●姚榮偉

一、產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)估概述

（一）政策績(jī)效評(píng)估的主要方法

1、綜合評(píng)估方法。2013年9月，國(guó)務(wù)院首次引入第三方評(píng)估，委托全國(guó)工商聯(lián)對(duì)鼓勵(lì)民間投資“新36條”的落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估。2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院在每年開(kāi)展的重大政策措施落實(shí)情況督查過(guò)程中，均引入了相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)從決策到落實(shí)的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，但具體評(píng)估方案由第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估對(duì)象自行設(shè)計(jì)。近年來(lái)，部分城市為加強(qiáng)重大政策執(zhí)行情況的跟蹤調(diào)查與督促檢查，也嘗試出臺(tái)了相關(guān)評(píng)估辦法。如2012年，上海市閔行區(qū)政府出臺(tái)《關(guān)于推行公共政策評(píng)估的實(shí)施辦法（試行）》，文件提及，對(duì)于事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、與人民群眾利益較為密切、具有全區(qū)指導(dǎo)意義和普遍約束力的分配性規(guī)定和管制性規(guī)定，要建立包括前評(píng)估、中期評(píng)估和后評(píng)估在內(nèi)的全過(guò)程政策評(píng)價(jià)體系。2016年3月，江蘇省南京市政府辦公廳印發(fā)了《南京市重大政策措施第三方評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》，明確提出對(duì)全市公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大政策措施開(kāi)展第三方評(píng)估。2016年6月，遼寧省沈陽(yáng)市政府辦公廳印發(fā)了《沈陽(yáng)市規(guī)范性和政策性文件實(shí)施效果評(píng)估辦法（試行）》，明確提出對(duì)以市政府或市政府辦公廳名義制發(fā)的、事關(guān)政府重大決策和全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等重點(diǎn)工作的規(guī)范性和政策性文件要開(kāi)展實(shí)施效果評(píng)估。2017年8月，江蘇省常熟市政府辦公室發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估工作的通知》，要求對(duì)市政府規(guī)范性文件，以及各鎮(zhèn)、各部門(mén)等制定主體公布實(shí)施一周年以上的重要規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估，具體后評(píng)估工作由市政府法制辦牽頭負(fù)責(zé)。

2、調(diào)查評(píng)估方法。為了摸清政策實(shí)施的實(shí)際效果，不少政府部門(mén)通過(guò)對(duì)某一領(lǐng)域（方面）政策開(kāi)展企業(yè)或公眾問(wèn)卷調(diào)查來(lái)進(jìn)行評(píng)估。比如，2017年，為深入了解推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)政策措施的落實(shí)情況和實(shí)施效果，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)9萬(wàn)多家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，并且從企業(yè)優(yōu)惠政策、創(chuàng)新支持政策、減稅降費(fèi)政策、簡(jiǎn)政放權(quán)政策四個(gè)方面對(duì)企業(yè)的獲得感進(jìn)行了評(píng)估分析。上海市有關(guān)部門(mén)也曾對(duì)本市出臺(tái)的人才政策、居住證政策、企業(yè)科技創(chuàng)新政策、就業(yè)援助政策等的知曉度、覆蓋面和滿意度進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。

綜上所述，目前政策效果評(píng)估大多是針對(duì)某一領(lǐng)域進(jìn)行的，而對(duì)一段時(shí)期內(nèi)政府部門(mén)出臺(tái)的諸多政策進(jìn)行系統(tǒng)性、綜合性評(píng)估，目前尚沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)估方法和模型可供參考，但南京、沈陽(yáng)等城市在政策評(píng)估辦法中所提出的評(píng)估維度和評(píng)價(jià)方法仍值得借鑒。

（二）政策績(jī)效評(píng)估對(duì)象和體系

以筆者參與的A區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)估為例，績(jī)效評(píng)估主要對(duì)象包括加快高端服務(wù)業(yè)扶持、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等一系列政策措施。為評(píng)估精準(zhǔn)方便，評(píng)估組根據(jù)各項(xiàng)政策屬性，總體劃分為65項(xiàng)政策。為綜合評(píng)估上述扶持政策的執(zhí)行過(guò)程和實(shí)施績(jī)效、存在問(wèn)題及其影響因素，評(píng)估組在參考其他城市政策評(píng)估辦法的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，從政策針對(duì)性、政策操作性、政策協(xié)同性、政策實(shí)效性等四個(gè)維度，研究提出了企業(yè)扶持政策成效評(píng)估框架，試圖對(duì)企業(yè)扶持政策的執(zhí)行過(guò)程和實(shí)施效果進(jìn)行全面的梳理和診斷（見(jiàn)圖1）。

圖1 區(qū)域企業(yè)扶持政策成效評(píng)估框架

1、政策針對(duì)性。政策文件的目標(biāo)設(shè)定和相關(guān)舉措符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，符合高端服務(wù)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，符合企業(yè)和公眾訴求，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。

2、政策操作性。政策文件對(duì)企業(yè)資質(zhì)條件、申報(bào)審批流程、實(shí)施責(zé)任部門(mén)等有清晰的表述，讓企業(yè)在申請(qǐng)政策扶持的過(guò)程中有章可循，讓執(zhí)行部門(mén)在政策實(shí)施中有據(jù)可依。

3、政策協(xié)同性。政策文件與國(guó)家的上位政策保持良好銜接，與本區(qū)其他企業(yè)扶持政策支撐互補(bǔ)，共同構(gòu)建資金扶持、人才支撐、綜合配套相結(jié)合的全方位、立體化政策環(huán)境。

4、政策實(shí)效性。相關(guān)部門(mén)按照政策對(duì)企業(yè)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼和支持，政策實(shí)施后取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)高端服務(wù)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用，基本達(dá)到政策設(shè)計(jì)預(yù)期目標(biāo)。

（三）政策評(píng)估的亮燈標(biāo)準(zhǔn)

為了對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持政策實(shí)施效果進(jìn)行客觀評(píng)估，評(píng)估組圍繞政策針對(duì)性、政策操作性、政策協(xié)同性、政策實(shí)效性設(shè)置了詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表1）。如政策基本滿足各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，則評(píng)價(jià)結(jié)果為綠燈；如政策在實(shí)際操作中有1項(xiàng)及以上不滿足評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，則評(píng)價(jià)結(jié)果為黃燈。

表1 區(qū)域企業(yè)扶持政策成效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

二、當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效主要存在的問(wèn)題

基于上述A區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策的實(shí)施情況，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)各地產(chǎn)業(yè)扶持政策實(shí)際，筆者認(rèn)為我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶持政策仍存在政策內(nèi)容設(shè)計(jì)、政策扶持方式、政策扶持力度和政策扶持機(jī)制等方面的問(wèn)題，制約著產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效的發(fā)揮。

（一）政策設(shè)計(jì)內(nèi)容存在不系統(tǒng)不協(xié)調(diào)問(wèn)題

1、政策制定存在“一刀切”的現(xiàn)象。對(duì)于一個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)，存在著種類不同、規(guī)模能級(jí)不同、生命周期不同的各類企業(yè)，這些企業(yè)有各自的發(fā)展特征和政策訴求，需要有相對(duì)細(xì)分、針對(duì)性較強(qiáng)的扶持政策設(shè)計(jì)，努力達(dá)到區(qū)別對(duì)待、量身定做。

從實(shí)際情況來(lái)看，一些地方主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域缺乏專項(xiàng)扶持政策。如政府在金融服務(wù)、商貿(mào)流通、文化創(chuàng)意、專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域都出臺(tái)了專項(xiàng)政策，盡管出臺(tái)了促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策意見(jiàn)和促進(jìn)新領(lǐng)域年度工作方案，但一些未來(lái)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域并沒(méi)有制定專項(xiàng)的細(xì)分政策，相關(guān)政策大多散布在其他行業(yè)政策中，沒(méi)有形成聚焦和系統(tǒng)性的扶持。

二是不同發(fā)展階段企業(yè)缺乏專項(xiàng)扶持政策。如政府對(duì)接科技創(chuàng)新中心建設(shè)工作方案、推進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新專項(xiàng)資金管理細(xì)則等扶持政策，主要都是針對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展訴求，對(duì)不同規(guī)模能級(jí)、不同生命周期的企業(yè)并沒(méi)有制定分門(mén)別類、環(huán)環(huán)相扣的扶持政策，創(chuàng)新鏈?zhǔn)降漠a(chǎn)業(yè)政策鏈設(shè)計(jì)尚未實(shí)現(xiàn)。為此，從整體來(lái)判斷，部分地區(qū)現(xiàn)有的非細(xì)分型扶持政策針對(duì)性、專項(xiàng)性還不夠強(qiáng)，多個(gè)部門(mén)制定的財(cái)稅政策內(nèi)容和申請(qǐng)門(mén)檻差別都不大，可能不能很好地滿足不同類別企業(yè)的政策需求，同時(shí)可能導(dǎo)致有的企業(yè)重復(fù)申請(qǐng)、重復(fù)享受相似的扶持政策。

2、政策制定存在“碎片化”的問(wèn)題。政策設(shè)計(jì)既要體現(xiàn)針對(duì)性，注意分門(mén)別類，也要體現(xiàn)系統(tǒng)性，進(jìn)行連鎖化布局。整體上應(yīng)當(dāng)盡量減少政策重復(fù)、疊加、矛盾和割裂的現(xiàn)象。從部分地區(qū)來(lái)看，已經(jīng)推出了整合企業(yè)發(fā)展的服務(wù)平臺(tái)、形成服務(wù)企業(yè)大機(jī)制的工作制度，力圖統(tǒng)合各類服務(wù)平臺(tái)、扶持政策，但實(shí)際效果尚不如預(yù)期。

一是統(tǒng)合平臺(tái)未能按預(yù)期構(gòu)建運(yùn)行。如有些地區(qū)提出要建設(shè)企業(yè)發(fā)展服務(wù)平臺(tái)，希望將各個(gè)部門(mén)的扶持政策納入政策服務(wù)平臺(tái)一同受理，經(jīng)過(guò)努力企業(yè)服務(wù)平臺(tái)已正式上線。但由于組織協(xié)調(diào)力量不足，加上部門(mén)委辦局配合度不夠，企業(yè)服務(wù)平臺(tái)集成功能并不多，許多部門(mén)政策受理和信息數(shù)據(jù)并未接入平臺(tái)。所謂“事前”審批準(zhǔn)入、“事中”企業(yè)服務(wù)、“事后”監(jiān)管的企業(yè)全生命周期三大管理平臺(tái)缺乏有效聯(lián)動(dòng)。區(qū)域各大產(chǎn)業(yè)之間沒(méi)有形成跨界合作的機(jī)制和平臺(tái)，信息共享和跨界合作都比較少。

二是部分政策措施存在重復(fù)和沖突。如一些地區(qū)的人才扶持政策，既有服務(wù)業(yè)人才發(fā)展辦法，也有金融人才獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策，還有服務(wù)業(yè)優(yōu)秀人才選拔培養(yǎng)實(shí)施細(xì)則。與其他領(lǐng)域相比，金融人才享有高管個(gè)稅貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)政策，但這些政策并不能沿用到其他服務(wù)業(yè)高端人才扶持領(lǐng)域。再如總部政策方面，A區(qū)既有全區(qū)促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，同時(shí)又有區(qū)級(jí)貿(mào)易型總部認(rèn)定實(shí)施意見(jiàn)，并分別設(shè)置了總部經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金和貿(mào)易型總部專項(xiàng)資金。而新出臺(tái)的鼓勵(lì)跨國(guó)公司設(shè)立地區(qū)總部意見(jiàn)，扶持政策僅局限于給予開(kāi)辦資助、租房資助和高管團(tuán)隊(duì)獎(jiǎng)勵(lì)，全區(qū)促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中的諸多扶持政策都沒(méi)有涉及。此外，一些地方產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)新興業(yè)態(tài)的商業(yè)模式創(chuàng)新，而新興業(yè)態(tài)往往是定制、消費(fèi)、體驗(yàn)、餐飲等諸多領(lǐng)域復(fù)合在一起的形態(tài)。但目前由于消防環(huán)保制度比較嚴(yán)格，對(duì)商務(wù)樓宇中開(kāi)展個(gè)性化定制項(xiàng)目難以審核通過(guò)，有些項(xiàng)目只能采取“一事一議”的方式進(jìn)行解決。

3、政策制定存在“薄弱地帶”。一是中小微企業(yè)扶持政策較為薄弱。從企業(yè)扶持政策初衷看，重點(diǎn)在于“雪中送炭”而非“錦上添花”，符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的中小微企業(yè)應(yīng)該是政策扶持的重點(diǎn)。從先進(jìn)地區(qū)來(lái)看，均出臺(tái)專門(mén)針對(duì)中小微企業(yè)的扶持政策，對(duì)中小微企業(yè)從創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地、就業(yè)補(bǔ)貼、融資擔(dān)保、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、管理咨詢等多維角度給予了重點(diǎn)支持。從一些中心城區(qū)來(lái)看，也出臺(tái)了中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金政策、鼓勵(lì)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策、扶持科技小巨人工程項(xiàng)目等政策，但總體上側(cè)重于項(xiàng)目扶持、上市扶持、擔(dān)保補(bǔ)貼、技術(shù)升級(jí)等細(xì)分領(lǐng)域，且多為市級(jí)項(xiàng)目做資金配套，并未針對(duì)區(qū)域特色系統(tǒng)出臺(tái)綜合性的中小微創(chuàng)新企業(yè)專項(xiàng)扶持政策。這也是扶持政策在區(qū)域小微企業(yè)中知曉度、受益度和滿意度普遍較低的原因。

二是人才政策缺乏重要模塊內(nèi)容。目前人才爭(zhēng)奪已經(jīng)成為各大城市的熱點(diǎn)，許多地區(qū)需要大規(guī)模引進(jìn)國(guó)際化的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高端人才，需要考慮建立相應(yīng)的海外人才工作局，統(tǒng)籌海外高端人才引進(jìn)工作、出臺(tái)細(xì)分扶持政策。同時(shí)，部分地區(qū)也推出了高端服務(wù)業(yè)人才公寓政策，但人才公寓資源還是主要來(lái)自政府，主要采取實(shí)物租賃和房租補(bǔ)貼的方式，但在如何利用市場(chǎng)化中介統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)外房源、提供貨幣化房租補(bǔ)貼等方面并沒(méi)有推出相應(yīng)政策，影響到了人才公寓政策效應(yīng)的充分發(fā)揮。

（二）政策扶持方式存在單一和模糊的問(wèn)題

1、部分政策扶持手段較為單一。一是依然偏重政府直接投入補(bǔ)貼。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策是以培育企業(yè)生存、競(jìng)爭(zhēng)能力為首要任務(wù)，控制單純政策性財(cái)稅補(bǔ)貼的比重，更加注重建立社會(huì)化服務(wù)體系。從部分地區(qū)來(lái)看，已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施了政府投資基金管理辦法，組建了政府投資母基金。但從各項(xiàng)具體扶持政策分析，扶持手段仍然主要依靠政府財(cái)政資金的直接投入和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。如設(shè)立區(qū)高端服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、總部經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金，以及既有的科技創(chuàng)新、人才扶持、文化創(chuàng)意、商業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等專項(xiàng)資金，采取的方式主要是根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、納稅、活動(dòng)等情況給予不同的開(kāi)辦補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼、安家補(bǔ)貼、活動(dòng)補(bǔ)貼、人才獎(jiǎng)勵(lì)等，資金投入不計(jì)回報(bào)，評(píng)審主要依靠專家打分。國(guó)內(nèi)外經(jīng)常采取的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、引導(dǎo)基金跟投、融資擔(dān)保、專業(yè)化機(jī)構(gòu)評(píng)估等市場(chǎng)化手段運(yùn)用得較少，既難以充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的杠桿撬動(dòng)作用，也難以滿足不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)的個(gè)性化政策訴求。

二是未能發(fā)揮好市場(chǎng)化、社會(huì)化機(jī)構(gòu)作用。一些中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)的最大特色就是管理咨詢、法律服務(wù)、金融服務(wù)、會(huì)計(jì)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、設(shè)計(jì)服務(wù)、人力資源服務(wù)等專業(yè)服務(wù)行業(yè)高度發(fā)達(dá)，如果能借助專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量，將會(huì)有力推進(jìn)政府對(duì)企業(yè)綜合服務(wù)體系的完善。但從目前來(lái)看，產(chǎn)業(yè)扶持政策還主要依靠政府相關(guān)部門(mén)、園區(qū)公司、國(guó)有集團(tuán)的力量，主要措施集中在財(cái)政資金補(bǔ)助、“放管服”改革、統(tǒng)籌政策服務(wù)平臺(tái)、建立領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)服務(wù)機(jī)制等行政手段方面，政策措施服務(wù)與專業(yè)服務(wù)聯(lián)動(dòng)契合并不密切。如未能系統(tǒng)出臺(tái)政府購(gòu)買(mǎi)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)的專項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，也較少組織專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)企業(yè)對(duì)象的平臺(tái)對(duì)接、市場(chǎng)對(duì)接活動(dòng)，未能將區(qū)域最大服務(wù)優(yōu)勢(shì)充分釋放出來(lái)。

2、部分政策操作標(biāo)準(zhǔn)比較模糊。一是政策資助數(shù)額比較模糊。這種現(xiàn)象大量存在于各項(xiàng)扶持政策中。如部分地區(qū)促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)辦法中提到，給予總部機(jī)構(gòu)開(kāi)辦資助、專項(xiàng)資金扶持、培訓(xùn)補(bǔ)貼、人才補(bǔ)貼等支持政策，但表述都是給予“一定的補(bǔ)助”，至于補(bǔ)助金額的參照標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助額度等均未明確。又如部分區(qū)域推進(jìn)金融創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、推進(jìn)金融業(yè)發(fā)展的相關(guān)辦法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)辦資助、金融企業(yè)幫助小微企業(yè)融資給予獎(jiǎng)勵(lì)等明確了操作標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)企業(yè)的專項(xiàng)資金扶持包括區(qū)級(jí)稅收獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)費(fèi)用補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)辦公用房補(bǔ)助等，依然采取“一定的支持”的說(shuō)法。再如一些地區(qū)支持眾創(chuàng)空間發(fā)展的辦法中指出，對(duì)眾創(chuàng)空間購(gòu)買(mǎi)專業(yè)服務(wù)、舉辦專業(yè)活動(dòng)、幫助入駐企業(yè)注冊(cè)商標(biāo)、組織企業(yè)參加展會(huì)培訓(xùn)、孵化創(chuàng)新型企業(yè)，說(shuō)法基本為給予“一定的補(bǔ)貼”。當(dāng)然不少部門(mén)也反映，內(nèi)部都有可行的操作細(xì)則，但不予公開(kāi)。

二是政策穩(wěn)定性、延續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)比較模糊。從部分地區(qū)專項(xiàng)扶持政策有效期來(lái)看，有的扶持政策存續(xù)期比較短，基本上3年一輪。如A區(qū)企業(yè)住所登記管理細(xì)則、服務(wù)業(yè)人才公寓管理實(shí)施細(xì)則、服務(wù)業(yè)人才發(fā)展資金資助實(shí)施細(xì)則、服務(wù)業(yè)優(yōu)秀人才選拔培養(yǎng)實(shí)施細(xì)則、科技企業(yè)扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策等有效期都僅有3年，同時(shí)還有多項(xiàng)扶持政策到期。這些政策到期后是否延續(xù)、是否變化都是未知數(shù)，給企業(yè)預(yù)期帶來(lái)很大的不確定性。此外，企業(yè)申報(bào)市級(jí)政策扶持名目很多，部分名目區(qū)級(jí)有匹配支持，有些名目卻沒(méi)有；市級(jí)有要求區(qū)級(jí)匹配就給予匹配，市級(jí)未要求區(qū)級(jí)就不設(shè)匹配通道，工作的隨意性較大。

（三）政策扶持存在不足和低效的問(wèn)題

1、扶持政策覆蓋不夠?qū)掗熆v深。一是政策過(guò)度聚焦在少數(shù)人群身上。在調(diào)研過(guò)程中，很多企業(yè)都對(duì)教育、醫(yī)療、體育、衛(wèi)生等公共資源有著迫切的需求。尤其是對(duì)于進(jìn)一步放寬戶籍落地的條件，開(kāi)通子女就學(xué)、家庭就醫(yī)的綠色通道，創(chuàng)造更好的條件，集聚更多的優(yōu)秀人才，有著較大的需求。但由于各方面條件和政策享受標(biāo)準(zhǔn)的限制，扶持政策主要聚焦在少數(shù)高端人才和重點(diǎn)企業(yè)上，不但許多適用型人才難以得到扶持，就連部分金融業(yè)高端人才也難以落戶。

二是部分政策措施效應(yīng)未能充分釋放。從部分地區(qū)實(shí)際情況來(lái)看，目前已經(jīng)建立了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)母基金、多個(gè)千萬(wàn)元級(jí)規(guī)模以上的專項(xiàng)扶持資金。但這些資金和年度總盤(pán)子相比，和企業(yè)期望值相比，執(zhí)行落地效率還是偏小，存在用足用好的巨大空間。比如設(shè)立了政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)母基金和相關(guān)子基金，但組織以來(lái)成功實(shí)施的投資項(xiàng)目寥寥可數(shù)。人才專項(xiàng)資金每年有5000萬(wàn)元的額度，但當(dāng)年責(zé)任部門(mén)執(zhí)行率僅為20%。自主創(chuàng)新專項(xiàng)資金盤(pán)子不小，但項(xiàng)目審批非常嚴(yán)格，一般企業(yè)難以達(dá)到市區(qū)1比1匹配的審核標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)資金根本用不完。

2、政策措施存在低效或未能落地的現(xiàn)象。一是政策措施可能存在沒(méi)有落地的情況。從各個(gè)相關(guān)責(zé)任部門(mén)匯總的政策扶持直接效果數(shù)據(jù)分析，部分政策可能由于操作標(biāo)準(zhǔn)不明確，或者政策設(shè)計(jì)不科學(xué)、政策指對(duì)對(duì)象不清晰等原因，出現(xiàn)了多項(xiàng)政策措施沒(méi)有落地、無(wú)法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。如A區(qū)促進(jìn)商業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)資金使用實(shí)施細(xì)則、促進(jìn)時(shí)尚產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金使用實(shí)施細(xì)則等，對(duì)于時(shí)尚學(xué)院、行業(yè)協(xié)會(huì)和時(shí)尚媒體給予一次性扶持、鼓勵(lì)時(shí)尚設(shè)計(jì)研發(fā)（評(píng)獎(jiǎng)、培訓(xùn)）獎(jiǎng)勵(lì)兌現(xiàn)等領(lǐng)域明確給予專項(xiàng)資金扶持，但近年來(lái)沒(méi)有一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性扶持資金落實(shí)到位的記錄。又如文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金管理細(xì)則承諾的各項(xiàng)扶持措施，除了“對(duì)獲得市促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金支持的項(xiàng)目給予一定比例配套支持”具有實(shí)際成效的數(shù)據(jù)外，對(duì)提升園區(qū)能級(jí)的經(jīng)營(yíng)者獎(jiǎng)勵(lì)、文化創(chuàng)意設(shè)計(jì)平臺(tái)資助、文化創(chuàng)意人才團(tuán)隊(duì)資助、文化創(chuàng)意活動(dòng)資助等扶持細(xì)則，相關(guān)部門(mén)都暫無(wú)數(shù)據(jù)或記錄。再如A區(qū)服務(wù)業(yè)人才發(fā)展資金資助管理實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定，要分別給予人才培訓(xùn)、繼續(xù)教育、專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目給予5—20萬(wàn)元的資金資助，而事實(shí)上相關(guān)責(zé)任部門(mén)并沒(méi)有提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，很可能是因?yàn)樵擃愓咴O(shè)計(jì)上難以操作等，并沒(méi)有落地見(jiàn)效。

二是政策實(shí)施可能存在低效的情況。在這方面集中表現(xiàn)為政策執(zhí)行的滯后性問(wèn)題。如按照現(xiàn)行規(guī)定，財(cái)稅補(bǔ)貼的發(fā)放需要一個(gè)執(zhí)行期（即次年發(fā)放），但這對(duì)申請(qǐng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，往往錯(cuò)過(guò)了最需要財(cái)稅補(bǔ)貼的時(shí)機(jī)。同時(shí)，區(qū)域給予眾創(chuàng)空間為入駐企業(yè)購(gòu)買(mǎi)專業(yè)服務(wù)、舉辦相關(guān)活動(dòng)，組織企業(yè)參與展會(huì)、論壇和培訓(xùn)等補(bǔ)貼的金額非常少。此外，樓宇經(jīng)濟(jì)扶持政策相關(guān)資金主要補(bǔ)貼在物業(yè)公司，對(duì)物業(yè)公司是否將資金使用到總部機(jī)構(gòu)引進(jìn)上沒(méi)有關(guān)聯(lián)評(píng)估手段，政策可能缺乏針對(duì)性。

（四）政策扶持機(jī)制存在繁瑣和設(shè)限的問(wèn)題

1、政策申請(qǐng)審批程序比較繁瑣。一是部分行政審批事項(xiàng)流程依然復(fù)雜。由于現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，區(qū)級(jí)政府面臨的一些制度性障礙突破難度很大。如A區(qū)目前由于注銷(xiāo)環(huán)節(jié)復(fù)雜，區(qū)域企業(yè)注銷(xiāo)較為困難、簡(jiǎn)易注銷(xiāo)效果有限。同時(shí)，區(qū)行政服務(wù)中心和社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心之外，還有12個(gè)部門(mén)存在48個(gè)辦事點(diǎn)辦理行政審批服務(wù)事項(xiàng)。部分職能部門(mén)的工作人員仍存在重審批輕監(jiān)管的觀念，對(duì)行政審批權(quán)看得較重，未從服務(wù)的角度、企業(yè)群眾的角度看待職責(zé)和權(quán)力；部分職能部門(mén)行政審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)未分離，相關(guān)工作人員只會(huì)通過(guò)審批進(jìn)行事前監(jiān)管，事中、事后監(jiān)管的能力較差。信息共享還未有效落實(shí)，電子政務(wù)系統(tǒng)各自為政，市、區(qū)對(duì)口部門(mén)辦理行政審批業(yè)務(wù)時(shí)均使用內(nèi)部專網(wǎng)，尚不能互聯(lián)互通。

二是政策受益仍存在較多限制條件。從部分區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶持政策來(lái)看，部分政策中專項(xiàng)資金申請(qǐng)門(mén)檻雖然不高，但審核通過(guò)的技術(shù)限制和比率限制條件很高，得到專項(xiàng)資金支持的企業(yè)主要是區(qū)域龍頭型、領(lǐng)軍型企業(yè)，“錦上添花”的現(xiàn)象多、“雪中送炭”的現(xiàn)象少。同時(shí)，企業(yè)盈利狀況特別是稅收區(qū)級(jí)所得是很多財(cái)稅政策實(shí)施的前提，如區(qū)域企業(yè)特殊貢獻(xiàn)獎(jiǎng)、高級(jí)人才獎(jiǎng)勵(lì)等實(shí)施條件都是以該企業(yè)對(duì)區(qū)域作出較大稅收貢獻(xiàn)為要，而一些具備高成長(zhǎng)潛力的創(chuàng)新型中小微企業(yè)在初創(chuàng)時(shí)期往往因?yàn)闆](méi)有盈利和稅收貢獻(xiàn)而難以獲得重大政策支持，終因無(wú)以為繼被購(gòu)并，或是轉(zhuǎn)向其他地區(qū)發(fā)展。

2、政策實(shí)施還缺乏健全的宣傳和評(píng)估機(jī)制。一是政策宣傳還需要?jiǎng)?chuàng)新方式。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，企業(yè)尤其是新興企業(yè)對(duì)動(dòng)態(tài)服務(wù)的需求很高，但目前區(qū)級(jí)政府部分機(jī)構(gòu)信息服務(wù)仍停留在靜態(tài)、被動(dòng)、碎裂的層面，信息推送的及時(shí)性、便捷性不足，統(tǒng)一的政策信息發(fā)布和審批受理平臺(tái)未能建立，對(duì)企業(yè)服務(wù)的互動(dòng)性、多樣性、主動(dòng)性較弱，許多企業(yè)對(duì)專業(yè)政策發(fā)布仍處在不知情或延后知悉的狀態(tài)。

二是政策實(shí)施管理體制仍有待完善。目前部分地區(qū)還未建立扶持政策定期績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)作為政策實(shí)施對(duì)象的企業(yè)基本還是采取傳統(tǒng)座談、調(diào)研以及財(cái)政績(jī)效評(píng)估的方式采集反饋意見(jiàn)，整體上扶持政策實(shí)施尚未形成評(píng)價(jià)—改善—再評(píng)價(jià)的良性循環(huán)。同時(shí)，政策實(shí)施效果缺乏定期的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度和信息統(tǒng)籌制度，許多專項(xiàng)資金的落地情況、資金帶動(dòng)情況，都處在暫無(wú)數(shù)據(jù)、暫無(wú)信息的狀態(tài)。政策實(shí)施的真實(shí)情況以及信息數(shù)據(jù)各個(gè)相關(guān)責(zé)任部門(mén)基本處于割裂或保護(hù)狀態(tài)，沒(méi)有建立真正的數(shù)據(jù)信息及時(shí)交換與共享機(jī)制。因此，難以對(duì)區(qū)域各類扶持政策作出全面、深刻、及時(shí)、定期的分析評(píng)估與調(diào)整完善，從而影響到區(qū)域政策成效的發(fā)揮和投資營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)改善。

三、先進(jìn)地區(qū)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶持政策的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

為充分學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)扶持政策制定實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估組對(duì)國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市和國(guó)際部分地區(qū)企業(yè)扶持的做法進(jìn)行了梳理和比較研究，為區(qū)域調(diào)整完善企業(yè)扶持政策提供參考。

（一）與京廣深杭等領(lǐng)軍城市的比較分析

1、最明顯的特點(diǎn)：先進(jìn)城市更重視資金扶持。反映在產(chǎn)業(yè)政策的資金補(bǔ)貼上，就是各大城市都紛紛加碼，不惜重金吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)項(xiàng)目和高端人才落戶。

比如，2017年2月，廣東省廣州市黃埔區(qū)推出4個(gè)“黃金10條”政策，在先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等4個(gè)領(lǐng)域支持企業(yè)落地。又如，廣東省深圳市對(duì)于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)和平臺(tái)類、服務(wù)類、科研類等機(jī)構(gòu)予以明確的資金支持，尤其對(duì)于新落戶企業(yè)（機(jī)構(gòu)）給予較大的扶持力度。再如，浙江省杭州市高新區(qū)（濱江）推出支持大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“黃金12條”，對(duì)眾創(chuàng)空間運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、初創(chuàng)科技企業(yè)、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)等給予三年全額房租補(bǔ)貼，這是全國(guó)對(duì)于眾創(chuàng)空間力度最大的房租補(bǔ)貼；杭州還對(duì)眾創(chuàng)空間的創(chuàng)業(yè)服務(wù)活動(dòng)給予最高100萬(wàn)元的補(bǔ)貼，對(duì)科技企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等也有較大力度的補(bǔ)貼或減免。

2、最有效的方式：注重讓企業(yè)來(lái)扶持企業(yè)。在扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面，國(guó)內(nèi)一些發(fā)達(dá)城市已從“政府想要什么”向“企業(yè)需要什么”轉(zhuǎn)變，政策制定和兌現(xiàn)委托著名企業(yè)或第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施，而不是全部由政府直接對(duì)企業(yè)給予補(bǔ)貼和支持，這樣可以提高政策的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性，最大程度遏制部分企業(yè)的騙補(bǔ)沖動(dòng)和行為。

例如，杭州探索支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的方式，與阿里巴巴戰(zhàn)略合作，依托阿里的云服務(wù)能力和富士康工業(yè)4.0智造能力，整合形成設(shè)施平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上，附以企業(yè)資本的資金扶持、網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)意營(yíng)銷(xiāo)以及工業(yè)設(shè)計(jì)能力等，從而為創(chuàng)業(yè)者提供全鏈條的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)。又如，在深圳灣創(chuàng)業(yè)大街、中關(guān)村創(chuàng)業(yè)大街，政府邀請(qǐng)并支持有實(shí)力的企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)打造創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈，甚至以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（如創(chuàng)新券）的方式，直接將政府的扶持資金補(bǔ)給第三方機(jī)構(gòu)，由第三方直接給有需要的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)組織和人才提供相應(yīng)的創(chuàng)新服務(wù)。

3、最長(zhǎng)遠(yuǎn)的做法：加強(qiáng)政策措施的系統(tǒng)集成。部分發(fā)達(dá)城市采取系統(tǒng)性、整體性的策略扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建構(gòu)起“行業(yè)聯(lián)盟（協(xié)會(huì)）+公共服務(wù)平臺(tái)+產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)+龍頭企業(yè)+產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金+人才政策+產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”的立體化模式，全方位、多角度地整合資源支持某一產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

例如，在提高區(qū)域科技創(chuàng)新的顯示度上，上海市松江、嘉定兩區(qū)都將分散在各項(xiàng)政策中的舉措集成起來(lái)，形成“嘉定科創(chuàng)30條”“松江G60走廊60條”等簡(jiǎn)明扼要的扶持清單。在發(fā)展科技服務(wù)業(yè)方面，深圳市從政府出臺(tái)多項(xiàng)扶持政策、企業(yè)聯(lián)盟及行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)，到建設(shè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、出臺(tái)專項(xiàng)資金和人才政策，形成強(qiáng)大有效的閉環(huán)系統(tǒng)，支撐整個(gè)行業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)，再由重點(diǎn)企業(yè)發(fā)力、小微企業(yè)集群跟進(jìn)，多管齊下推動(dòng)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)服務(wù)政策經(jīng)驗(yàn)借鑒

1、產(chǎn)業(yè)政策高度聚焦，資金支持有力。發(fā)達(dá)國(guó)家的型塑性結(jié)構(gòu)政策①占有十分重要的地位，對(duì)某一重要產(chǎn)業(yè)的政策支持，通常具有高度的聚焦性和長(zhǎng)期性。

一是產(chǎn)業(yè)計(jì)劃高度聚焦。如東南亞金融風(fēng)暴后新加坡將文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)升格為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，并提出“文藝復(fù)興城市2.0”“設(shè)計(jì)新加坡”“媒體21”三大計(jì)劃，旨在打造“全球文化和設(shè)計(jì)中心”等具有影響力的形象。如今新加坡文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的集群已頗具規(guī)模。

二是政府投資明確到位。如，德國(guó)的光伏發(fā)電政策規(guī)定，上網(wǎng)電量沒(méi)有配額限制且維持20年不變；補(bǔ)貼電價(jià)20年內(nèi)逐年遞減，同時(shí)規(guī)定了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼、稅收抵免和信貸優(yōu)惠政策的遞減范圍。這樣有助于德國(guó)光伏用電生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)有充分的心理預(yù)期，安排20年的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2、產(chǎn)業(yè)政策注重延續(xù)性和功能性。發(fā)達(dá)國(guó)家注重政策的適用性、階段性和延續(xù)性，關(guān)注調(diào)整、強(qiáng)化、改善和規(guī)范市場(chǎng)機(jī)制，提倡以提供信息、健全市場(chǎng)秩序、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全為主要內(nèi)容的非傾斜式“功能性”政策。

以財(cái)稅扶持為例，不同階段的支持方式是不一樣的，但財(cái)政支持是具有延續(xù)性的：在創(chuàng)業(yè)階段，針對(duì)企業(yè)規(guī)模較小的特點(diǎn)，通常由政府牽頭聯(lián)手商業(yè)銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資，實(shí)施稅收減免和適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持；在發(fā)展階段，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)成立政策性企業(yè)銀行用于提供資金，政府在這一環(huán)節(jié)的作用在于為擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保提供再擔(dān)保，為了擴(kuò)大企業(yè)融資范圍，政府同樣支持企業(yè)間的互助合作擔(dān)保貸款，這一階段轉(zhuǎn)向以間接融資為主；到了成熟階段，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以鼓勵(lì)市場(chǎng)化融資為主，對(duì)發(fā)行股票、企業(yè)債券等金融手段進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)。

3、產(chǎn)業(yè)政策注重社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越以培育企業(yè)的生存和競(jìng)爭(zhēng)能力為首要任務(wù)，控制單純政策性財(cái)稅補(bǔ)貼的比重，越來(lái)越注重社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，為企業(yè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

以人才政策為例，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家聚焦的內(nèi)容不在于人才落戶的時(shí)間點(diǎn)，而是逐步將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到人才發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃，在制度上保證對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者和員工進(jìn)行教育培訓(xùn)。例如，韓國(guó)為支持動(dòng)漫游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將培養(yǎng)動(dòng)畫(huà)、游戲人才上升為國(guó)家行為。以發(fā)揮行業(yè)組織作用為例，德國(guó)在數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，鼓勵(lì)著作權(quán)集體組織協(xié)助政府對(duì)音樂(lè)、美術(shù)、電影及出版等領(lǐng)域進(jìn)行管理，通過(guò)法律教育、行業(yè)自律、會(huì)員制等方式對(duì)會(huì)員企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

四、優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)扶持政策的思考建議

（一）明確操作范圍條件，鞏固提升現(xiàn)有政策效果

1、明確扶持對(duì)象，提高政策操作性。各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策文件中，對(duì)含有“重點(diǎn)企業(yè)”“有關(guān)項(xiàng)目”“相關(guān)活動(dòng)”等政府扶持對(duì)象和準(zhǔn)入門(mén)檻不明確的措施，要進(jìn)一步細(xì)化受理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料、辦理流程，以增強(qiáng)政策的操作性，確保政策不放空、不雪藏，及早落地見(jiàn)效。

2、明確扶持金額，增強(qiáng)政策吸引力。各類產(chǎn)業(yè)政策文件中，對(duì)“給予一定資助”“給予一定獎(jiǎng)勵(lì)”“給予一定比例補(bǔ)貼”等標(biāo)準(zhǔn)不清晰的措施，要拿出明確實(shí)施細(xì)則，通過(guò)在公開(kāi)文件中明確資助、獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)或按照“最高不超過(guò)”“最低不少于”的邊界表述，增強(qiáng)政策措施的吸引力。

3、及時(shí)更新到期政策，提升政策穩(wěn)定性。為了增強(qiáng)企業(yè)對(duì)扶持政策的穩(wěn)定預(yù)期，建議對(duì)制定時(shí)間較早且沒(méi)有明確有效期的，以及即將到期的多個(gè)政策文件進(jìn)行系統(tǒng)專項(xiàng)評(píng)估，提前開(kāi)展企業(yè)調(diào)研和意見(jiàn)征詢，爭(zhēng)取新一輪政策制定更加科學(xué)有效、無(wú)縫銜接，讓企業(yè)有更加穩(wěn)定的受益預(yù)期。

4、適時(shí)拓展范圍，擴(kuò)大政策覆蓋面。根據(jù)當(dāng)前新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)的趨勢(shì)，對(duì)政策適用范圍進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、靈活操作，將政策制定時(shí)未考慮到的新興業(yè)態(tài)納入政策扶持范圍。

（二）制定出臺(tái)集成政策，持續(xù)完善政策扶持體系

1、研究出臺(tái)系統(tǒng)集成“政策包”。研究出臺(tái)“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展1+X條”，通過(guò)政策“組合拳”和“工具箱”將目前分散在各個(gè)政策文件中的重點(diǎn)舉措進(jìn)行分類匯總和優(yōu)化完善。通過(guò)匯編處理，一方面，可以使企業(yè)“只看一個(gè)文件”就能全面了解區(qū)域的扶持政策“干貨”；另一方面，也盡量減少相關(guān)政策的交叉重復(fù)和相互割裂，簡(jiǎn)明扼要提供扶持政策目錄。

2、借鑒外部經(jīng)驗(yàn)，提升政策競(jìng)爭(zhēng)力。密切跟蹤先進(jìn)地區(qū)在科技創(chuàng)新、人才集聚、配套服務(wù)等方面的成功經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)“人有我無(wú)”“人強(qiáng)我弱”的政策舉措，結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際開(kāi)展可行性研究，盡量拉平政策差距，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展高端服務(wù)業(yè)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。特別是在綜合扶持中小微企業(yè)、引進(jìn)高端人才團(tuán)隊(duì)、加強(qiáng)資金扶持和基金投資、開(kāi)展市場(chǎng)化服務(wù)等領(lǐng)域，抓緊研究?jī)?chǔ)備一批具有影響力的專項(xiàng)政策措施。

（三）用足用好專項(xiàng)資金，努力提升資金使用效率

1、財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算管理。建立由財(cái)政部門(mén)和產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)協(xié)同管理專項(xiàng)資金的工作機(jī)制。在科學(xué)編制專項(xiàng)資金年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門(mén)應(yīng)做到及時(shí)下達(dá)專項(xiàng)資金，并在實(shí)施過(guò)程中督促預(yù)算執(zhí)行并開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督檢查并推動(dòng)整改，解決專項(xiàng)資金預(yù)算編制不合理、支出執(zhí)行不積極等問(wèn)題；對(duì)專項(xiàng)資金長(zhǎng)期閑置、違規(guī)支出等問(wèn)題采取一定的懲戒措施，必要時(shí)可以調(diào)整或撤銷(xiāo)該專項(xiàng)資金。

2、產(chǎn)業(yè)部門(mén)加強(qiáng)資金執(zhí)行管理。政策制定部門(mén)或?qū)嵤┎块T(mén)，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，研究提出專項(xiàng)資金年度支持重點(diǎn)、預(yù)算建議，認(rèn)真組織年度專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審；對(duì)財(cái)政下達(dá)的專項(xiàng)扶持資金，應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)制定和明確資金使用計(jì)劃，建立重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目跟蹤監(jiān)管、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、資金使用情況的全過(guò)程管理，提高資金執(zhí)行效率。同時(shí)，對(duì)資金執(zhí)行效果不明顯或放空的政策，也要檢校政策本身是否存在設(shè)計(jì)缺乏針對(duì)性的情況，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整或完善。

3、運(yùn)用市場(chǎng)手段，發(fā)揮杠桿作用。改變當(dāng)前以政府財(cái)政資金直接投入和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼為主的扶持方式，依托區(qū)域金融企業(yè)眾多、社會(huì)資金充裕的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、引導(dǎo)基金跟投、融資擔(dān)保、專業(yè)化機(jī)構(gòu)評(píng)估等市場(chǎng)化手段，充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的杠桿撬動(dòng)作用，更好滿足不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)的個(gè)性化政策訴求。在天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資方面，可以考慮與民間資本合作，利用其專業(yè)背景與風(fēng)控能力對(duì)有前景的項(xiàng)目進(jìn)行投資，通過(guò)杠桿作用使有限的財(cái)政資源得到最大化利用。

（四）有效依托專業(yè)機(jī)構(gòu)，充分放大政策倍增效應(yīng)

1、政策推廣要注重借助社會(huì)力量。改變政府直接補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)的傳統(tǒng)做法，充分發(fā)揮區(qū)內(nèi)金融、商貿(mào)和人力資源、管理咨詢等專業(yè)服務(wù)較為發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合搭建統(tǒng)一的企業(yè)服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)招投標(biāo)將高端專業(yè)服務(wù)統(tǒng)合納入企業(yè)服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)提供專業(yè)服務(wù)導(dǎo)航和評(píng)價(jià)服務(wù)。研究出臺(tái)政府購(gòu)買(mǎi)專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)產(chǎn)品的意見(jiàn)和辦法，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供專業(yè)服務(wù)，而非只采取對(duì)企業(yè)進(jìn)行資金補(bǔ)貼的方式。

2、政策設(shè)計(jì)要注重企業(yè)參與。政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)要從“政府想要什么”向“企業(yè)需要什么”轉(zhuǎn)變，不能局限于召開(kāi)企業(yè)座談會(huì)和在部門(mén)內(nèi)部征求意見(jiàn)，而應(yīng)嘗試引入企業(yè)家、行業(yè)協(xié)會(huì)以及第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與并公開(kāi)征求意見(jiàn)，通過(guò)促進(jìn)各方主體在觀念、利益等多個(gè)層面的交流互動(dòng)，更好地凝聚社會(huì)共識(shí)，推動(dòng)政策順利實(shí)施。

3、政策實(shí)施要注重加強(qiáng)部門(mén)配合。某一部門(mén)“單兵作戰(zhàn)”落實(shí)相關(guān)政策，難免會(huì)造成信息不對(duì)稱、措施不協(xié)同等問(wèn)題，導(dǎo)致政策落地難、見(jiàn)效難。為此，制定和實(shí)施企業(yè)扶持政策必須打破部門(mén)界限，事前加強(qiáng)會(huì)商研討、事中加強(qiáng)信息共享、事后加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，從程序上確保政策的合理性。

（五）打通政府部門(mén)通道，全力提升企業(yè)服務(wù)水平

1、豐富企業(yè)服務(wù)平臺(tái)功能。進(jìn)一步整合對(duì)接網(wǎng)上政務(wù)大廳和企業(yè)服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)上受理事項(xiàng)，企業(yè)服務(wù)平臺(tái)重點(diǎn)是按照產(chǎn)業(yè)政策申報(bào)排片表，盡快開(kāi)通相應(yīng)政策申報(bào)入口；網(wǎng)上政務(wù)大廳重點(diǎn)將產(chǎn)業(yè)扶持政策的申報(bào)審批納入服務(wù)事項(xiàng)，并根據(jù)最新政策及時(shí)更新申報(bào)條件和材料要求，為企業(yè)提供最新的政策服務(wù)。

2、整合簡(jiǎn)化政策申請(qǐng)流程。進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批流程、降低準(zhǔn)入門(mén)檻、提高資金撥付效率，使更多企業(yè)能夠便捷申請(qǐng)并及時(shí)獲取扶持。對(duì)于符合條件的企業(yè)在申請(qǐng)企業(yè)資助、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、人才補(bǔ)貼、人才公寓等方面的多元化需求，相關(guān)部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)窗口單位對(duì)申報(bào)材料、申報(bào)流程進(jìn)行梳理和歸并，為企業(yè)提供一攬子咨詢服務(wù)和解決方案，避免企業(yè)重復(fù)填報(bào)表格、多次提交材料、往返多個(gè)部門(mén)。

3、提升窗口工作人員服務(wù)水平。針對(duì)窗口服務(wù)人員流動(dòng)率較高、待遇水平較低等問(wèn)題，建議完善窗口服務(wù)人員工資考核激勵(lì)機(jī)制，探索給予相應(yīng)的事業(yè)單位編制崗位，切實(shí)增強(qiáng)專業(yè)服務(wù)人員的穩(wěn)定性。加強(qiáng)對(duì)窗口服務(wù)人員尤其是專業(yè)知識(shí)較為復(fù)雜的崗位人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，進(jìn)一步提高服務(wù)人員的專業(yè)技能。

（六）拓寬宣傳貫徹渠道，切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)的獲得感

1、優(yōu)化移動(dòng)企業(yè)服務(wù)。加大手機(jī)端“企業(yè)開(kāi)辦服務(wù)APP”的宣傳推廣力度，同步開(kāi)通微信小程序，將系列政策收錄其中，真正打造面向企業(yè)法人的“全域全天候全事項(xiàng)”服務(wù)新模式。

2、延伸線下服務(wù)渠道。區(qū)域?yàn)闈M足企業(yè)開(kāi)辦服務(wù)需求，與銀行網(wǎng)點(diǎn)合作建立了一批企業(yè)開(kāi)辦政銀合作服務(wù)點(diǎn)，建議在此基礎(chǔ)上加大企業(yè)扶持政策指南等宣傳資料的投放力度，適時(shí)拓展對(duì)企業(yè)扶持政策的咨詢和受理服務(wù)，當(dāng)好服務(wù)企業(yè)的“店小二”。

（七）健全成效評(píng)估機(jī)制，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位

1、開(kāi)展政策制定事前評(píng)估。部分政策存在門(mén)檻不清晰、條件不明確、資金不落實(shí)等問(wèn)題，歸根結(jié)底是因?yàn)檎叩闹贫▽?shí)施缺少事前評(píng)估和效果預(yù)測(cè)。建議建立政策事前評(píng)估機(jī)制，對(duì)程序合法性、內(nèi)容明確性、范圍合理性以及預(yù)期實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)估，從源頭上提高政策質(zhì)量。

2、加強(qiáng)政策實(shí)施過(guò)程監(jiān)測(cè)。按照“誰(shuí)起草、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)實(shí)施、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，政策文件的起草部門(mén)負(fù)責(zé)具體政策措施的評(píng)估工作，在政策失效或廢止前每年評(píng)估一次，科學(xué)分析、準(zhǔn)確判斷評(píng)估結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)扶持對(duì)象、扶持資金的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和分析預(yù)測(cè)，并以此分析數(shù)據(jù)和及時(shí)調(diào)整政策實(shí)施方案。

3、重視第三方機(jī)構(gòu)專項(xiàng)評(píng)估。為了增強(qiáng)政策評(píng)估的客觀性和科學(xué)性，對(duì)于重大政策性文件可委托第三方機(jī)構(gòu)組織評(píng)估，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地訪談、專家咨詢、座談?wù){(diào)研、案例分析等方式，聽(tīng)取市民、企業(yè)和其他社會(huì)組織等各方的意見(jiàn)建議，提出繼續(xù)有效、予以廢止、宣布失效或修改完善等意見(jiàn)建議。

4、將政策評(píng)估納入部門(mén)考核。建議將政策實(shí)施效果評(píng)估工作納入政府系統(tǒng)運(yùn)行目標(biāo)管理系統(tǒng)，由政府督查室對(duì)各部門(mén)、各單位政策評(píng)估工作、政策修訂完善情況、政策實(shí)施效果等給予綜合評(píng)價(jià)，督促各部門(mén)提高政策執(zhí)行效率。

注釋：

①型塑性結(jié)構(gòu)政策即框架性結(jié)構(gòu)、成體系的政策，層次感分明，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在框架中十分突出。