石英華 劉 徹

內(nèi)容提要：后疫情時代，綠色化轉(zhuǎn)型被許多國家寄予破解經(jīng)濟停滯和政治僵局的希望。在內(nèi)在自我革新的需要和外在國際承諾的雙重壓力下，法國開始實施綠色預算，作為其全面化綠色轉(zhuǎn)型的開端。法國綠色預算應(yīng)用綠色標簽法，全面評估了中央政府預算支出的環(huán)境影響，旨在引導公共政策向綠色發(fā)展傾斜。相較于其他發(fā)達國家，中國和法國的財政體制更為相似，法國綠色預算的實踐對中國有一定的參考價值。

一、引 言

隨著全球?qū)?jīng)濟的綠色和可持續(xù)性更加重視，綠色預算作為一種預算評估工具逐步進入大眾的視野。綠色預算根據(jù)預算支出產(chǎn)生的環(huán)境影響，對預算支出進行分類，目的是進一步將環(huán)保思維納入公共政策管理。2019年，法國財政部監(jiān)察司（CGEDD）和環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展總委員會（IGF）聯(lián)合發(fā)布《綠色預算：環(huán)境預算方法提案》（Green Budgeting：Proposition de Méthode Pour une Budgétisation Environnementale），該提案要求在2021年及以后的預算法案中，將綠色標簽（Green Tagging）方法應(yīng)用于中央政府預算支出。法國預算法也作出修訂，政府向議會提交次年預算草案時，需同時將《中央政府預算對環(huán)境影響報告》（Report of the Environmental Impact on the Central Government Budget）作為預算草案附件提交。

《中央政府預算對環(huán)境影響報告》（以下簡稱《綠色預算報告》）是國際上最早形成制度化的綠色預算文件，法國也因此成為第一個將綠色標簽方法應(yīng)用于國家預算的國家。2020年9月，第一份《綠色預算報告》發(fā)布①至2021年底，法國聯(lián)合工作組已經(jīng)出臺了分別針對2021年國家預算和2022年國家預算的兩份《綠色預算報告》。?！毒G色預算報告》由三部分組成：第一部分重點討論中央政府預算對環(huán)境的影響，即一般而言的綠色預算；第二部分全景式介紹用于支持生態(tài)轉(zhuǎn)型的資金；第三部分分析法國公共資源稅、環(huán)境稅和能源稅的影響。本文分析主要基于第一部分。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提到，中國始終堅持綠水青山就是金山銀山理念，把落實綠色發(fā)展理念，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型作為重要任務(wù)。2020年，中國提出了在2030年努力爭取實現(xiàn)碳達峰，在2060年努力爭取實現(xiàn)碳中和，向全世界表達了綠色發(fā)展的決心。在實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的道路上，中國將有選擇地借鑒發(fā)達國家的技術(shù)和實踐。相較于英美而言，法國實行混合經(jīng)濟模式和財政分級管理體制，其財政綠色化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗更有借鑒意義。本文通過分析法國綠色預算的內(nèi)外動因和實施框架，評估其特征和前景，最終分析其在中國推行的可行性。

二、法國綠色預算實施的內(nèi)外動因

（一）法國兌現(xiàn)國際承諾

一直以來，環(huán)境危機都是國際和學界關(guān)注的熱點問題。1992年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）中確立了發(fā)達國家與發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別”責任和能力的原則，法國一直處于世界發(fā)達國家前列，有責任和有義務(wù)率先采取應(yīng)對全球環(huán)境問題的行動。1998年，法國成為《生物多樣性公約》（CBD）和《防治沙漠化公約》（UNCCD）的最早一批簽字國，法國政府致力于保護生態(tài)多樣性和恢復退化的土地，并給予長期的財政支持。法國還是《歐盟運作條約》（TFEU）的締約方，條約規(guī)定歐盟成員在氣候、生物多樣性、污染、風險和廢物排放方面的環(huán)境承諾。

如表1所示，法國在多個環(huán)境目標方面都作出了國際承諾，必須要在公共政策中有所體現(xiàn)和回應(yīng)，而最明顯和必要的信號就是財政收支的增減以及預算項目的變化。2015年，《巴黎協(xié)定》生效，要求每個締約方應(yīng)當采取國內(nèi)緩解措施，以實現(xiàn)國家自主貢獻（NDC）①國家自主貢獻是實現(xiàn)長期環(huán)境目標的核心，體現(xiàn)了每個國家為減少國家排放和適應(yīng)氣候變化影響所做的努力。此外，締約方將每5年向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處遞交國家自主貢獻承諾和承諾進展報告，并且每一輪國家自主承諾報告必須取得一定的進步。。國際組織評估法國國家自主貢獻承諾的重要標準之一就是國家預算。

表1 法國簽署的國際承諾

法國作為發(fā)達國家，有責任和有義務(wù)承擔更多的環(huán)保任務(wù)，以及幫助發(fā)展中國家，包括資金支援和政策傾斜等?！栋屠鑵f(xié)定》作為國際聯(lián)合綠色行動的里程碑生效之后，歐盟的氣候雄心不斷擴張，對成員國的行動要求也更加具體和嚴格。上述背景下，法國加入了經(jīng)合組織的“巴黎綠色預算合作”（Paris Collaborative on Green Budgeting）倡議行動，該倡議于2017年12月在法國的支持下在“一個地球”峰會上正式啟動。其中，法國對于該合作承諾的貢獻之一就是使用“綠色預算”方法來評估法國中央政府預算支出是否與其向國際承諾的環(huán)境目標一致，尤其是否與法國在《巴黎協(xié)定》中作出的承諾相一致。

（二）法國生態(tài)革新的內(nèi)在需要

《巴黎協(xié)定》簽訂以來，氣候變化和環(huán)境保護成為法國民眾最為關(guān)心的議題之一，“綠色化”不僅是民眾的期望，也是法國政治生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)性變革。法國政治生態(tài)綠色化一方面表現(xiàn)為執(zhí)政黨在政策主張中增加綠色元素，以及在政治活動中回應(yīng)民眾的綠色需求，另一方面則表現(xiàn)為歐洲生態(tài)綠黨的興起以及各黨紛紛與其結(jié)盟。此外，受到新冠疫情重創(chuàng)，2020年法國的年經(jīng)濟增長率比2019年下降了8.0%，為了促進經(jīng)濟盡快恢復，提高創(chuàng)新能力和競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，推動社會綠色化轉(zhuǎn)型是必經(jīng)之路。綠色預算則是法國“綠色浪潮”下的關(guān)鍵節(jié)點，標志著法國在提高環(huán)境信息的可用性和透明度方面邁出重要一步，這也是朝著提高財政信息透明度邁出的又一步。

第一，執(zhí)政黨希望以綠色預算為始的生態(tài)變革能減少社會摩擦。從20世紀70年代起，環(huán)境危機越來越成為西歐國家大選時的突出問題了。公眾普遍認為，不關(guān)注環(huán)境與生態(tài)的政黨是不能組閣執(zhí)政的，由此每一個參加大選的政黨都不能逃避，必須要有自己的綠色理念，以便獲得民眾的支持（厲以寧，2016）。在1978年國民議會選舉中，環(huán)境與生態(tài)議題已經(jīng)進入了所有正式的競選綱領(lǐng)之中（張金嶺，2020），綠色化成為政府執(zhí)政能力的重要參考指標。2016年新成立的中間派政黨共和國前進黨（La République en Marche）領(lǐng)袖馬克龍在2017年法國大選中獲勝，過去政黨輪流執(zhí)政的傳統(tǒng)局面已經(jīng)結(jié)束，新興政黨和邊緣化政黨開始異軍突起。然而，馬克龍執(zhí)政以來，雖然推行了多項改革，但民眾的不滿意情緒仍居高不下。在2018年“黃馬甲”運動提出的多項訴求中，氣候和環(huán)保占據(jù)了重要位置。2019年12月益普索統(tǒng)計顯示，在生態(tài)環(huán)境問題上，民眾認為法國政府的表現(xiàn)不及格；2020年法國市政選舉前夕，據(jù)益普索調(diào)查，47%的選民最為關(guān)心的是環(huán)境問題②資料來源：http：//www.news.cn/globe/2021-10/28/c_1310252790.htm。。共和國前進黨作為執(zhí)政黨需要對民眾的綠色訴求作出回應(yīng)，也要借綠色新政轉(zhuǎn)移群眾焦點，以減少社會摩擦。此外，2022年法國大選在即，以馬克龍為首的共和國前進黨受到來自傳統(tǒng)政黨和其他新興政黨的挑戰(zhàn)，尤其是法國歐洲生態(tài)綠黨。如果共和國前進黨想要繼續(xù)連任，在綠色政策上必須有所作為。

第二，法國歐洲生態(tài)綠黨（Europeécologie les Verts）興起，成為各方政治勢力拉攏的對象，法國政壇綠色濃度加深。冷戰(zhàn)結(jié)束后，意識形態(tài)因素在多數(shù)歐洲國家的政治與社會生活中的作用明顯下降，政治冷淡主義思潮涌現(xiàn)，傳統(tǒng)政黨的影響力下降，民眾對傳統(tǒng)政黨的信任度也在下降（錢穎超、鐘連發(fā)，2021）。隨著生態(tài)運動蓬勃發(fā)展，綠色價值觀在法國政治生態(tài)中迅速蔓延，隨著全球化和信息化變革進程加快，法國民眾接觸政治信息和參與政府治理的途徑和方式明顯增加。法國民眾對傳統(tǒng)黨派的夸夸其談逐漸失去信心，更加關(guān)心政府如何提高現(xiàn)實生活水平和解決主要社會矛盾。法國歐洲綠黨主張解決現(xiàn)實中的環(huán)保和生態(tài)問題，符合選民當今的迫切需要。法國歐洲生態(tài)綠黨迅速興起，并在2019年歐洲議會大選中獲得12個席位，位列第三，議會中傳統(tǒng)政黨占據(jù)絕對上風的壟斷格局被打破。在2021年法國第二輪市鎮(zhèn)選舉中，法國歐洲生態(tài)綠黨在里昂、馬賽、波爾多、斯特拉斯堡等大城市均獲得勝利，表明法國基層選民對生態(tài)環(huán)境的重視?？梢哉f，法國決定實施綠色預算是向議會、民間組織和公民傳達出來的對綠色和生態(tài)訴求的回應(yīng)。

第三，法國經(jīng)濟亟需實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和綠色復蘇。新冠疫情帶來了1939年大蕭條以來最強烈的經(jīng)濟震蕩，各國政府紛紛出臺救濟政策，以重振經(jīng)濟。2020年，法國啟動國家復蘇計劃（Relance），經(jīng)濟生態(tài)轉(zhuǎn)型成為首要關(guān)鍵的領(lǐng)域，法國財政計劃投入的1000億歐元，其中300億歐元將會用于推動經(jīng)濟生態(tài)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟去碳化。綠色預算則能評估復蘇計劃中對環(huán)境的利好程度和損害程度，同時也對政府預算的透明度和公開度起到了監(jiān)督作用。自《預算法憲法附例》生效以來，法國在政府預算監(jiān)督方面一直是國際領(lǐng)先。綠色預算作為一種決策工具，可以幫助監(jiān)督者判斷中央政府預算支出與政府綠化的目標是否保持一致。

三、法國綠色預算的框架及實踐

（一）綠色預算：優(yōu)先預算+綠色標簽識別

綠色預算是優(yōu)先預算（Priority Budgeting）的一種形式，也就是在預算編制過程中，突出某些優(yōu)先事項，以幫助這些優(yōu)先事項實現(xiàn)，比如性別預算、福利預算和綠色預算等（Bova，2021）。根據(jù)經(jīng)合組織的定義，優(yōu)先預算旨在將資源和激勵措施與政府的具體優(yōu)先事項相協(xié)調(diào)，表明這些優(yōu)先事項的政治重要性①OECD，“Budgeting for Outcomes”，http：//www.oecd.org/gov/budgeting/performance-results-meeting-2019.htm.。與傳統(tǒng)的預算編制不同，優(yōu)先預算更強調(diào)特定目標的績效被評估和促進，并能體現(xiàn)當下的社會選擇和對政府如何分配資源的影響（Marks等，2005）。法國綠色預算屬于優(yōu)先預算之一，應(yīng)用了綠色標簽方法對中央預算支出進行評估，是一種新的預算項目分類方法，可以判斷國家預算與環(huán)境目標的兼容性。

不同國家的發(fā)展階段和能力不同，適用的環(huán)境目標也各不相同。法國在實踐中，受到歐盟可持續(xù)金融分類法的啟發(fā)，同時保留了與里約公約②1992年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會暨里約峰會提出的具有法律約束力的三個重要公約，即《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《聯(lián)合國防治荒漠化公約》。一致的環(huán)境目標，如圖1所示，確定了六個維度綠色預算的環(huán)境目標：應(yīng)對氣候變化、適應(yīng)氣候變化和預防自然風險、水資源管理、循環(huán)經(jīng)濟、對抗污染、保護生物多樣性。針對這六項不同的環(huán)境目標，法國綠色預算將預算支出以顏色進行標記。如圖2所示，“綠色”標簽是“有利支出”，包括直接針對性的有利影響，非針對性的間接有利影響，以及短期內(nèi)有利但長期影響未知；“灰色”標簽是“無影響支出”，包括沒有環(huán)境影響的支出，以及信息不充分無法歸類的支出；“棕色”標簽則是“不利支出”，包括對環(huán)境有害的支出，以此來確定預算項目對每項環(huán)境目標造成的影響程度。

圖1 環(huán)境目標

圖2 綠色標簽

符合“綠色”標簽的預算支出應(yīng)當對多樣性的環(huán)境目標產(chǎn)生積極影響。這意味著該項預算支出至少對上述六個環(huán)境目標之一產(chǎn)生積極影響，且對其他環(huán)境目標不會產(chǎn)生任何不利影響?！白厣鳖A算支出則至少對一項環(huán)境目標產(chǎn)生不利影響，且不會對其他環(huán)境目標產(chǎn)生積極影響。法國在具體評估時，一方面按照如圖3所示的步驟正常進行；另一方面，還定義了一個反事實情景，即假設(shè)沒有該項支出時會發(fā)生的理論情景，用以歸類具有顯著不同結(jié)果的預算支出。

圖3 綠色預算評估決策樹

（二）評估范圍

法國綠色預算的評估范圍為中央政府總預算支出（ODETE），2021年為4884億歐元，2022年為4951億歐元。法國中央政府總預算支出大致包括可自由支配的支出①在一些國家，預算支出分為可自由支配的支出和強制性支出。前者是指由議會根據(jù)每年實際情況決定金額，并通過預算法案實施，主要包括國防、對外援助、交通等方面。后者則是法律規(guī)定的政府支出，主要包括社會保障等福利計劃支出。（discretionary expenditures rule），2021年預算法案中的名義金額為2901億歐元，2022年為3025億歐元；以及支付給歐盟和地方政府的轉(zhuǎn)移支付，后者主要包括返還地方政府的稅收和地方政府專用撥款。此外，中央政府總預算支出還包括投資未來計劃（PIA）下的支出、償債支出、去杠桿化和養(yǎng)老金以及其他部分專項撥款賬戶的預算支出，2020年創(chuàng)建并于2021年維護的“健康危機應(yīng)急計劃”任務(wù)的費用，以及2021年開始的國家復蘇計劃項目支出。

而在《中央預算報告》中，法國綠色預算真正評估的范圍比預算法案中規(guī)定的評估范圍更廣，法案只要求報告對中央政府總預算支出所帶來的環(huán)境影響評估，法國聯(lián)合工作組實際操作時還評估了未包含在中央預算中的其他政府投資和國家計劃投資等，而一些政府專項支出和地方政府支出則不在評估范圍內(nèi)。也就是說，雖然法國聯(lián)合工作組在進行綠色預算評估時，盡可能多地將政府預算開支囊括其中，但仍舊存在相當大一部分政府行為的環(huán)境影響沒有進行有效的標簽和歸類。法國綠色預算的整體框架如表2所示。

表2 法國綠色預算一覽

（三）評估原則

由于預算支出本身的復雜性，難以全面預測其產(chǎn)生的環(huán)境影響，法國在進行綠色預算評估時，遵循如下原則。

1.中性原則。中性原則是當沒有足夠準確或明確的數(shù)據(jù)說明支出產(chǎn)生的環(huán)境影響是有利或不利時，則被標記為中性支出，即“灰色”標簽，比如轉(zhuǎn)移支付和政府日常開支。法國公務(wù)人員的工資支出，以及各中央部門的日常運營支出被歸類為中性，因為很難確定支出用途。對家庭和對非環(huán)境相關(guān)企業(yè)的一般轉(zhuǎn)移支付也被歸類為中性，但是這并不意味著這項預算支出對環(huán)境不會產(chǎn)生影響，有些預算開支的資金來源就是環(huán)境稅。

2.完整且簡單原則。完整且簡單原則是指綠色預算評估必須盡可能用最少的資源和最簡便的評估程序，盡可能涵蓋該預算支出的全部環(huán)境影響，即評估成本最小化。在這一原則之下，法國將評估范圍規(guī)定在中央政府預算支出內(nèi)，且最終必須以簡潔易懂的形式呈現(xiàn)。法國綠色預算還處于起步和發(fā)展的階段，中央政府預算支出的使用路徑更容易被監(jiān)督，其產(chǎn)生的環(huán)境影響也更易較為清晰和全面地評估。法國綠色化轉(zhuǎn)型是整個國家的目標，中央政府預算支出相較于地方政府預算支出而言，更能體現(xiàn)出政府開支是否在落實國家發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）評估結(jié)果

2021年法國中央政府預算支出中，對環(huán)境產(chǎn)生影響的支出總額接近528億歐元，其中“綠色支出”為381億歐元，“棕色支出”為100億歐元。2022年對環(huán)境產(chǎn)生影響的預算支出為478億歐元，其中“綠色支出”為325億歐元，“棕色支出”為108億歐元。如圖4所示，從評估結(jié)果可以看出，在應(yīng)用綠色預算后，法國的“綠色支出”下降了，而“棕色支出”則上升了。

圖4 法國綠色預算支出評估結(jié)果

如表3所示，2021年法國綠色預算中，按目標分類，標記為有利于減緩氣候變化目標的支出為370億歐元，主要涉及可再生能源支出撥款，標記為不利于對抗溫室氣體排放的支出超過96億歐元。標記為不利于水資源管理的支出達到34億歐元，有利支出達到179億歐元。標記為有利于循環(huán)經(jīng)濟目標的支出為156億歐元，不利于該環(huán)境目標的支出約52億歐元，主要包括鐵路運輸支出。標記為有利于污染防治目標的支出為302億歐元，標記為有利于保護生物多樣性和保護自然區(qū)域的支出為110億歐元。法國綠色預算在以目標分類時，同一預算支出可能產(chǎn)生多種環(huán)境影響，因而會被同時歸類到多個環(huán)境目標。

表3 2021年法國綠色預算目標分類 單位：百萬歐元

四、對法國綠色預算的評價

（一）綠色預算的積極效應(yīng)

1.法國綠色預算實質(zhì)是事前評估的工具，注重政策走向和行為引導。環(huán)境目標應(yīng)當被納入預算績效管理體系，逐漸成為社會各界的共識。綠色預算被制度化以后，將被融入政策制定的流程，進而能夠持續(xù)實施（World Bank，2021）。在預算執(zhí)行前作綠色評估，可以為決策者在考慮資源分配時提供有用的證據(jù)，最終影響政策的走向。事前標記側(cè)重于引導正在制定的政策方向，可以獲得預算支出對環(huán)境影響的全局視圖；而事后標記則側(cè)重于更準確地了解預算是否按照綠色標準執(zhí)行，便于監(jiān)督和問責。法國目前的綠色預算服務(wù)于整個國家的綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，并且處于起步階段，更為注重政策走向和行為引導，因此法國綠色預算選擇事前標記的方式。但是，隨著綠色預算的發(fā)展，法國未來也可能會對預算全過程進行評估。目前，除意大利的綠色預算標記貫穿預算的事前和事后階段之外，其他國家的綠色預算標記主要集中在事前階段。

2.兼顧了環(huán)境目標與其他公共目標、短期目標與長期目標之間的平衡。環(huán)境保護不能被簡化為單一目標和單一指標，法國綠色預算規(guī)定了6個方面的環(huán)境目標。多樣化的環(huán)境目標不僅有助于提高國際可信度，也有利于促進未來跨國間綠色預算的比較和分析。綠色預算的價值在于將這些環(huán)境目標在政策決定中凸顯出來，而非清除一切對環(huán)境目標不利的預算支出。法國綠色預算從環(huán)境目標的角度評估支出的影響，當一項預算支出被歸類為“不利支出”，卻滿足了其他公共服務(wù)的需求，如維護國家安全等，就需要考慮到環(huán)境目標和其他公共事項的平衡。此外，環(huán)境保護需要長期投資，一些預算支出在前期投資時會對環(huán)境產(chǎn)生不利影響，但是長期看卻有利于環(huán)境，如核電站建設(shè)等。法國綠色預算考慮到短期和長期目標間的沖突，會標注給監(jiān)督者審閱，引導政府綜合考察，保證長期利益的同時盡可能減輕短期不利影響。

3.加強環(huán)境承諾與公共政策之間的一致性。公共政策的制定和執(zhí)行對經(jīng)濟發(fā)展和價值走向都有很大的影響。政府在制定政策時，應(yīng)當考慮到當下的發(fā)展階段和面臨的社會需求。綠色預算有助于提升法國民眾對政府政策如何促進國家目標實現(xiàn)的認識，并向監(jiān)督者提供具有相對公信力的信息。此外，綠色預算可以體現(xiàn)國家政策的方方面面，以較為透明和可信的形式，向國際社會展現(xiàn)法國政府在環(huán)境領(lǐng)域所作出的努力和行動，有助于法國實現(xiàn)國際承諾，例如，其可作為《巴黎協(xié)定》締約方的國家自主貢獻。

4.促進部門間協(xié)同和綜合決策。綠色預算是評估和監(jiān)測公共開支對環(huán)境目標影響的工具，目的是衡量財政收支政策對環(huán)境造成的損害和利益，有助于在治理框架內(nèi)調(diào)整預算（OECD，2015）。法國環(huán)保等相關(guān)部門之間原本各自為政，聯(lián)系并不緊密，而每年的綠色預算需要調(diào)動各個部門參與，以保證報告的嚴謹和準確。由此，法國成立了由生態(tài)轉(zhuǎn)型部可持續(xù)發(fā)展司（CGDD）以及財政部預算司（DB）、稅法司（DLF）和總司（DGT）共同組成的聯(lián)合工作組，合作編寫《綠色預算報告》，并報告給法國經(jīng)濟、財政和復蘇部（MEFR）審查，最終供議會和公眾審閱（IGF-CGEDD，2019）。編寫綠色預算報告要求經(jīng)濟、環(huán)保和財政等多個部門共同參與，打破了各部門之間的壁壘，促進綜合決策，也有助于政策執(zhí)行的跟蹤和政策改進。

5.促進綠色金融發(fā)展。綠色預算從官方層面確定綠色資金的流動方向。通過將官方的綠色預算評估材料和綠色金融產(chǎn)品對比，不僅方便政府部門監(jiān)管綠色金融產(chǎn)品，審核金融衍生品的發(fā)行是否符合綠色標準，也可以幫助投資者識別和判斷。在金融產(chǎn)品發(fā)行之初或者投資過程中，引入綠色預算工具，向公眾披露募集資金使用情況，降低投資者獲取信息的難度，可以吸引更多的投資者，促進綠色金融發(fā)展。

（二）綠色預算的局限性

1.形式化傾向。法國綠色預算側(cè)重于事前評估，目的在于優(yōu)化預算資源配置、提高決策水平，最終提高綠色公共服務(wù)質(zhì)量。雖然事前評估可以從源頭上有效避免盲目決策和不合理預算支出，但是事前評估無法對執(zhí)行過程和結(jié)果起到監(jiān)督作用。目標管理和過程管理應(yīng)當同樣重要。綠色化理念應(yīng)當貫穿于整個預算編制、執(zhí)行和事后評估的過程中，才能讓政府盡力減少偏差。法國綠色預算可以引導議會在正式?jīng)Q定預算法案時將資源向綠色發(fā)展傾斜，但是缺少對政府執(zhí)行過程的約束和監(jiān)督，以及對預算執(zhí)行后的綠色收益評價，容易造成綠色預算報告和預算執(zhí)行“兩張皮”的情形，難免有形式化傾向之嫌。

2.嚴謹性和科學性不足。法國綠色預算還處于起步階段，2021年的中央預算支出中91%的支出無法確定其環(huán)境影響（IGF-CGEDD，2020）。盡管衡量人類活動對環(huán)境影響的指標激增，但是，政府政策的復雜性以及對個人行為影響的不確定性，仍舊需要在衡量方法和數(shù)據(jù)研究方面不斷更新和深入。法國綠色預算由各個部門的工作人員共同編寫，工作組沒有給出編寫人員產(chǎn)生不同意見時的解決機制，加之，環(huán)境問題本身就存在諸多爭議，編寫人員的背景對其選擇有很大的影響，支出識別和評估選擇難免有其主觀性。

五、批判性借鑒：綠色預算可作為財政綠色化轉(zhuǎn)型的初試

政府財政支出會影響市場主體的決策，也會影響人們對工作、投資和消費的選擇。應(yīng)對綠色轉(zhuǎn)型時，財政支出在調(diào)動公共資源和引導社會資金方面發(fā)揮不可或缺的作用。預算是政府工作的核心和統(tǒng)領(lǐng)，在決定如何分配公共資源，從而實現(xiàn)國家綠色化轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮重要作用。鑒于此，我國有必要開展“綠色預算”實踐，將與生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展相關(guān)的事項納入預算中，確保預算支持實現(xiàn)綠色發(fā)展目標。

法國綠色預算不屬于傷筋動骨的改革，但又能將綠色轉(zhuǎn)型的各個環(huán)節(jié)串聯(lián)起來綜合考慮，可以說是將綠色思維應(yīng)用于財政的初步嘗試，也是將環(huán)保納入預算管理的良好開端，對中國有一定的借鑒意義。雖然綠色預算本身不會直接改變現(xiàn)有政策，但可以讓決策者更清楚地了解預算選擇對整體環(huán)境和氣候的影響。綠色預算以系統(tǒng)和協(xié)調(diào)的方式匯集證據(jù)，以便優(yōu)化收入增加和資源分配的決策，實現(xiàn)綠色化轉(zhuǎn)型。

第一，協(xié)調(diào)部門間關(guān)系。我國始終將環(huán)保作為政府工作的重點，與環(huán)境保護相關(guān)的部門較多，例如，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家能源局等國務(wù)院部門，以及其下設(shè)的直屬機構(gòu)和地方部門。這些部門職能和事務(wù)各異，部門預算也相互獨立。但是，自然界是個有機整體，環(huán)境問題需要全盤考慮，各個部門間若是條塊分割，涇渭分明，則不利于整體環(huán)境目標的實現(xiàn)。綠色預算的目的在于評估每一項預算支出的綜合環(huán)境影響，其實施需要相關(guān)部門共同合作完成。當相關(guān)部門存在利益沖突的時候，可以根據(jù)不同的環(huán)境目標，將預算支出打分和歸類，最后實現(xiàn)“綜合決策”，實現(xiàn)部門間的利益協(xié)調(diào)。

第二，權(quán)衡環(huán)境目標輕重緩急。20世紀80年代，中國就將環(huán)境保護作為基本國策，中國發(fā)展至今，始終堅持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展原則。但是，綠色發(fā)展是需要長期投入而見效緩慢的過程，政府在具體實踐時需要因時因地制宜。法國綠色預算設(shè)定了6個維度的環(huán)境目標，從氣候問題到生態(tài)多樣性等，是根據(jù)其具體國情而設(shè)定。中國和法國的社會發(fā)展階段不同，中國仍舊是發(fā)展中國家，需要制定適合當下和未來一段時間的環(huán)境目標。此外，中國的自然地域差異大，經(jīng)濟發(fā)展水平也參差不齊，在環(huán)境目標的設(shè)定上也應(yīng)當體現(xiàn)出差異。

第三，綠色預算的模式選擇。目前綠色預算應(yīng)用主要有兩種模式，一是以法國為代表的綠色標簽形式，對全部預算支出按環(huán)境目標進行顏色標記和分類；另外一種是以芬蘭和瑞典為代表的北歐模式，只對環(huán)境有影響的支出進行標記，是初步的綠色預算①資料來源：Ministry of Economic Affairs and Climate，https：//www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/documenten/kamerstukken/2019/06/28/kamerbrief-voorstel-voor-een-klimaatakkoord.。這兩種模式在覆蓋范圍、透明度和問責程序方面都有很大差異（Bova，2021），前者涵蓋了中央政府的全部預算科目，后者只統(tǒng)計了與特定目標相關(guān)的預算支出。中國可先從初步綠色預算開始，基于特定的環(huán)境目標對部分中央預算支出進行標記，更能體現(xiàn)預算的引導作用。

第四，試點先行。法國綠色預算實質(zhì)上是在事前對政府的“綠色”績效評估，是完全從環(huán)境目標出發(fā)，對預算支出的預期考核，可以引導私人資金和公共支出流向有益于環(huán)境目標的領(lǐng)域。綠色預算在中國實踐時，可以分地區(qū)分階段分項目逐步推廣，如從氣候目標開始逐步向全環(huán)境目標推廣，先從地方預算支出試點，逐步擴展，由點及面，循序漸進。