張伯玉，楊佳騰

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 日本研究所, 北京 100007；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 日本研究系, 四川 廣元 628012)

2009年8月，日本民主黨在第45屆眾議院選舉中獲勝并成為執(zhí)政黨，實(shí)現(xiàn)了政權(quán)交替的夙愿。民主黨執(zhí)政后，尤其是鳩山內(nèi)閣成立后，實(shí)行了多項(xiàng)“政治主導(dǎo)”改革措施，如廢除事務(wù)次官會(huì)議、新設(shè)政務(wù)三役會(huì)議等，試圖實(shí)現(xiàn)從“官僚主導(dǎo)”到“政治主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。本文擬從“委托代理理論”深入考察鳩山內(nèi)閣時(shí)期“政治主導(dǎo)”改革，既是對(duì)這一改革的回顧和評(píng)價(jià)，也是對(duì)日本政治本質(zhì)的思考。

一、委托代理理論

委托代理理論作為一種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，起初被用于研究企業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。20世紀(jì)70年代，該理論被引入政治學(xué)領(lǐng)域，用于研究公共官僚與議會(huì)間關(guān)系，而后應(yīng)用領(lǐng)域又逐步擴(kuò)展到了選舉、政治決策等等。因此，本節(jié)有必要對(duì)委托代理理論的興起及其政治邏輯進(jìn)行簡(jiǎn)單闡釋，為本文做好理論鋪墊。

(一)委托代理理論的興起

委托代理理論誕生于20世紀(jì)30年代，興起于20世紀(jì)60年代末70年代初，當(dāng)時(shí)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家不滿阿羅—德布魯體系的企業(yè)“黑箱”理論，而深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問(wèn)題，進(jìn)而形成了委托代理理論[1]。

對(duì)于何為委托代理關(guān)系，經(jīng)濟(jì)學(xué)家看法不一，但其本質(zhì)仍是A(委托人)雇傭B(代理人)行使決策權(quán)。例如，羅斯(Ross S.)認(rèn)為，如經(jīng)委托，一方可代表另一方的利益行使決策權(quán)，即可認(rèn)為形成了委托代理關(guān)系[2]。詹森(Jensen,M.C.)和麥柯靈(W.H.Meckling)主張，若某人(或多人)雇傭他人為自己帶來(lái)利益，由此形成的決策權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系稱之為委托代理關(guān)系[3]。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，委托代理理論將企業(yè)所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系描述為委托與代理關(guān)系，所有者是企業(yè)資產(chǎn)的委托人，將企業(yè)資產(chǎn)管理的權(quán)利委托給經(jīng)營(yíng)者；經(jīng)營(yíng)者是企業(yè)資產(chǎn)的代理人，代理所有者承擔(dān)資產(chǎn)增值的責(zé)任[4]。

然而，由于所有者與經(jīng)營(yíng)者之間存在信息不對(duì)稱，加之經(jīng)營(yíng)者在委托代理關(guān)系中會(huì)尋求個(gè)人利益最大化，經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)采取一些不利于所有者的行為，由此產(chǎn)生了代理懈怠(agency slack)，導(dǎo)致委托人利益受損，造成代理?yè)p耗(agency loss)。委托代理問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是委托人如何通過(guò)各種可用的機(jī)制盡可能減少代理?yè)p耗，保證利益最大化[5]。

20世紀(jì)70年代，委托代理理論開始被用于研究公共官僚與委托人(議會(huì))間關(guān)系，正式引入政治學(xué)研究領(lǐng)域[6]。20世紀(jì)80年代以來(lái)，一批學(xué)者利用委托代理理論分析了美國(guó)國(guó)內(nèi)政治，例如，泰力·M.默(Terry M.Moe)利用委托代理理論分析了美國(guó)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的影響。默認(rèn)為，委托代理指委托人雇傭代理人，是要求代理人依據(jù)委托人意愿行動(dòng)的契約關(guān)系，指出了國(guó)會(huì)和總統(tǒng)與官僚機(jī)構(gòu)之間是存在這種關(guān)系的，進(jìn)而表明了國(guó)會(huì)和總統(tǒng)有影響官僚政策制定與實(shí)施的動(dòng)機(jī)[7]。

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，委托代理理論在政治學(xué)領(lǐng)域應(yīng)用更為廣泛，其適用范圍囊括了選舉、公共政策、政治決策等。例如，J.馬克·拉姆齊爾(John.Mark Ramseyer)和弗朗西絲·麥考爾·羅森布魯斯(Frances McCall Rosenbluth)也運(yùn)用委托代理理論對(duì)日本政治決策模式進(jìn)行了實(shí)證分析，二人認(rèn)為政府的制度框架——政治參與者之間的游戲規(guī)則——決定性地塑造了日本政治競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，政治家-官僚委托代理關(guān)系在日本政治中曾發(fā)揮重要作用[8]。高安健將以石油危機(jī)后田中角榮內(nèi)閣為研究對(duì)象，利用委托代理理論論述了首相、大臣、官僚和執(zhí)政黨之間的相互關(guān)系[9]。此外，也有學(xué)者將委托代理理論應(yīng)用到政官關(guān)系和行政改革之中，探討了防止官僚產(chǎn)生代理懈怠的手段(1)詳情可參考以下文獻(xiàn):田中啓介.政官関係における本人·代理人理論と「組織の脆弱性」政治家と情報(bào)機(jī)関の関係を巡る考察から[J].橫浜國(guó)際社會(huì)科學(xué)研究,2013,17(45):125-138；佐藤公俊.行財(cái)政改革の理論分析[J].高崎経済大學(xué)地域政策學(xué)部·地域政策研究,2014，16(3):31-44.。

(二)委托代理理論的政治邏輯

政治學(xué)領(lǐng)域中的委托代理理論認(rèn)為在政治決策形成過(guò)程中存在著雙重委托代理關(guān)系，即選民-政治家委托代理關(guān)系和政治家-官僚委托代理關(guān)系。無(wú)論何種層次的委托代理關(guān)系，都會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、利益沖突等原因產(chǎn)生代理懈怠與代理?yè)p耗。因此，如何最大限度避免代理懈怠、減少代理?yè)p耗是該理論的核心問(wèn)題。

1.政治決策形成過(guò)程中的雙重委托代理關(guān)系

與經(jīng)濟(jì)學(xué)委托代理理論不同，政治學(xué)中的委托代理理論將研究對(duì)象限定為選民、政府和官僚等行為體(圖1)，認(rèn)為：當(dāng)代西方民主政治實(shí)行間接民主，選民雖是國(guó)家主人，但并未直接參加國(guó)家治理和政治決策，而是通過(guò)選舉選出政治家組成國(guó)會(huì)和內(nèi)閣，將決策權(quán)委托給他們。由此，在選民和政治家之間形成了第一重委托代理關(guān)系，選民是委托人，政治家是代理人，而這種委托契約則是國(guó)會(huì)和內(nèi)閣成立的合法性基礎(chǔ)。

圖1 民主政治關(guān)系委托代理關(guān)系示意圖

受自身精力和時(shí)間限制，加之政治利益的考量，政治家們?cè)谶M(jìn)入內(nèi)閣后往往更重視教育、醫(yī)療等某些特定領(lǐng)域政治課題，以最大限度迎合選民利益訴求，而不會(huì)關(guān)注所有的政治課題。為了解決這一問(wèn)題，政治家將政策制定與實(shí)施權(quán)限委托給官僚，進(jìn)而形成第二重委托代理關(guān)系，即政治家是委托人、官僚是代理人。

值得注意的是，政治家在雙重委托代理關(guān)系中既是委托人，將政策制定和實(shí)施權(quán)委托給了官僚，又是選民選出的代理人，被賦予了政治決策權(quán)，就必須要參與到政治決策形成過(guò)程之中。因此，如何平衡政治家的雙重身份，是實(shí)現(xiàn)政治主導(dǎo)的一大難題。

2.委托代理關(guān)系中的代理懈怠與代理?yè)p耗

與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域相同，政治學(xué)中的委托代理理論同樣認(rèn)為在委托代理關(guān)系中一直存在代理懈怠和代理?yè)p耗。一方面，委托人與代理人之間存在的信息不對(duì)稱為代理懈怠和代理?yè)p耗創(chuàng)造了條件。相較選民而言，政治家掌握更多政治決策的信息，更清楚政治決策機(jī)制。而相較政治家而言，官僚擁有政策制定所需的專業(yè)知識(shí)和技巧，也更了解政策實(shí)施過(guò)程中需要的資源、出現(xiàn)的問(wèn)題。因此，每一層的代理人為謀求個(gè)人利益，會(huì)采取瞞報(bào)有害信息、夸大利己信息等行為，造成委托人利益的損失。另一方面，委托人與代理人之間的利益沖突是代理懈怠和代理?yè)p耗產(chǎn)生的根源。盡管選民、政治家和官僚存在著一定的共同利益，即：制定最適合社會(huì)發(fā)展的政策，這是委托代理關(guān)系確立的基礎(chǔ)。但在執(zhí)行代理的過(guò)程中，政治家和官僚往往還會(huì)謀求自身利益的實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：政治家追求通過(guò)贏得選舉、維持權(quán)力；官僚謀求人事晉升、增加預(yù)算、擴(kuò)大權(quán)限等。這就導(dǎo)致了代理人在貫徹執(zhí)行委托任務(wù)過(guò)程中面對(duì)利益沖突時(shí)，很可能會(huì)采取對(duì)委托人不利的行為，從而造成代理?yè)p耗。

因此，該理論指出：為了最大限度減少代理懈怠、降低代理?yè)p耗，委托人需要通過(guò)建立完善激勵(lì)制度或者加大監(jiān)督力度監(jiān)管代理人，保證代理人行為契合委托人利益。

二、委托代理理論下鳩山內(nèi)閣“政治主導(dǎo)”改革

佐佐木毅認(rèn)為，政治主導(dǎo)并非加強(qiáng)個(gè)別政治家影響，而是確立相應(yīng)政治體制以提高政治家的政策制定能力，即確立以首相為中心的內(nèi)閣主導(dǎo)體制[10]。不僅如此，佐佐木毅在其他地方也進(jìn)行了詳細(xì)敘述。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，政治主導(dǎo)需實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化、重塑政官關(guān)系(2)具體可參考：佐々木毅.議會(huì)制の浮沈がかかる政治主導(dǎo)體制の構(gòu)築[J].論爭(zhēng) 東洋経済,2000(28):59-64.。本節(jié)將基于該定義，探討鳩山內(nèi)閣“政治主導(dǎo)”改革的原因，并梳理鳩山內(nèi)閣的主要改革措施。

(一)政治主導(dǎo)改革原因

“55體制”下，自民黨長(zhǎng)期執(zhí)政，黨內(nèi)國(guó)會(huì)議員以事前審查的方式在政治決策形成過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，而首相和內(nèi)閣卻被排除在政治決策形成過(guò)程之外，只承擔(dān)了簽字蓋章的職責(zé)，這也被稱為是政府執(zhí)政黨二元體制。另外，在長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程中，自民黨將政策制定與實(shí)施委托給官僚，官僚在政治決策形成過(guò)程中的作用也不可替代，“官僚主導(dǎo)”的局面也成為了自民黨傳統(tǒng)政治決策模式的主要特征之一。冷戰(zhàn)后，自民黨傳統(tǒng)政治決策模式已經(jīng)難以處理復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“政治主導(dǎo)”成為了政治改革的主要目的。

1.政府執(zhí)政黨二元體制導(dǎo)致內(nèi)閣權(quán)限過(guò)小

“55體制”下，內(nèi)閣向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算或法案須經(jīng)自民黨總務(wù)會(huì)和政調(diào)會(huì)審查，這一流程也被稱為事前審查制[11]。

事前審查制作為自民黨黨內(nèi)慣例欠缺透明度。政調(diào)會(huì)與總務(wù)會(huì)遵循“全員一致”原則，草案審查過(guò)程中需要最大限度協(xié)調(diào)各方利益，而該過(guò)程并不對(duì)外公布。并且，在事前審查制的規(guī)定下，自民黨內(nèi)部早在內(nèi)閣在向國(guó)會(huì)提交草案前就已完成草案審議與議員質(zhì)詢等程序，這就導(dǎo)致了國(guó)會(huì)審議的形式化，國(guó)會(huì)淪為了表決機(jī)器，“議會(huì)內(nèi)閣制”只是空殼。

此外，族議員的出現(xiàn)并加入政治決策形成過(guò)程，加劇了日本政治決策形成過(guò)程的不透明度，增加了實(shí)現(xiàn)政治主導(dǎo)的難度。選民作為委托人不能實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人的監(jiān)督，而族議員在政治決策形成過(guò)程中追求個(gè)人利益的行為會(huì)造成代理人行為與委托人利益的背離，進(jìn)而導(dǎo)致委托人對(duì)代理人的信任危機(jī)。正如日本學(xué)者所言，族議員將自身利益界定為再次當(dāng)選，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)政黨自民黨失去選民信任。具體而言，個(gè)別議員忽視自民黨整體利益，以本人再次當(dāng)選為目的參與政治決策，采取散財(cái)政策(日語(yǔ)：ばらまき政策)，最終加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)、自民黨失信于選民[12]210。不僅如此，在事前審查過(guò)程中，業(yè)界團(tuán)體利益也會(huì)由族議員反映到政策草案之中，雙方頻繁的利益交換促使事前審查制更為穩(wěn)定。

在選民-政治家委托代理關(guān)系中，選民通過(guò)選舉將決策權(quán)委托給政治家，執(zhí)政黨組建內(nèi)閣、選出首相進(jìn)行政治決策。然而，在實(shí)際政治決策形成過(guò)程中，由于事前審查制與族議員的存在，內(nèi)閣淪為蓋章簽字的工具，首相和內(nèi)閣大臣被排除在政治決策形成過(guò)程之外。據(jù)自民黨政權(quán)時(shí)期一位閣僚回憶稱，內(nèi)閣會(huì)議并沒有預(yù)料之外的發(fā)言，內(nèi)閣大臣忙于簽署內(nèi)閣決議文件，而首相需要在所有文件上簽字，更是無(wú)暇發(fā)表意見[13]。更甚者，族議員甚至為了維護(hù)相關(guān)省廳利益而阻礙首相和內(nèi)閣制定跨省廳重要政策。

因此，在日本政治決策形成過(guò)程中，族議員、官僚、業(yè)界團(tuán)體實(shí)質(zhì)上形成“鐵三角”關(guān)系，互相利用，謀取政治利益，擠壓了內(nèi)閣的政治空間(圖2)。所以，日本亟需通過(guò)政治主導(dǎo)擴(kuò)大首相與內(nèi)閣權(quán)限，實(shí)現(xiàn)政治決策模式的優(yōu)化。

圖2 族議員、官僚、業(yè)界團(tuán)體“鐵三角”關(guān)系示意圖

2.“官僚主導(dǎo)”弊端嚴(yán)重

政治家-官僚委托代理關(guān)系中，政治家將政策制定與政策實(shí)施委托給了官僚，是形成“官僚主導(dǎo)”政治決策模式的主要原因。但是礙于信息不對(duì)稱、利益沖突等原因，官僚也并非完全按照政治家意圖采取行動(dòng)，造成了官僚主導(dǎo)政治決策的諸多弊端。

第一，信息不對(duì)稱導(dǎo)致政治家基本無(wú)緣政治決策形成過(guò)程。與官僚相比，政治家欠缺政策制定所需專業(yè)知識(shí)和技巧。因此，官僚主導(dǎo)下，法案制定與利益協(xié)調(diào)皆由省廳官僚主導(dǎo)完成，甚至政策動(dòng)議環(huán)節(jié)也可以看到官僚的身影。另外，議會(huì)審議時(shí)，官僚可作為政府委員代替自民黨議員參加國(guó)會(huì)答辯，回應(yīng)在野黨質(zhì)詢、加速國(guó)會(huì)審議。需要指出，盡管內(nèi)閣大臣或“族議員”在政策制定過(guò)程中會(huì)提出要求或詢問(wèn)進(jìn)度，但是終究難以主導(dǎo)政治決策形成過(guò)程。

第二，利益沖突導(dǎo)致官僚系統(tǒng)縱向割據(jù)。政治家-官僚委托代理關(guān)系中，政治家與官僚各自追逐個(gè)人利益，甚至官僚內(nèi)部也存在利益沖突，從而造成省廳縱向割據(jù)的局面。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，各省廳不顧財(cái)政整體狀況，一味增加本省財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致財(cái)政支出不斷增加，加劇財(cái)政赤字。石油危機(jī)后，官僚在預(yù)算編制過(guò)程中又極力拒絕削減本省相關(guān)預(yù)算，導(dǎo)致財(cái)政收支失衡。不僅如此，各省廳縱向割據(jù)局面也導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不明。一旦需要跨省廳制定政策，責(zé)任分擔(dān)模糊、行政效率低下等問(wèn)題就容易出現(xiàn)。例如通產(chǎn)省長(zhǎng)期與外務(wù)省爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)外交主導(dǎo)權(quán)、自治省與大藏省圍繞地方交付稅進(jìn)行了“30年戰(zhàn)爭(zhēng)”等[14]。

更甚者，省廳間縱向割據(jù)也嚴(yán)重影響了日本國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。官僚在貫徹執(zhí)行國(guó)會(huì)議員委托任務(wù)的過(guò)程中，會(huì)優(yōu)先追求個(gè)人利益，這就必然導(dǎo)致日本國(guó)家戰(zhàn)略缺乏整體性。冷戰(zhàn)后，日本亟需實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，小澤一郎首次提出了“正常國(guó)家”概念。然而，官僚追求省廳利益的劣根性決定了官僚欠缺國(guó)家戰(zhàn)略意識(shí)，難以從整體視角出發(fā)制定日本國(guó)家戰(zhàn)略。因此，國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性逼迫日本盡快實(shí)行政治主導(dǎo)改革，加強(qiáng)政治家對(duì)官僚的監(jiān)管促使官僚按照政治家意愿行事，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

(二)鳩山內(nèi)閣“政治主導(dǎo)”改革措施

自成立以來(lái)，民主黨看到了自民黨政府執(zhí)政黨二元體制和官僚主導(dǎo)政治決策模式的弊端，并多次闡述有關(guān)政治主導(dǎo)改革的主張，為鳩山內(nèi)閣實(shí)行政治主導(dǎo)改革奠定了思想基礎(chǔ)(3)例如，在2003—2009年期間，民主黨曾發(fā)表了多份政權(quán)公約(マニフェスト)與政策集(政策INDEX)，均涉及到了“政治主導(dǎo)”改革相關(guān)內(nèi)容。除此之外，涉及“政治主導(dǎo)”改革的文件還有《政權(quán)運(yùn)營(yíng)委員會(huì)報(bào)告：為了實(shí)現(xiàn)新型政府》(1998年12月)、《行政改革基本方針》(1999年5月)、《為了實(shí)現(xiàn)新型政府：民主黨創(chuàng)造最好的國(guó)家日本》(2000年1月)、《政權(quán)政策基本方針》(2006年12月)等等。。2009年9月，鳩山由紀(jì)夫成為日本第93任首相，組建鳩山內(nèi)閣，以實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化和重塑政官關(guān)系為線索，實(shí)施了一系列“政治主導(dǎo)”改革措施。需要指出，鳩山內(nèi)閣的“政治主導(dǎo)”改革尚未擺脫民主黨的認(rèn)知誤區(qū)，即注重政官關(guān)系調(diào)整，而對(duì)實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化的重視不足。這就導(dǎo)致鳩山內(nèi)閣在重塑政官關(guān)系上采取大量措施，而在實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化方面的改革力度尚小。

1.實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化

在選民-政治家委托代理關(guān)系下，政府執(zhí)政黨二元體制和族議員的存在使得內(nèi)閣被排除在政治決策之外，導(dǎo)致日本政治決策缺乏透明度。因此，鳩山內(nèi)閣在改革的基本方針中提出，要“廢除事前審查制，消除政府執(zhí)政黨二元體制，實(shí)現(xiàn)一元化，防止族議員出現(xiàn)”[15]。基于此方針，鳩山內(nèi)閣在實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化方面主要采取了以下兩條措施：

第一，廢除政策調(diào)查會(huì)，實(shí)現(xiàn)陳情窗口一元化。2009年9月18日，民主黨干事長(zhǎng)小澤一郎向所有民主黨議員發(fā)出了一份名為“有關(guān)政府執(zhí)政黨政治決策一元化”的文件，要求所有議員與利益團(tuán)體的陳情必須由干事長(zhǎng)辦公室向內(nèi)閣傳達(dá)，即實(shí)現(xiàn)陳情窗口一元化，并明確提出廢除民主黨政策調(diào)查會(huì)，旨在重塑政府執(zhí)政黨關(guān)系，消除政府執(zhí)政黨二元體制。改革過(guò)后，民主黨接受業(yè)界團(tuán)體或地方陳情的程序發(fā)生了變化：地方自治體和相關(guān)業(yè)界團(tuán)體有關(guān)稅制改革或預(yù)算編制方面的陳情轉(zhuǎn)由以小澤一郎為核心的民主黨干事長(zhǎng)辦公室負(fù)責(zé)。同時(shí)，民主黨干事長(zhǎng)辦公室還要負(fù)責(zé)接洽由民主黨地方組織(都道府縣連)傳達(dá)的地方自治體或業(yè)界團(tuán)體其他方面的利益訴求，并決定是否需要遞交至各省政務(wù)三役處理。此舉旨在防止族議員權(quán)力過(guò)大，增強(qiáng)預(yù)算編制過(guò)程的透明度，確保公平。同時(shí)，民主黨也希望通過(guò)處理業(yè)界陳情，強(qiáng)化地方組織建設(shè)[16]。

第二，設(shè)置各省政策會(huì)議。各省政策會(huì)議由各省廳副大臣主持、民主黨所屬委員會(huì)議員參與。會(huì)議上，政府向民主黨議員解釋政策草案，接受民主黨議員的政策提案，從而達(dá)到利益協(xié)調(diào)的目的。在小澤一郎看來(lái)，“各省政策會(huì)議”為黨內(nèi)議員討論內(nèi)閣政策提供了場(chǎng)所。2009年10月6日，農(nóng)林水產(chǎn)省召開了第一次政策會(huì)議，民主黨議員、秘書以及官僚共約70人參加。13日，國(guó)土交通省的政策會(huì)議共有約300人參加，厚生勞動(dòng)省的政策會(huì)議則有約220人參加。不過(guò)，政策會(huì)議未被賦予其如自民黨政權(quán)調(diào)查會(huì)那樣的對(duì)執(zhí)政黨審查的權(quán)限[17]，因此具有一定的局限性。

2.重塑政官關(guān)系

2009年9月16日，鳩山內(nèi)閣發(fā)表了《理想政官關(guān)系》報(bào)告書，明確了政治家和官僚的職責(zé)，即“政治家作為國(guó)民代表行使監(jiān)督權(quán)，確保行政公正、中立。議會(huì)內(nèi)閣制下，政治家以國(guó)務(wù)大臣、副大臣、大臣政務(wù)官等身份進(jìn)入政府任職，負(fù)責(zé)政策立案、調(diào)整、決定等，同時(shí)指揮監(jiān)督官僚。官僚作為全體國(guó)民的公仆，理應(yīng)保持政治中立，以專業(yè)性為基礎(chǔ)、以法律為準(zhǔn)繩，負(fù)責(zé)政策實(shí)施”。在此基礎(chǔ)上，鳩山內(nèi)閣在重塑政官關(guān)系方面實(shí)行了大刀闊斧的改革，主要改革措施有以下三點(diǎn)。

第一，新設(shè)“政務(wù)三役會(huì)議”，強(qiáng)化“政務(wù)三役”職能。2009年9月16日，鳩山內(nèi)閣基本方針指出，“以大臣、副大臣、大臣政務(wù)官為中心，各府省設(shè)置政務(wù)三役會(huì)議，從國(guó)民視角出發(fā)負(fù)責(zé)政策立案與調(diào)整”。政務(wù)三役會(huì)議的人員構(gòu)成主要為各省廳大臣、副大臣兩名以及政務(wù)官三名，主要負(fù)責(zé)政策立案、調(diào)整與決定。政務(wù)三役會(huì)議增強(qiáng)了各省廳內(nèi)政治家的權(quán)限，政治家得以真正主導(dǎo)政策立案、調(diào)整與決定，有利于在各省廳內(nèi)確立政治主導(dǎo)。

第二，廢除事務(wù)次官會(huì)議，設(shè)置閣僚委員會(huì)。以往，事務(wù)次官是政治決策形成過(guò)程中的主要力量，負(fù)責(zé)政策草案的終審與省廳間協(xié)調(diào)，而事務(wù)次官會(huì)議則是“官僚主導(dǎo)”的主要象征。2009年9月18日，鳩山首相向事務(wù)次官訓(xùn)話，稱廢除事務(wù)次官會(huì)議、禁止事務(wù)次官召開定期記者見面會(huì)、禁止省廳間官僚溝通，給官僚造成了巨大沖擊。由此，以往在政治決策形成過(guò)程中發(fā)揮主要作用的事務(wù)次官話語(yǔ)權(quán)下降，以官僚為主的自下而上型政治決策模式發(fā)生改變，政務(wù)三役取代官僚負(fù)責(zé)政策立案與省廳間利益協(xié)調(diào)[16]。

同時(shí)，鳩山首相新設(shè)了“閣僚委員會(huì)”，由首相與議題相關(guān)閣僚參加，共同協(xié)商、制定對(duì)策。2009年9月18日，鳩山首相與其他三名閣僚齊聚首相官邸，召開第一次“閣僚委員會(huì)”。閣僚委員會(huì)的設(shè)置，旨在實(shí)現(xiàn)重要政策課題由首相和有關(guān)閣僚展開實(shí)質(zhì)性討論的目的，即由以閣僚為主的政治家就重要政策課題進(jìn)行綜合調(diào)整[18]。表1是鳩山內(nèi)閣時(shí)期閣僚委員會(huì)召開情況，可以看出閣僚委員會(huì)討論議題眾多，并且根據(jù)議題不同，名稱出現(xiàn)相應(yīng)變化，例如“全球變暖閣僚委員會(huì)”“基本政策閣僚委員會(huì)”等。

表1 鳩山內(nèi)閣時(shí)期閣僚委員會(huì)召開情況

第三，增設(shè)“國(guó)家戰(zhàn)略室”與“行政刷新會(huì)議”。鳩山內(nèi)閣成立后，為了確保首相官邸在政治決策形成過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用、降低官僚尤其是財(cái)務(wù)省官僚在預(yù)算編制時(shí)的地位，分別設(shè)置了“國(guó)家戰(zhàn)略室”和“行政刷新會(huì)議”，并分別任命菅直人與仙谷由人擔(dān)任國(guó)家戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)大臣和行政刷新大臣。其實(shí)，“國(guó)家戰(zhàn)略室”和“行政刷新會(huì)議”并非是民主黨2009年才提出的新設(shè)想?！皣?guó)家戰(zhàn)略室”這一設(shè)想來(lái)自于2003年松井孝治等人制定的2003年政權(quán)公約，其前身為“內(nèi)閣財(cái)政局”，而行政刷新則來(lái)自于2005年政權(quán)公約。

根據(jù)《設(shè)置國(guó)家戰(zhàn)略室相關(guān)規(guī)定》，國(guó)家戰(zhàn)略室設(shè)在內(nèi)閣官房之下，負(fù)責(zé)制定、綜合調(diào)整稅制財(cái)政大綱、經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)基本方針以及內(nèi)閣其他重要政策基本方針等首相特命事項(xiàng)[19]。“行政刷新會(huì)議”設(shè)置在內(nèi)閣府之下，負(fù)責(zé)重審國(guó)家預(yù)算、國(guó)家制度及行政職責(zé)等，同時(shí)評(píng)估國(guó)家和地方公共團(tuán)體、民間團(tuán)體作用[20]。2009—2010年，鳩山內(nèi)閣通過(guò)行政刷新會(huì)議共進(jìn)行了兩次事業(yè)甄別。2009年11月11-13日，鳩山內(nèi)閣通過(guò)事業(yè)甄別勒令停止約100多項(xiàng)事業(yè)項(xiàng)目，削減了事業(yè)項(xiàng)目資金約1.7萬(wàn)億日元。2010年4月份對(duì)獨(dú)立行政法人開展事業(yè)甄別，如外務(wù)省下轄的“國(guó)際合作機(jī)構(gòu)”、國(guó)土交通省下轄的“住宅金融支援機(jī)構(gòu)”等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此次甄別有16家法人的34項(xiàng)事業(yè)被要求撤銷，共節(jié)約了開支約600億日元[21]。正如野中尚人所說(shuō)，“民主黨通過(guò)行政刷新會(huì)議舉行的事業(yè)甄別是改革政策中為數(shù)不多的成功案例，正也是政權(quán)交替帶來(lái)的直接效果”[22]。

三、鳩山內(nèi)閣“政治主導(dǎo)”改革失敗原因

總體來(lái)看，鳩山內(nèi)閣時(shí)期在重塑政官關(guān)系、實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化采取了諸多改革措施，取得了一定成效。但是，政治決策形成過(guò)程中一味排除官僚、限制議員參與政治決策也帶來(lái)諸多負(fù)面效果，例如政治家出錯(cuò)頻頻、官僚消極怠工甚至暗中報(bào)復(fù)等。受此影響，鳩山內(nèi)閣不得不于2010年6月黯然辭職。本節(jié)將基于選民-政治家和政治家-官僚雙重委托代理關(guān)系，分析鳩山內(nèi)閣政治主導(dǎo)改革失敗的原因。

(一)選民-政治家委托代理關(guān)系層面：背離選民意愿、損害政治家利益

如前所述，選民-政治家委托代理關(guān)系中，選民通過(guò)選舉將決策權(quán)委托給政治家，政治家必然要按照選民意愿行動(dòng)，即在政治決策形成過(guò)程中充分反映選民利益訴求，這也是政治家謀求個(gè)人利益的最優(yōu)方式。因此，選舉是選民檢驗(yàn)政治家是否完成委托任務(wù)的最優(yōu)方式，這就要求政治家必須通過(guò)參與政治決策、制定符合選民利益訴求的政策，維系選民支持，實(shí)現(xiàn)再次當(dāng)選、維持現(xiàn)有權(quán)力的目的。

鳩山內(nèi)閣實(shí)施廢除政調(diào)會(huì)、設(shè)置各省政策會(huì)議、陳情窗口一元化等措施具有兩面性。一方面，最大限度減少了執(zhí)政黨議員、利益團(tuán)體和官僚對(duì)政治決策的參與，保證了內(nèi)閣和首相在政治決策形成過(guò)程中的主導(dǎo)權(quán)和獨(dú)立權(quán)。另一方面，鳩山內(nèi)閣改革措施的負(fù)面效果也較為明顯，如小澤一郎權(quán)限過(guò)大、后排議員難以參與政治決策形成過(guò)程等，而這些負(fù)面效果影響了選民-政治家委托代理關(guān)系的穩(wěn)定。

首先，小澤一郎權(quán)限過(guò)大導(dǎo)致政治家行為背離選民意愿。隨著鳩山內(nèi)閣政府執(zhí)政黨決策一元化改革的推進(jìn)，小澤一郎權(quán)限逐漸增強(qiáng)，甚至有人提出了“小澤一元化”的觀點(diǎn)(4)詳見：清水真人.平成デモクラシー史[M].東京：ちくま新書,2018:282-285.。如此，政治家在政治決策時(shí)易采取違背政權(quán)公約、忽視選民利益訴求的行動(dòng)，如提升政策門檻等，從而形成代理?yè)p耗，即選民利益受損。例如，2009年12月16日，小澤一郎率人闖入首相官邸，向鳩山提出一份“執(zhí)政黨要求”，稱在實(shí)施孩童補(bǔ)貼時(shí)限制家庭收入[23]，這嚴(yán)重違反了民主黨“中學(xué)畢業(yè)前給予每個(gè)孩子每月26 000日元補(bǔ)貼”的承諾，該行為背離了委托人選民的意愿。選民作為委托人，一旦利益受損，會(huì)通過(guò)內(nèi)閣支持率反映出來(lái)，并在下次選舉時(shí)重新選擇代理人、確立新的委托代理關(guān)系。鳩山內(nèi)閣時(shí)期，內(nèi)閣支持率和民主黨支持率雙雙持續(xù)下降、2012年民主黨眾議院選舉失利均證實(shí)了這一觀點(diǎn)(表2、圖3)。

表2 2009年、2012年日本眾議院選舉結(jié)果對(duì)比表

圖3 鳩山內(nèi)閣時(shí)期鳩山內(nèi)閣支持率、民主黨支持率變化趨勢(shì)圖

其次，后排議員難以參與政治決策損害了政治家個(gè)人利益。政務(wù)三役包攬以往官僚承擔(dān)的諸多工作，公務(wù)繁忙，而其他議員則被排除在政治決策形成過(guò)程之外，參與政治決策渠道受限。另外，各省廳雖然設(shè)置了政策會(huì)議，但是政策會(huì)議不具備任何權(quán)限，民主黨議員即使提出利益訴求也無(wú)濟(jì)于事，最后出席議員逐漸減少[24]。后排議員難以參與政治決策，意味著其背后勢(shì)力的利益訴求難以實(shí)現(xiàn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)選民的委托任務(wù)，繼而難以實(shí)現(xiàn)再次當(dāng)選、維持權(quán)力的個(gè)人利益。對(duì)此，海江田萬(wàn)里曾抱怨稱：“我們這些落選后復(fù)活當(dāng)選的議員，有很好的政策提案。但是，一旦沒有參與政治決策的渠道，我們這些人的作用也發(fā)揮不了”[25]。

(二)政治家-官僚委托代理關(guān)系層面：加大立法成本、威脅官僚利益

如前所言，政治家-官僚委托代理關(guān)系中，雙方存在信息不對(duì)稱和利益沖突，從而出現(xiàn)代理懈怠。若要最大限度減小代理懈怠，政治家需要平衡“監(jiān)督成本”與“立法成本”。簡(jiǎn)而言之，政治家可以始終監(jiān)視官僚，確保官僚行為符合政治家利益，但是這往往需要消耗大量時(shí)間和精力，這就形成了“監(jiān)督成本”。同時(shí)，政治家可以中止委托代理關(guān)系或者減少委托任務(wù)，自己承擔(dān)政策制定和實(shí)施任務(wù)。而政治家在這一過(guò)程中收集資料、參與政策討論、聽取利益訴求等事務(wù)上耗費(fèi)的時(shí)間和精力則為“立法成本”。另外，政策負(fù)面評(píng)價(jià)及其后果也被視為是“立法成本”的一部分[12]244。

鳩山內(nèi)閣廢除事務(wù)次官會(huì)議、政治決策一味排除官僚，加劇了雙方信息不對(duì)稱、阻礙了官僚向上晉升渠道，加劇了代理懈怠。簡(jiǎn)單而言，政治家掌握著今后政策制定方向，官僚掌握著政策制定和實(shí)施的專業(yè)知識(shí)與技巧。但是，政治家出于對(duì)官僚的信任危機(jī)，導(dǎo)致雙方并未實(shí)現(xiàn)有效溝通，信息交換滯后，增加了政治家工作量，從而加大立法成本。

同時(shí)，利用行政刷新會(huì)議進(jìn)行事業(yè)甄別的做法也存在一定的問(wèn)題。鳩山內(nèi)閣利用行政刷新會(huì)議進(jìn)行事業(yè)甄別雖然吸引了日本國(guó)民注意力，為其樹立了正面形象，但兩次事業(yè)甄別并沒有為鳩山內(nèi)閣籌措足夠財(cái)源實(shí)現(xiàn)政權(quán)公約。并且，鳩山內(nèi)閣的事業(yè)甄別活動(dòng)是以省廳管轄的獨(dú)立行政法人為對(duì)象，削減權(quán)限、減少預(yù)算，實(shí)際上損害了官僚個(gè)人利益，促使官僚(代理人)采取了有損政治家(委托人)利益的行為，增加了代理?yè)p耗。

鳩山內(nèi)閣難以左右省廳官僚人事晉升，尚未建立起完善的官僚激勵(lì)機(jī)制，加上政治主導(dǎo)改革將官僚排除在政治決策之外，削減了省廳預(yù)算，嚴(yán)重?fù)p害了官僚個(gè)人利益，最終招致了官僚的報(bào)復(fù)。例如，防衛(wèi)政策局長(zhǎng)高見澤將林對(duì)美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾建議稱美國(guó)不應(yīng)接受縣外搬遷的方針，要亮明堅(jiān)決拒絕的態(tài)度。不僅如此，外務(wù)省事務(wù)次官藪中三十二向美國(guó)大使魯斯建議，日本正處于政治過(guò)渡期，比起正式協(xié)商，日美兩國(guó)最好是拋開政治家舉行非正式對(duì)話[26]。這也成為了鳩山內(nèi)閣難以在普天間美軍基地搬遷問(wèn)題上取得進(jìn)展的原因之一，間接加速了鳩山內(nèi)閣辭職步伐。

綜上所述，鳩山內(nèi)閣的政治主導(dǎo)改革損害了選民、政治家和省廳官僚三方利益，給選民-政治家和政治家-官僚雙重委托代理關(guān)系造成了負(fù)面影響，最終致使改革失敗。從選民-政治家委托代理關(guān)系來(lái)看，政治家難以參與政治決策，政策制定忽視了選民利益訴求，政治家無(wú)法維持現(xiàn)有權(quán)力，損害了政治家個(gè)人利益，同時(shí)，政治家行動(dòng)不符合選民意愿，導(dǎo)致選民利益受損，引發(fā)了選民對(duì)鳩山內(nèi)閣的信任危機(jī)。從政治家-官僚委托代理關(guān)系來(lái)看，鳩山內(nèi)閣在政治決策形成過(guò)程中排除官僚，妨礙官僚晉升、削減省廳預(yù)算，危害了官僚利益，加劇了官僚代理懈怠，并增加了代理?yè)p耗，即因官僚消極怠工與暗中報(bào)復(fù)加速鳩山內(nèi)閣總辭職步伐。

結(jié) 語(yǔ)

為了實(shí)現(xiàn)政治主導(dǎo)，鳩山內(nèi)閣實(shí)施了多項(xiàng)改革措施，例如廢除事務(wù)次官會(huì)議、廢除政調(diào)會(huì)、加強(qiáng)政務(wù)三役職能、新設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略室與行政刷新會(huì)議等，將政治決策主導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在政治家手中，官僚依據(jù)政治家政治決策行動(dòng)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政治主導(dǎo)。但是，鳩山內(nèi)閣時(shí)期的政治主導(dǎo)改革，給選民-政治家和政治家-官僚雙重委托代理關(guān)系均造成了負(fù)面影響，小澤權(quán)限過(guò)大招致了政治家行為忽視選民利益訴求，加之鳩山內(nèi)閣限制了議員、業(yè)界團(tuán)體和官僚參與政治決策的渠道，損害了選民、政治家和官僚的三方利益，為官僚強(qiáng)烈報(bào)復(fù)、后期民主黨分裂和民主黨選舉失利留下了隱患，因此，鳩山內(nèi)閣的政治主導(dǎo)改革非但沒有減少代理懈怠，反而加大了代理?yè)p耗，最后導(dǎo)致了鳩山內(nèi)閣的黯然收?qǐng)龊?012年民主黨眾議院選舉失利。因此，從改革結(jié)果來(lái)看，鳩山內(nèi)閣時(shí)期的政治主導(dǎo)改革無(wú)疑是失敗的。

鳩山內(nèi)閣的政治主導(dǎo)改革措施雖未達(dá)到預(yù)期效果，也未能確立起相應(yīng)的制度保障。但是，不可否認(rèn)的是鳩山內(nèi)閣的改革試錯(cuò)給后任日本政府留下了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。2012年12月，安倍晉三再次當(dāng)選日本首相，推行了一系列政治主導(dǎo)改革措施，設(shè)立內(nèi)閣人事局掌握了事務(wù)次官等高級(jí)官僚人事任命，確保了官僚嚴(yán)格按照政治家意愿行動(dòng)。不僅如此，安倍首相在黨內(nèi)地位強(qiáng)勢(shì)，自民黨內(nèi)難以公開反對(duì)安倍首相，政府提出的法案更容易在黨內(nèi)通過(guò)。由此一來(lái)，首相官邸在政治決策形成過(guò)程中的主導(dǎo)作用大大增強(qiáng)，可以認(rèn)為很大程度上實(shí)現(xiàn)了政治主導(dǎo)。然而，隨著2017年“森友學(xué)園”和“加計(jì)學(xué)園”丑聞相繼曝光，也有人開始認(rèn)為安倍首相過(guò)于集權(quán)，官僚往往揣測(cè)首相官邸和安倍首相意圖行動(dòng)，甚至有人提出了“官僚政治化”的觀點(diǎn)。

本文以委托代理理論為視角，基于選民-政治家和政治家-官僚雙重委托代理關(guān)系對(duì)鳩山內(nèi)閣政治主導(dǎo)改革失敗的原因進(jìn)行了剖析。但是，研究還尚顯不足，例如本文并未深入探討在政治主導(dǎo)改革過(guò)程中委托人應(yīng)建立何種激勵(lì)機(jī)制限制代理人行為、代理人是否需要保持主觀能動(dòng)性及如何保持主觀能動(dòng)性等等。因此，如何利用委托代理理論分析第二次安倍政權(quán)政治主導(dǎo)改革及其出現(xiàn)的問(wèn)題是本研究接下來(lái)要關(guān)注的課題。