中確定部門(mén)支出限額，通常會(huì)覆蓋三個(gè)預(yù)算年度。①HM Treasury：Autumn Budget and Spending Review 2021，2021：50.多年期的部門(mén)支出限額使得部門(mén)預(yù)算更趨穩(wěn)定，幫助部門(mén)在一定期間內(nèi)管理其支出項(xiàng)目。在支出審查中，嚴(yán)格的部門(mén)支出限額計(jì)劃按照三年期制定，為了避免年底突擊花錢(qián)，部門(mén)可以將未達(dá)到支出限額的余額執(zhí)行到下一年。三年期的預(yù)算以及年底的靈活性，使得部門(mén)可以在一個(gè)可控的時(shí)間范圍內(nèi)更穩(wěn)定地籌劃其管理行為。

兩種方式相較而言，在靈活性上，與中期財(cái)政規(guī)劃結(jié)合的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，要考慮宏觀經(jīng)濟(jì)狀況以及中期績(jī)效目標(biāo)完成情況等更多方面，而直接設(shè)置多年期預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際執(zhí)行中可以更及時(shí)地做出調(diào)整。在統(tǒng)籌力度上，前者在中期規(guī)劃下貫徹國(guó)家戰(zhàn)略，能夠更好地保障重大決策部署的預(yù)算支持，這是后者難以實(shí)現(xiàn)的。考慮到我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的進(jìn)展以及財(cái)政收支現(xiàn)狀，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌力度，爭(zhēng)取建立與中期財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）對(duì)違反標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制執(zhí)行

許多國(guó)家都對(duì)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行做出嚴(yán)格規(guī)定，若部門(mén)超過(guò)支出標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)受到一定強(qiáng)制程序的懲罰，下一年相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)甚至有可能會(huì)減少。

譬如，美國(guó)可自由裁量的支出限制主要通過(guò)自動(dòng)扣押程序來(lái)執(zhí)行。自動(dòng)扣押指的是全面取消非豁免賬戶(hù)的預(yù)算資源（即削減開(kāi)支）。在國(guó)會(huì)會(huì)議結(jié)束后15天內(nèi)，預(yù)算與管理辦公室（OMB）發(fā)布的自動(dòng)扣押最終報(bào)告②預(yù)算與管理辦公室需要準(zhǔn)備自動(dòng)扣押預(yù)估報(bào)告（sequestration preview report）、自動(dòng)扣押更新報(bào)告（sequestration update report）以及自動(dòng)扣押最終報(bào)告（final sequestration report），以提供可自由裁量支出標(biāo)準(zhǔn)的狀況，包括對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)調(diào)整。其中，自動(dòng)扣押最終報(bào)告通常是觸發(fā)自動(dòng)扣押程序所依據(jù)的報(bào)告。表明，某一類(lèi)別的可自由支配支出超過(guò)了標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)構(gòu)將發(fā)出扣押令，在違約發(fā)生的預(yù)算資金類(lèi)別內(nèi)，削減相應(yīng)預(yù)算資源。③Heniff B，et al.“The Budget Control Act of 2011”，Congressional Research Service，2011：14.在其他國(guó)家，違約部門(mén)通常會(huì)在預(yù)算年度結(jié)束后盡快發(fā)表聲明，通報(bào)發(fā)生違約的資金規(guī)模。部門(mén)根據(jù)違約的具體原因逐一對(duì)應(yīng)地提出相應(yīng)補(bǔ)救措施，并進(jìn)一步提高部門(mén)支出總額的整體預(yù)測(cè)和控制能力，后續(xù)也要向財(cái)政部門(mén)提供基礎(chǔ)資料，來(lái)證明這些補(bǔ)救措施的可行性與預(yù)期效果。

此外，部分支出也是可以得到一定程度豁免的，無(wú)需削減相應(yīng)預(yù)算資源，通常情況下包括上一財(cái)年結(jié)轉(zhuǎn)的預(yù)算資金余額（國(guó)防職能除外）、私人捐贈(zèng)或自愿捐贈(zèng)的活動(dòng)等。這一部分支出超出標(biāo)準(zhǔn)，并不能完全證明部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效表現(xiàn)差，因此違約部門(mén)應(yīng)及時(shí)對(duì)此做出說(shuō)明，以防止資金凍結(jié)。

三、我國(guó)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建思路

（一）協(xié)調(diào)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的約束力與靈活性

1.自上而下提高約束力

預(yù)算制度較為完善（尤其是經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)能力較強(qiáng)）的國(guó)家，首先會(huì)由財(cái)政部門(mén)制定總額支出標(biāo)準(zhǔn)，但在許多發(fā)展中國(guó)家，在發(fā)出預(yù)算通知之前，尚未制定宏觀政策框架，也沒(méi)有制定指示性的最高標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，這類(lèi)通知僅是一種行政機(jī)制，它所啟動(dòng)的預(yù)算編制過(guò)程，通常僅提供預(yù)算提交的時(shí)間表，但在編制估計(jì)數(shù)或總體支出限額方面沒(méi)有給予更多的指導(dǎo)。因此，在編制預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，各支出部門(mén)往往只是在通貨膨脹預(yù)測(cè)的指導(dǎo)下，在前一年的預(yù)算中增加適度的百分比。這更加類(lèi)似于預(yù)算決策中的漸進(jìn)主義（incremental budgeting）模式。同時(shí)，一些部門(mén)存在著夸大預(yù)期收益和效果以獲取更高水平支出的動(dòng)機(jī)，并且在這方面可能有較大的回旋余地，因此在這種情形下往往難以做出合理的預(yù)期估計(jì)。

如果采用“自下而上”的方法，具體支出部門(mén)可能夸大自己的需求，對(duì)整體支出構(gòu)成某種上行壓力。①Potter M B H &M J Diamond，“Guidelines for Public Expenditure Management”，https：//www.imf.org/external/pubs/ft/expend/index.htm.此時(shí)，預(yù)算編制程序的驅(qū)動(dòng)主要基于各部門(mén)提出的增支要求。如果沒(méi)有嚴(yán)格的自上而下的限制，財(cái)政部門(mén)只能以技術(shù)或政策為由對(duì)預(yù)算草案發(fā)起質(zhì)疑，而不是在固定總額之內(nèi)對(duì)可持續(xù)性限制和優(yōu)先次序提出質(zhì)疑。因此，為增強(qiáng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的約束力，財(cái)政部門(mén)應(yīng)首先確定宏觀經(jīng)濟(jì)約束，自上而下地針對(duì)各部門(mén)進(jìn)行整體支出把控。具體而言，由財(cái)政部門(mén)向各支出部門(mén)發(fā)出指示性的總支出標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)明如何以符合宏觀目標(biāo)的方式來(lái)編制具體標(biāo)準(zhǔn)的估計(jì)數(shù)。這份通知應(yīng)包括支出政策、工資水平、價(jià)格水平（最好是不同經(jīng)濟(jì)類(lèi)別商品和服務(wù)的不同價(jià)格水平）的經(jīng)濟(jì)假設(shè)等信息。

2.強(qiáng)調(diào)支出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的靈活性

在設(shè)立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)靈活性原則。支出標(biāo)準(zhǔn)多多少少會(huì)對(duì)預(yù)算的靈活性造成限制，尤其是支出標(biāo)準(zhǔn)通常是預(yù)先設(shè)定的，則更有可能限制靈活性。②Jones L R&Thompson F，“Reform of Budget Execution Control”，Public Budgeting & Finance，1986，Vol.1.特別是管理大型項(xiàng)目可能會(huì)給各部門(mén)帶來(lái)重大挑戰(zhàn)，相關(guān)部門(mén)往往在項(xiàng)目開(kāi)始的幾年前就設(shè)定了年度預(yù)算內(nèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)。事前設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)要求財(cái)政部門(mén)在資金使用之前，就要控制資金投入和使用過(guò)程，這就更需要在資金使用中給予支出部門(mén)一定的靈活自主空間，③Ruffner M&J Sevilla，“Public Sector Modernisation：Modernising Accountability and Control”，OECD Journal on Budgeting，2005（2）.來(lái)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的持續(xù)資本支出不足。要獲得額外的靈活性，有關(guān)年度的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該較為寬松（對(duì)于寬松的定義，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)經(jīng)考察估計(jì)后作出相應(yīng)規(guī)定），其結(jié)轉(zhuǎn)將不計(jì)入下一年度的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，并且結(jié)轉(zhuǎn)可跨越多個(gè)年度。

同時(shí)，對(duì)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的后續(xù)管理維護(hù)，要考慮價(jià)格、成本水平的變化以及部門(mén)政策計(jì)劃的調(diào)整，因而需要定期調(diào)整修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的靈活性，并且調(diào)整的幅度、范圍都必須進(jìn)行論證考察，防止支出部門(mén)過(guò)度提高相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）提高預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)性與共享性

1.提高支出標(biāo)準(zhǔn)信息的質(zhì)量

公共部門(mén)管理著巨額的公共支出，政府必須完全掌握其預(yù)計(jì)支出的信息，以及相應(yīng)的實(shí)際支出信息。這些信息和數(shù)據(jù)應(yīng)該穩(wěn)健可靠、具有高度準(zhǔn)確性，預(yù)測(cè)在組織內(nèi)部和組織之間應(yīng)盡可能一致，并且數(shù)據(jù)每月及時(shí)提供，實(shí)現(xiàn)最小的數(shù)據(jù)延遲。這是有效設(shè)立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的先決條件。

良好的支出控制要求各部門(mén)根據(jù)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)來(lái)監(jiān)控績(jī)效并做出調(diào)整，這需要及時(shí)和準(zhǔn)確的管理信息系統(tǒng)。預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立必須以可靠且相關(guān)的信息為依據(jù)。同時(shí)，也必須重視識(shí)別和減輕支出控制的風(fēng)險(xiǎn)。支出控制過(guò)于寬松，有可能產(chǎn)生鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，而過(guò)于嚴(yán)格的控制，則會(huì)在相當(dāng)程度上導(dǎo)致資金流動(dòng)滯緩。

2.促進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)信息的共享

為了建立有效的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，所有支出部門(mén)必須每月向財(cái)政部門(mén)上報(bào)其支出信息，各部門(mén)提供的信息與財(cái)政部門(mén)要求的信息必須達(dá)成一致。這些信息應(yīng)該包括對(duì)全年支出的穩(wěn)健預(yù)測(cè)以及每月的細(xì)分支出，預(yù)測(cè)應(yīng)基于各部門(mén)的最佳信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

由于各支出部門(mén)之間存在互動(dòng)和合謀的情況，因此，根據(jù)某個(gè)單一部門(mén)提供的資源、信息及其表現(xiàn)出的能力，是難以準(zhǔn)確設(shè)立支出標(biāo)準(zhǔn)的。由多方負(fù)責(zé)的同一項(xiàng)目中，支出部門(mén)間還可能涉及相互利益沖突，因而會(huì)拒絕單一的標(biāo)準(zhǔn)定義和解決方案。①Head B W&J Alford，“Wicked Problems：Implications for Public Policy and Management”，Administration & Society，2015，Vol.6.每個(gè)部門(mén)的確切要求應(yīng)在財(cái)政部門(mén)的協(xié)調(diào)下盡可能達(dá)成一致，至少應(yīng)包括有關(guān)實(shí)際和計(jì)劃支出的準(zhǔn)確信息，使得建立的標(biāo)準(zhǔn)體系能夠獲得部門(mén)間的共識(shí)。為了進(jìn)一步促進(jìn)信息的共享性，要強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性?？梢酝ㄟ^(guò)指導(dǎo)性文件或指導(dǎo)手冊(cè)的形式，進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、適用范圍以及相關(guān)部門(mén)職權(quán)責(zé)任等。在此基礎(chǔ)上規(guī)定支出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的具體流程，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的方法，尤其要注重標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)文本以及相關(guān)指標(biāo)等在格式上的統(tǒng)一。

（三）有效設(shè)置對(duì)違約部門(mén)的約束機(jī)制

各國(guó)對(duì)違約部門(mén)采取的處置通常都是統(tǒng)一的，然而違約情形仍時(shí)有發(fā)生，這表明這種統(tǒng)一管理方法存在著一定的缺陷。對(duì)于所有違反預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的單位采用“一刀切”方法是沒(méi)有意義的。對(duì)每個(gè)違約部門(mén)都采用強(qiáng)硬的執(zhí)法與相關(guān)強(qiáng)制措施，這在一定程度上會(huì)對(duì)未違約部門(mén)產(chǎn)生消極的警示作用，有可能視標(biāo)準(zhǔn)為圭臬，而放棄自身的調(diào)整機(jī)會(huì)與靈活空間。此外，強(qiáng)制措施對(duì)那些愿意遵守標(biāo)準(zhǔn)但后來(lái)發(fā)現(xiàn)難以達(dá)成的部門(mén)實(shí)際上影響是不大的。相反，如果采用教育和勸說(shuō)等較為柔性的方法，又不足以抵制那些利用寬松制度的部門(mén)機(jī)會(huì)主義行為。

對(duì)于違反支出標(biāo)準(zhǔn)的不同類(lèi)型部門(mén)，應(yīng)該采用差異化的手段，進(jìn)而考慮采用層次干預(yù)方法。這里可以參考Ayres和Braithwaite（1992）②Ayres I&J Braithwaite，Responsive Regulation：Transcending the Deregulation Debate，Oxford University Press，1992：35.的響應(yīng)性框架（responsive regulation）（參見(jiàn)圖1），它由“以牙還牙（tit-for-tat）”策略的層次結(jié)構(gòu)搭建而成，并以嚴(yán)厲制裁的制度權(quán)威為支撐。例如，同級(jí)的財(cái)政部門(mén)可以首先向違約部門(mén)提供優(yōu)化項(xiàng)目效益和提高績(jī)效水平的推薦經(jīng)驗(yàn)。若違約部門(mén)未采納，將強(qiáng)制要求該部門(mén)對(duì)超支項(xiàng)目進(jìn)行整改，若整改效果不佳，后續(xù)的處置會(huì)變得更加直接（如實(shí)施罰款或項(xiàng)目終止）。這種互動(dòng)反應(yīng)可以升級(jí)至金字塔的更高層次，以應(yīng)對(duì)違約部門(mén)中的“釘子戶(hù)”。

圖1 針對(duì)違約部門(mén)的干預(yù)措施金字塔

在反復(fù)接觸的過(guò)程中，響應(yīng)性監(jiān)管從兩方面進(jìn)行干預(yù)。一方面，違約部門(mén)通過(guò)上一輪的行為方式，實(shí)際上選擇了更嚴(yán)厲或更寬松的后續(xù)待遇。另一方面，根據(jù)這些信息，財(cái)政部門(mén)可以評(píng)估繼續(xù)違反標(biāo)準(zhǔn)的可能性和后果，并針對(duì)具有更高風(fēng)險(xiǎn)的違約部門(mén)采取進(jìn)一步干預(yù)措施。采用層次干預(yù)方法，始終保持了預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，同時(shí)在財(cái)政部門(mén)與支出部門(mén)的互動(dòng)過(guò)程中，迫使后者不斷提高其資金管理能力與績(jī)效水平。