□楊志軍

（中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東青島 266100）

一、問題的提出

習(xí)近平總書記曾指出：“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效。要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點(diǎn)對全局性改革的示范、突破、帶動作用?！盵1]這里的“試點(diǎn)”，我們可以將其理解為政策試點(diǎn)，因?yàn)槿魏蔚母母镌圏c(diǎn)或者創(chuàng)新試點(diǎn)，不管是由面到點(diǎn)還是以點(diǎn)帶面，抑或是以面帶點(diǎn)，凡是成功的或者得到中央重視的試點(diǎn)，都需要形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，而這些經(jīng)驗(yàn)最終都以政策文件的形式予以下發(fā)傳達(dá)、自上而下地予以肯定從而開展執(zhí)行。因此，政策試點(diǎn)起到連接頂層設(shè)計(jì)與基層探索的作用，是中央和地方互動的橋梁。一方面，政策試點(diǎn)較好地發(fā)揮了地方先行先試的能動性，激發(fā)了地方治理的積極性和主動性，也較好地尊重了人民群眾的首創(chuàng)精神，在政策試點(diǎn)過程中提高了人民群眾的幸福感和獲得感；另一方面，在政令傳導(dǎo)和政策執(zhí)行過程中，中央通過政策試點(diǎn)的方式能探索吸收基層的治理經(jīng)驗(yàn)并及時(shí)將其轉(zhuǎn)化為國家治理策略，也能及時(shí)知曉地方治理創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，在全局中找準(zhǔn)國家治理脈搏，抓準(zhǔn)藥方。所以，政策試點(diǎn)是一個(gè)好東西，具有四個(gè)維度的功能，即有助于把控改革創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、降低改革創(chuàng)新成本、化解改革創(chuàng)新阻力和提高改革創(chuàng)新概率[2]。但是，政策試點(diǎn)功能的呈現(xiàn)會不會受到，又如何受到政策結(jié)構(gòu)的影響和制約？又表現(xiàn)出何種行動邏輯？

有學(xué)者將政策試點(diǎn)明確地界定為一種試驗(yàn)機(jī)制，認(rèn)為“政策試點(diǎn)是指為了實(shí)現(xiàn)特定的目的或解決特定的問題，依據(jù)一定的規(guī)劃設(shè)計(jì)，由少數(shù)政府、部門或單位開展的實(shí)踐嘗試，以此為正式的、全面的政策制定提供方案和經(jīng)驗(yàn)。它特指那些具有明確目標(biāo)、自上而下展開的、由不同層級政府協(xié)調(diào)實(shí)施的政策試驗(yàn)”[3]。有學(xué)者詳細(xì)比較了“政策試點(diǎn)”“政策試驗(yàn)”與“政策實(shí)驗(yàn)”三者之間的聯(lián)系與區(qū)別，指出“‘政策試點(diǎn)’起源于中國共產(chǎn)黨的戰(zhàn)爭經(jīng)驗(yàn)與治理傳統(tǒng)，特指中國獨(dú)創(chuàng)的‘試行—推廣’的政策運(yùn)行方式，即‘由點(diǎn)到面’?！邔?shí)驗(yàn)’強(qiáng)調(diào)科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)在政策實(shí)踐中的植入與應(yīng)用，然而，‘政策試點(diǎn)’的主動性與靈活性源于其跳過了政策分析與政策立法的前端步驟，因而在形式和邏輯上區(qū)別于以系統(tǒng)分析、科學(xué)控制與全面規(guī)劃為核心的政策實(shí)驗(yàn)”[4]。這些研究表明，不論是著墨于解釋、優(yōu)化地方政府創(chuàng)新行為的試驗(yàn)機(jī)制，還是用于比較各類政策試點(diǎn)效果的政策實(shí)驗(yàn)，最終還是需要將政策試點(diǎn)置于與政策試驗(yàn)和政策實(shí)驗(yàn)相平行的地位，著重揭示其不同歷史時(shí)期的作用和功能差異，這就需要回到政策結(jié)構(gòu)、機(jī)制和功能的三維分析中來。所以，本文建立一個(gè)基于“政策結(jié)構(gòu)—政策機(jī)制—政策功能”的三維分析框架，首先提出“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)，而后選擇“營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)”案例，解釋在這一特定政策結(jié)構(gòu)下政策試點(diǎn)的行動機(jī)制，并揭示其現(xiàn)實(shí)功能，從而立體、全面地看待政策試點(diǎn)。

二、“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)與政策試點(diǎn)分析

在治理和政策成為兩大主題的現(xiàn)代化事業(yè)追求中，一國特定的政治體系決定了其獨(dú)有的治理體系，獨(dú)特的治理體系又會產(chǎn)生具體的政策結(jié)構(gòu)。從內(nèi)在邏輯而言，有學(xué)者認(rèn)為所謂政策結(jié)構(gòu)是指“政策系統(tǒng)要素之間相互關(guān)聯(lián)與相互作用的組織方式，其作為影響政策運(yùn)行的核心作用機(jī)制而主導(dǎo)著公共政策的制定過程”[5]。具體而言，政策結(jié)構(gòu)是政策系統(tǒng)諸要素之間按一定的方式組織起來所形成的一種相對確定的構(gòu)成關(guān)系和作用方式，反映了權(quán)力在不同的政策行為主體之間的分配關(guān)系。這種關(guān)于政策結(jié)構(gòu)的專門研究，其實(shí)是從系統(tǒng)論的視角出發(fā)，分析影響政策結(jié)構(gòu)運(yùn)行的系統(tǒng)要素，同時(shí)將具有動態(tài)性的“過程”思路納入政策結(jié)構(gòu)的研究中。還有基于“政策體系—政府過程—政策過程”的城市鄰避抗?fàn)幏治鯷6]、基于“政策屬性—政策結(jié)構(gòu)”分析框架的產(chǎn)業(yè)政策研究[7]等。總體來看，國內(nèi)學(xué)界對于政策結(jié)構(gòu)的體系化研究尚不系統(tǒng)，政策結(jié)構(gòu)與政策過程、政策結(jié)構(gòu)與治理體系之間的關(guān)系等界定與分析亦存在很大的不足。

（一）“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)與特征

“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)作為政策研究傳統(tǒng)中很重要的一環(huán)，不管是政策制定（公共決策）還是政策執(zhí)行（實(shí)施或施行），抑或是政策評估（監(jiān)督）、政策終結(jié)（終止）、政策變遷（變化），都無法脫離總體的和具體的政策結(jié)構(gòu)。按照前述理解，政策結(jié)構(gòu)作為一切政策制定和執(zhí)行的主要約束條件和限制性背景，是一個(gè)關(guān)于政策環(huán)境、體系、價(jià)值、觀念等因素的集合，它對政策制定具有相當(dāng)強(qiáng)的約束性，對政策執(zhí)行產(chǎn)生強(qiáng)制力，從而直接或間接地影響到政策效果。在政策（過程）變遷的周期性循環(huán)中，初始政策過程產(chǎn)生于政策結(jié)構(gòu)，接續(xù)政策過程又反作用于政策結(jié)構(gòu)，政策結(jié)構(gòu)與政策過程是能動的作用和反作用關(guān)系。在現(xiàn)代公共政策學(xué)的起源和發(fā)展過程中，政策科學(xué)運(yùn)動聚焦政策結(jié)構(gòu)的問題情境，政策分析運(yùn)動重視政策結(jié)構(gòu)與政策過程的雙向作用；政策過程學(xué)派則將政策結(jié)構(gòu)制度化，將其與政策過程的影響因素相連，成為實(shí)證和后實(shí)證政策科學(xué)相結(jié)合的典范。在這種學(xué)術(shù)脈絡(luò)下，我們將政策結(jié)構(gòu)看作一個(gè)政策體系和政策層次并存的組合體系，因?yàn)檎呓Y(jié)構(gòu)是覆蓋范圍和作用領(lǐng)域不同的政策所構(gòu)成的層次[8]。本文在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)基于政策體系和政策層次的“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)，從而探析政策試點(diǎn)（見圖1）。

從圖1來看，我國獨(dú)特的治理體系包括中央及地方的黨委和政府機(jī)構(gòu)，有三大政策主體：黨中央、中央政府、地方各級黨委和政府。黨中央“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”，主要發(fā)揮“統(tǒng)”的作用；在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府發(fā)揮“總”的作用，而地方各級黨委和政府則發(fā)揮“分”的作用。三種政策主體對應(yīng)的是三個(gè)政策層次：黨中央“統(tǒng)”的是一種元政策，是中央政府及地方各級黨委和政府制定、執(zhí)行政策的指導(dǎo)原則和指導(dǎo)方針；在元政策之下，中央政府總體制定和頒布實(shí)施的是一種總政策；而在總政策之下，地方各級黨委和政府“分”的就是子政策。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的指示、批示和重要講話，《中華人民共和國憲法》《中國共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國國務(wù)院組織法》、全國人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定通過的法律、“兩辦”（中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳）聯(lián)合發(fā)文等都可視為一種元政策?？傉呖煞譃槿?，一是國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳制定出臺并下發(fā)的政策，二是國務(wù)院組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，及其與省、自治區(qū)、直轄市聯(lián)合下發(fā)的政策，三是隸屬于中共中央領(lǐng)導(dǎo)和管理的機(jī)構(gòu)的政策。子政策則是省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)及轄區(qū)內(nèi)的市（區(qū)）、縣（街道）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）制定并加以實(shí)施的政策。從權(quán)力位階來看，黨中央的元政策處于最高階權(quán)力位次，具有統(tǒng)領(lǐng)性；中央政府（國務(wù)院及其辦公廳）及部委機(jī)構(gòu)發(fā)布的總政策處于中階權(quán)力位次，具有總體性；地方各級黨委政府制定的子政策處于低階權(quán)力位次，具有分散性。

圖1 “統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)與政策試點(diǎn)之間的邏輯關(guān)系

圖1 所示，從政策主體到政策層次是“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)的核心解釋，正是因?yàn)檎咧黧w本身具有自上而下的層次性，所以才會產(chǎn)生相應(yīng)的政策層次。這個(gè)對應(yīng)關(guān)系具有包容性和靈活性相統(tǒng)一的特點(diǎn)，包容性表現(xiàn)在，不同位階權(quán)力在相應(yīng)的界面上開展治理行動首先來自于權(quán)力配置，而后由其權(quán)力配置所能決定的治理權(quán)限又對應(yīng)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求上，也就是我們通常所說的“權(quán)力越大、責(zé)任越大”。所以，“高—中—低階”權(quán)力配置及運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求之間具有的高度一致性，這就是包容性的內(nèi)涵。靈活性則表現(xiàn)在來自自上而下的政策主體在將政策性治理行動落沉到地方乃至基層時(shí)，地方和基層在分散的區(qū)域范圍內(nèi)又可以因地制宜、因城施策。這一對包容和靈活之間的關(guān)系往往指向政策的一統(tǒng)和有效這個(gè)命題，而政策試點(diǎn)恰恰彌合了政策一統(tǒng)和有效之間的張力，是最強(qiáng)有力的中介變量，這在以往的研究中是很少論及的。

（二）“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)對政策試點(diǎn)開展的作用

基于政策主體和政策層次所建立的“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)對政策試點(diǎn)具有三個(gè)方面的作用。

第一，防范和糾正地方政策試點(diǎn)中權(quán)力行使的偏誤。政策試點(diǎn)是地方和基層行為，在人口眾多和幅員遼闊兩大因素下，超大規(guī)模國家治理必然在某種程度上存在著集權(quán)與分權(quán)間的張力。作為一種政治經(jīng)濟(jì)分權(quán)的實(shí)驗(yàn)主義治理方式，中央在允許地方先行先試和基層勇于探索的情況之下，還要考慮到地方開展政策試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)可控問題。所以，“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用的首要方面就是防范和糾正地方政策試點(diǎn)行為的權(quán)力“任性”和自由裁量權(quán)過度使用問題，針對試點(diǎn)過程中可能出現(xiàn)的偏差進(jìn)行提前防范，對已經(jīng)出現(xiàn)的及時(shí)糾正，從而有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

第二，規(guī)定和約束地方政策試點(diǎn)的操作內(nèi)容?！敖y(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)對地方政策試點(diǎn)行為具有絕對的統(tǒng)領(lǐng)性，因?yàn)樵咴谏?，總政策居中，子政策位下，從政策屬性上看，元政策和總政策完全可以運(yùn)用法治化和制度化兩大方式規(guī)定和約束地方政策試點(diǎn)的范圍邊界。首先是起到規(guī)定性作用，地方政策試點(diǎn)何時(shí)開展、如何開展、開展到什么程度，元政策和總政策都會作出明確規(guī)定；其次是起到約束性作用，黨中央和中央政府對地方各級黨委和政府的政策試點(diǎn)行為都會通過法治化和制度化兩個(gè)途徑產(chǎn)生極強(qiáng)的約束性。

第三，提煉和升華地方政策試點(diǎn)的作用效果。地方政策試點(diǎn)所要遵循的有序和可控，是由權(quán)力運(yùn)行和內(nèi)容規(guī)定的要求出發(fā)所體現(xiàn)的，亦是由“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)自上而下的鏈條傳導(dǎo)所形成。而在政策試點(diǎn)的方式改進(jìn)上，“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)則帶來的是自下而上的反饋。對成熟的地方政策試點(diǎn)及其所形成的操作性經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，實(shí)質(zhì)上是對子政策的一種集成，而這種集成是在對政策試點(diǎn)方式不斷調(diào)整的過程中實(shí)現(xiàn)，然后才加以復(fù)制推廣的。這種“由點(diǎn)到面”的政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)再經(jīng)由“由面到點(diǎn)”的雙向反饋方式，有利于建立央地互動型國家治理新模式。

（三）政策試點(diǎn)研究的現(xiàn)有維度

從政策試點(diǎn)的不同階段出發(fā)，既有研究從政策前試點(diǎn)階段、試點(diǎn)階段和后試點(diǎn)階段來分析中央政府運(yùn)用不同的干預(yù)手段來推動政策擴(kuò)散[9]。從政策試點(diǎn)的發(fā)生機(jī)制與內(nèi)在邏輯來看，政策試點(diǎn)的產(chǎn)生與權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治適應(yīng)和組織關(guān)系息息相關(guān)，這些因素又影響到政策前試點(diǎn)、試點(diǎn)和后試點(diǎn)三個(gè)階段[10]。而基于一項(xiàng)地方政府開展智慧城市試點(diǎn)的研究指出，在試點(diǎn)起始階段、局部推廣階段和全面推廣階段又具有不同的運(yùn)行邏輯[11]。從央地關(guān)系角度來看，中央推動政策試點(diǎn)在產(chǎn)生機(jī)制上可以分為中央直接指定、中央指定與地方申報(bào)相結(jié)合、中央直接組織地方申報(bào)三種方式[12]；中央政府推動力度強(qiáng)弱的不等、地方政府競爭程度的不一，會共同對試點(diǎn)項(xiàng)目的啟動產(chǎn)生影響，進(jìn)而形成爭取、指定、追認(rèn)、自發(fā)四種類型的試點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制[13]。基于央地結(jié)構(gòu)化視角分析發(fā)現(xiàn)，央地間官員流動形成的央地網(wǎng)絡(luò)是影響政策試點(diǎn)選擇的重要因素；基于央地網(wǎng)絡(luò)形成的信息優(yōu)勢成為影響可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)選擇的重要機(jī)制，并為地方政府參與可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)帶來激勵[14]。中國政治制度是政策試點(diǎn)的基本底色，為政策試點(diǎn)運(yùn)行搭建了必不可少的制度平臺。理解政策試驗(yàn)推動創(chuàng)新涌現(xiàn)的一個(gè)重要條件是將試驗(yàn)機(jī)制作為一個(gè)嵌套的系統(tǒng)或生態(tài)加以看待。多區(qū)域分級分類試點(diǎn)、雙軌制對照學(xué)習(xí)以及項(xiàng)目化分級運(yùn)作是嵌套試驗(yàn)系統(tǒng)的基本特征；在中央和地方之間，政策創(chuàng)新中的府際學(xué)習(xí)系通過問題建構(gòu)、政策試驗(yàn)、經(jīng)驗(yàn)采納、權(quán)威推廣四種機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作的[15]。從政策試點(diǎn)的積極作用來看，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一些重要領(lǐng)域，例如，保障性住房政策、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，離不開合法有序的政策試點(diǎn)。

這些研究基本上都是從政策試點(diǎn)實(shí)踐出發(fā)，對其機(jī)制作出的實(shí)證解釋；這些解釋著重從政策試點(diǎn)階段和央地關(guān)系兩個(gè)維度，來揭示政策試點(diǎn)的形成機(jī)理和作用效果。正如一項(xiàng)研究所指出的，“不論持肯定還是懷疑態(tài)度，不可否認(rèn)的是理論界對于政策試驗(yàn)的研究剛剛起步，不僅這一政治現(xiàn)象有待系統(tǒng)梳理，隱藏在政策過程‘黑箱’背后的因果機(jī)制和理論意涵更是亟待發(fā)掘?！盵16]對政策試點(diǎn)及其與政策創(chuàng)新和擴(kuò)散的關(guān)聯(lián)研究還是要以政策試點(diǎn)行動為主，唯此才能更好地揭開政策過程“暗箱”背后的因果機(jī)制和理論意涵。從已有研究來看，目前還未有明確基于中國治理體系的“統(tǒng)—總—分”這種獨(dú)特政策結(jié)構(gòu)下對政策試點(diǎn)機(jī)制進(jìn)行的解釋。

三、基于“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)的政策試點(diǎn)機(jī)制分析

在“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)下，政策試點(diǎn)的機(jī)制體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性前提和機(jī)制化過程兩個(gè)部分，前者是“傳導(dǎo)—試點(diǎn)”環(huán)節(jié)，后者是“試點(diǎn)—推廣”過程。首先，“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)在政策主體上形成三個(gè)政策層次，分別是元政策、總政策和子政策，這與黨中央、中央政府、地方各級黨委和政府又是緊密對應(yīng)的。在元政策上，以黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話指示、全國人大頒行的法律為主；在總政策上，以中央政府制定、頒布和實(shí)施的法規(guī)為主；在子政策上，以地方各級黨委和政府出臺各式各類地方條例為主。在分析基于“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)的政策試點(diǎn)機(jī)制時(shí)，本文選取優(yōu)化營商環(huán)境及其創(chuàng)新試點(diǎn)案例，按照“吸納—試點(diǎn)—推廣”的演進(jìn)邏輯設(shè)立分析框架，從而展開對政策試點(diǎn)機(jī)制的詳細(xì)解讀（見圖2）。

圖2 “傳導(dǎo)—試點(diǎn)—推廣”政策試點(diǎn)機(jī)制

（一）“傳導(dǎo)—試點(diǎn)”機(jī)制：由面到點(diǎn)的政策試點(diǎn)邏輯

元政策主要來自于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話指示，以及基于這些講話指示的由全國人大通過的高位階法律。通過系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境及創(chuàng)新試點(diǎn)的元政策主要基于三個(gè)方面的政策目標(biāo)：一是為了擴(kuò)大對外開放格局，吸引外資；二是建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；三是在區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，吸引企業(yè)在東中西部之間自主轉(zhuǎn)移。在擴(kuò)大對外開放格局方面，2019 年通過的《中華人民共和國外商投資法》“總則”第1 條明確規(guī)定，是為了進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，積極促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，規(guī)范外商投資管理，推動形成全面開放新格局，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。2020 年面對新冠肺炎疫情帶來的嚴(yán)重沖擊，在全球跨國直接投資大幅下降背景下，我國全年實(shí)際使用外資逆勢增長，實(shí)現(xiàn)了引資總量、增長幅度、全球占比“三提升”，實(shí)際使用外資9999.8 億元人民幣，同比增長6.2%①參見《外商投資法實(shí)施一年?duì)I商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202102/fc94a8074dc046c6 89333899291667b4.shtml，訪問日期：2021年12月20日。。這顯示，《中華人民共和國外商投資法》作為一項(xiàng)高位階法律的元政策，對優(yōu)化營商環(huán)境作用明顯。

在總政策上，基于外商投資法這項(xiàng)元政策，國務(wù)院2019 年制定頒布了《中華人民共和國外商投資法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》），其目的也是鼓勵和促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，規(guī)范外商投資管理，持續(xù)優(yōu)化外商投資環(huán)境，推進(jìn)更高水平對外開放。國務(wù)院還制定頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722 號），其目的是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動高質(zhì)量發(fā)展?！秾?shí)施條例》是直接對應(yīng)于《中華人民共和國外商投資法》所作出的政策安排；《優(yōu)化營商環(huán)境條例》則是對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話指示的落實(shí)。

在子政策上，隨著《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的出臺，2020 年地方層面紛紛跟進(jìn)。省級層面亦配套制定優(yōu)化營商環(huán)境的地方性政策文本，其中以條例為主，辦法和方案為輔。副省級城市及地市級政府以工作方案或行動方案為主，有些也制定出臺了條例，例如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》《蘇州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》。需要注意的是，海南以整個(gè)自由貿(mào)易港的名義頒布施行《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》，時(shí)間是 2021 年 11 月1 日，這比全國其他地方都要晚，卻與《中華人民共和國外商投資法》第13 條緊密相關(guān)，即國家根據(jù)需要，設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，或者在部分地區(qū)實(shí)行外商投資試驗(yàn)性政策措施，促進(jìn)吸引外商投資，擴(kuò)大對外開放。

各地子政策還有兩個(gè)重要內(nèi)容。一是“放管服”改革。這主要以商事制度中的商事登記制度改革為突破口，特別通過推進(jìn)以“證照分離”為核心的商事制度改革來推動營商環(huán)境優(yōu)化。起點(diǎn)源于2015 年12 月16 日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于上海市開展證照分離改革試點(diǎn)總體方案》，決定在上海浦東新區(qū)率先開展“證照分離”改革試點(diǎn)。二是以“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革。2018 年 3 月 5 日，李克強(qiáng)總理在向十三屆全國人大一次會議作政府工作報(bào)告時(shí)指出，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，使更多事項(xiàng)在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場辦的也要力爭做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”①參見《深化“放管服”改革力爭做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”》，https：//www.chinanews.com.cn/gn/2018/03-05/8460137.shtml，訪問日期：2022年4月6日。?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為深化“放管服”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對優(yōu)化營商環(huán)境起到了直接的推動作用。推進(jìn)“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境的主要手段，其集成式內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣、層層疊加，為達(dá)成優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)提供了支撐。在深入推進(jìn)“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境過程中，政策試點(diǎn)是重要抓手，政策試點(diǎn)機(jī)制則是這個(gè)抓手的具體內(nèi)容。李克強(qiáng)總理在2022年政府工作報(bào)告中提出要推廣一批地方改革經(jīng)驗(yàn)，開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)②參見《在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上作的政府工作報(bào)告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2022qglh/2022zfgzbgdzs/2022zfgzbgdzs.html，訪問日期：2022年4月6日。?？梢姰?dāng)黨中央在元政策上發(fā)揮“統(tǒng)”的作用、中央政府發(fā)揮“總”的作用時(shí)，政令就能夠得到有效傳導(dǎo)，從而推動地方政策創(chuàng)新。浙江“最多跑一次”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)，商事制度改革下上海浦東新區(qū)的“證照分離”試點(diǎn)，以及營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的部署，完全符合“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)下“由面到點(diǎn)”的政策試點(diǎn)邏輯，其實(shí)質(zhì)是從政策傳導(dǎo)到政策試點(diǎn)。

（二）“試點(diǎn)—推廣”機(jī)制：以點(diǎn)帶面的政策試點(diǎn)路徑

頂層設(shè)計(jì)和漸進(jìn)改革是試點(diǎn)推廣機(jī)制發(fā)揮作用的核心要素，政策示范效應(yīng)是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的關(guān)鍵動力[17]。在“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)下，政策試點(diǎn)的第一步是從政策傳導(dǎo)到政策試點(diǎn)，遵循由面到點(diǎn)邏輯。但是，當(dāng)政策試點(diǎn)正式鋪開，就意味著政策行動開始以點(diǎn)帶面，建立健全政策試點(diǎn)機(jī)制，促使試點(diǎn)的子政策更加成熟完善，這利于上行和平行總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為政策復(fù)制推廣打基礎(chǔ)。首先，優(yōu)化營商環(huán)境只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。如前所述，其成效一是通過深入推進(jìn)“放管服”改革，使各地營商環(huán)境得到改善，吸引外國資本投資更加有力，這一點(diǎn)體現(xiàn)在我國全球營商環(huán)境排名的上升上。二是營商環(huán)境持續(xù)改善主要得益于部分地方主動對標(biāo)國際先進(jìn)，率先加大營商環(huán)境改革力度，發(fā)揮示范帶動作用。

這是“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)下政策由傳導(dǎo)到試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)的過程，換言之，地方在優(yōu)化營商環(huán)境方面的政策試點(diǎn)舉措，為下一步更好的政策擴(kuò)散打下了基礎(chǔ)，而這些舉措也可以被視為政策試點(diǎn)機(jī)制發(fā)揮作用。從政策試點(diǎn)再到政策推廣，其實(shí)質(zhì)是為了鼓勵有條件的地方進(jìn)一步瞄準(zhǔn)最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平開展先行先試，加快構(gòu)建與國際通行規(guī)則相銜接的營商環(huán)境制度體系，持續(xù)優(yōu)化市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。2021 年底中央在開展新一輪營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)中，綜合考慮經(jīng)濟(jì)體量、市場主體數(shù)量、改革基礎(chǔ)條件等，選擇了部分城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作。通過頒布《國務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見》（國發(fā)〔2021〕24 號）確定了首批試點(diǎn)為北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個(gè)城市。這個(gè)方案最后也指向了政策推廣，即強(qiáng)化創(chuàng)新試點(diǎn)同全國優(yōu)化營商環(huán)境工作的聯(lián)動，具備條件的創(chuàng)新試點(diǎn)舉措經(jīng)主管部門和單位同意后在全國范圍推開（內(nèi)容見表1）。從表1可知，從試點(diǎn)到推廣的“以點(diǎn)帶面”政策試點(diǎn)路徑具有以下特征：

第一，六個(gè)試點(diǎn)城市市場主體數(shù)量龐大，基礎(chǔ)雄厚。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年6 月底，北京擁有市場主體數(shù)量217 萬戶；截至2020 年底，上海共有市場主體 292.9 萬戶；截至 2021 年 6 月 30 日，重慶全市市場主體總量達(dá)308.24萬戶；截至2020年8月底，杭州市共有市場主體135.7 萬戶；截至2021年6 月底，廣州實(shí)有市場主體288.92 萬戶；截至2020 年底，深圳商事主體總量達(dá)358.6 萬家，繼續(xù)保持全國大中城市首位①參見《國家首批六個(gè)創(chuàng)新試點(diǎn)城市，他們?nèi)绾蝿?chuàng)新營商環(huán)境？》，http：//www.rongxiangipo.com/news/detail785.html，訪問日期：2022年4月6日。。每個(gè)地區(qū)在優(yōu)化營商環(huán)境上都具有雄厚的基礎(chǔ)。

第二，政策試點(diǎn)在“組織領(lǐng)導(dǎo)”“法治保障”上予以規(guī)范。按照“各試點(diǎn)城市人民政府要制定本地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案，堅(jiān)持穩(wěn)步實(shí)施，在風(fēng)險(xiǎn)總體可控前提下，科學(xué)把握改革的時(shí)序、節(jié)奏和步驟，推動創(chuàng)新試點(diǎn)工作走深走實(shí)”要求，各地對加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)都作了明確說明；建立市主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，市級有關(guān)單位和區(qū)、縣（市）參加的全市協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制；建立由市政府分管負(fù)責(zé)同志分領(lǐng)域牽頭，各區(qū)各部門全程參與的營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，下設(shè)商事制度改革、建設(shè)項(xiàng)目審批、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、司法保障、融資信貸、市政設(shè)施接入、不動產(chǎn)登記等專項(xiàng)小組；成立由分管市領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市發(fā)展改革委、市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、市市場監(jiān)管局、市司法局等職能部門緊密協(xié)同的營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)專責(zé)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)創(chuàng)新試點(diǎn)工作等。在法治保障上，都突出了事項(xiàng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)可控，如重慶市則明確要求市司法局統(tǒng)籌做好營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)法治保障工作。

第三，政策試點(diǎn)的內(nèi)容設(shè)置對應(yīng)于“主要目標(biāo)”和“重點(diǎn)任務(wù)”。各地的內(nèi)容設(shè)置與總體試點(diǎn)文件保持一致，只有個(gè)別有略微增減。在主要目標(biāo)上，北京市為形成一批可復(fù)制可推廣的“北京經(jīng)驗(yàn)”，推動本市營商環(huán)境改革繼續(xù)走在全國前列；上海市提出要成為全國服務(wù)政府的表率、效能政府的表率、法治政府的表率，親清政商關(guān)系邁上新臺階，為全國營商環(huán)境建設(shè)作出重要示范；廣州確立了建成全球資源要素配置中心，以及全球企業(yè)投資自選地和最佳發(fā)展地的時(shí)間為2025 年底前。在重點(diǎn)任務(wù)上，北京市將“破除區(qū)域分割和地方保護(hù)”轉(zhuǎn)換為“破除妨礙市場資源配置”；上海市使用的是“十個(gè)著力”；重慶則增加了七個(gè)方面的工作舉措。

第四，政策試點(diǎn)在“滾動試點(diǎn)和評估推廣”上加強(qiáng)方式改進(jìn)。圍繞“做好滾動試點(diǎn)和評估推廣”這項(xiàng)保障措施，北京市要求各部門及時(shí)對營商環(huán)境改革中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行研究，對改革中出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)向市政府匯報(bào)請示，確保本市創(chuàng)新試點(diǎn)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)；上海市明確建立常態(tài)化“局處長走流程”工作機(jī)制，推動政策落地和系統(tǒng)優(yōu)化；重慶市著重建立日常調(diào)度機(jī)制，市優(yōu)化營商環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對工作推進(jìn)情況實(shí)行“月調(diào)度”，及時(shí)掌握各改革事項(xiàng)工作動態(tài)，協(xié)調(diào)解決推進(jìn)過程中的具體問題；杭州市則圍繞“健全全鏈條全流程事前事中事后監(jiān)管機(jī)制”下功夫；廣州市提出建立一個(gè)改革事項(xiàng)對應(yīng)一個(gè)工作方案、一套操作規(guī)范、一批應(yīng)用場景、一套評估體系的“四個(gè)一”工作機(jī)制，提出支持廣州開發(fā)區(qū)充分發(fā)揮“中小企業(yè)能辦大事”創(chuàng)新示范區(qū)引領(lǐng)作用，為全國營商環(huán)境改革探路先行。

第五，深圳作為特例揭示出“以點(diǎn)帶面”的獨(dú)特政策試點(diǎn)路徑。第一條路徑是精準(zhǔn)定位，率先加大營商環(huán)境改革力度。圍繞中共中央、國務(wù)院對深圳所作出的“率先加大營商環(huán)境改革力度”重要指示，深圳率先加大營商環(huán)境改革力度，堅(jiān)決用好改革開放關(guān)鍵一招，努力營造市場化法治化國際化的一流營商環(huán)境。深圳多年的“以點(diǎn)帶面”實(shí)踐在國發(fā)〔2021〕24 號頒布前已展現(xiàn)出極佳的效果，2018 年?duì)I商環(huán)境位居全國第一；每千人注冊市場主體、新增市場主體數(shù)，均為全國第一②參見《2018 年?duì)I商環(huán)境評價(jià) 深圳居全國第一》，https：//www.cnr.cn/gd/gdkx/20181204/t20181204_524438853.shtml，訪問日期：2022年4月6日。。多年來，深圳市把營商環(huán)境改革作為“一號改革工程”，對標(biāo)最高最好最優(yōu)，圍繞企業(yè)全生命周期深化“放管服”改革，入選全國首批營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)城市，商事主體總量、創(chuàng)業(yè)密度居全國第一，國際國內(nèi)各類市場主體紛紛看好深圳、選擇深圳[18]。

第二條路徑是主動響應(yīng)國家要求，對接戰(zhàn)略定位，不斷優(yōu)化政策體系。《深圳市關(guān)于加大營商環(huán)境改革力度的若干措施》印發(fā)時(shí)間是2018 年1月17 日，要早于國務(wù)院開展優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)。從表1 可以看出，其后的國務(wù)院及五地的政策試點(diǎn)內(nèi)容與深圳市“六個(gè)營造”方面的重點(diǎn)任務(wù)和建立強(qiáng)力推進(jìn)機(jī)制的保障措施等具體內(nèi)容極其相似，這也體現(xiàn)了“試點(diǎn)—推廣”機(jī)制的運(yùn)行過程。為對接國家戰(zhàn)略定位，深圳緊接著制定《深圳市2019 年優(yōu)化營商環(huán)境改革工作要點(diǎn)和責(zé)任分工》《深圳市2020 年優(yōu)化營商環(huán)境改革重點(diǎn)任務(wù)清單》《深圳市2021 年優(yōu)化營商環(huán)境改革重點(diǎn)任務(wù)清單》，以及召開“深圳營商環(huán)境：一號改革工程任務(wù)清單”新聞發(fā)布會，由此在自上而下的“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)下建立了營商環(huán)境的比較優(yōu)勢，脫穎而出，反映出“傳導(dǎo)—試點(diǎn)”機(jī)制的政策試點(diǎn)邏輯。進(jìn)一步，深圳市發(fā)展和改革委員會2022 年推出“關(guān)于深圳市強(qiáng)化改革系統(tǒng)集成加快構(gòu)筑營商環(huán)境新優(yōu)勢研究課題”的公開招標(biāo)，研究課題包括：總結(jié)深圳營商環(huán)境改革的基礎(chǔ)條件與短板弱項(xiàng)；研判深圳營商環(huán)境改革的新形勢和新要求；分析深圳強(qiáng)化營商環(huán)境改革系統(tǒng)集成的總體思路；提出深圳構(gòu)筑營商環(huán)境新優(yōu)勢的創(chuàng)新政策。在此輪政策試點(diǎn)中，優(yōu)化深圳口岸營商環(huán)境也是重要舉措①參見《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2022 年進(jìn)一步優(yōu)化深圳口岸營商環(huán)境若干措施的通知》，http：//www.sz.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfwj/szfbgth/content/post_9634930.html，訪問日期：2022年4月6日。。

表1 營商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)的內(nèi)容比較

續(xù)表

綜上，新一輪的優(yōu)化營商環(huán)境政策試點(diǎn)意在積累更加豐富、更加成熟的政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，為下一輪復(fù)制和推廣做準(zhǔn)備。這些內(nèi)容也體現(xiàn)出優(yōu)化營商環(huán)境自此正式進(jìn)入“試點(diǎn)—推廣”階段：在滾動試點(diǎn)方面，首輪創(chuàng)新試點(diǎn)之后大概率還會進(jìn)行第二輪城市試點(diǎn)；在評估推廣上，通過大膽探索、先行先試，將會及時(shí)總結(jié)集成式的創(chuàng)新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在上行和橫向維度開展政策擴(kuò)散。

四、基于“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)的政策試點(diǎn)功能分析

“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)對政策試點(diǎn)活動具有直接的規(guī)定性和約束性，前者是由于自上而下權(quán)力體系的權(quán)威使然，后者是出于政策試點(diǎn)活動的風(fēng)險(xiǎn)可控和路徑引導(dǎo)要求；除此之外，“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)還有促進(jìn)和激發(fā)的功能。在政策試點(diǎn)機(jī)制的具體分析中，從由面到點(diǎn)的“傳導(dǎo)—試點(diǎn)”到以點(diǎn)帶面的“試點(diǎn)—推廣”，都在說明政策試點(diǎn)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理，這個(gè)機(jī)理一方面印證了“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)的存在合理性，另一方面也體現(xiàn)出地方黨委和政府在“分”的方面大有可為。那么，在上與下的縱向和內(nèi)與外的橫向關(guān)系中，實(shí)際上折射出的是國家治理中央地關(guān)系和政（市）社關(guān)系兩個(gè)重要維度，這兩個(gè)維度具體指向現(xiàn)實(shí)功能的凝練和深化。

（一）現(xiàn)實(shí)功能

政策試點(diǎn)機(jī)制從由面到點(diǎn)的“傳導(dǎo)—試點(diǎn)”到以點(diǎn)帶面的“試點(diǎn)—推廣”，受到獨(dú)特的“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)的規(guī)定與制約，其產(chǎn)生的功能和發(fā)揮的作用又體現(xiàn)出政策結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性，從而進(jìn)一步展現(xiàn)國家治理制度優(yōu)勢。在“政策結(jié)構(gòu)—政策機(jī)制—政策功能”分析框架下，“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)功能亦是從微觀的機(jī)制分析到中觀的過程解析再到宏觀的效果考察，主要集中表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，符合政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的一般規(guī)律。政策試點(diǎn)是政策創(chuàng)新的重要手段，只有行之有效的政策試點(diǎn)才能成功轉(zhuǎn)化為政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，從而在全國范圍內(nèi)進(jìn)行政策擴(kuò)散。有學(xué)者總結(jié)了中國公共政策擴(kuò)散的四種基本模式：自上而下的層級擴(kuò)散模式，自下而上的政策采納和推廣模式，區(qū)域和部門之間的擴(kuò)散模式，政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散模式[19]?；凇皞鲗?dǎo)—試點(diǎn)—推廣”的政策試點(diǎn)機(jī)制推動著政策創(chuàng)新與擴(kuò)散成功。在優(yōu)化營商環(huán)境案例分析中，“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)在政策層次上所對應(yīng)的元政策、總政策和子政策的傳導(dǎo)邏輯是清晰的。由于有了黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的指示和高位階法律的保障，元政策得以充分涌現(xiàn)，中央政府進(jìn)而開始制定出臺總政策，再到地方各級黨委和政府出臺子政策，這樣一種從高位階權(quán)力自上而下傳導(dǎo)直至政策試點(diǎn)出現(xiàn)，成為地方政府開展政策創(chuàng)新的源動力。在進(jìn)入以點(diǎn)帶面的“試點(diǎn)—推廣”環(huán)節(jié)前，地方政策試點(diǎn)已形成了可觀的成熟經(jīng)驗(yàn)，取得了積極的地方治理成效。正是由于由面到點(diǎn)的先期政策試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，才有可能形成可在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。所以，在這兩個(gè)環(huán)節(jié)的政策試點(diǎn)過程中，政策創(chuàng)新來源于政策試點(diǎn)，政策擴(kuò)散則重在對政策試點(diǎn)機(jī)制的成熟成型。

第二，體現(xiàn)央地互動型國家治理新模式。微觀上，基于“傳導(dǎo)—試點(diǎn)—推廣”的政策試點(diǎn)機(jī)制體現(xiàn)出地方治理精細(xì)化過程；中觀上，政策試點(diǎn)機(jī)制則是通過不同試點(diǎn)地區(qū)的橫向?qū)Ρ群涂疾?，來發(fā)現(xiàn)其異同，進(jìn)而揭示政策試點(diǎn)機(jī)制的運(yùn)行規(guī)律；宏觀上，政策試點(diǎn)機(jī)制在“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)為政令傳導(dǎo)、機(jī)制運(yùn)行和經(jīng)驗(yàn)孵化，起始于由面到點(diǎn)，進(jìn)而發(fā)展為以點(diǎn)帶面。政策試點(diǎn)機(jī)制從微觀到中觀體現(xiàn)出政策制定過程的央地互動特點(diǎn)，再到宏觀上呈現(xiàn)為央地互動型國家治理新模式。中國政策制定具有“高層驅(qū)動、行政主導(dǎo)、央地互動”的特征，但是央地互動的模式是多樣的，既有中央主導(dǎo)下的尋優(yōu)模式，也有央地協(xié)商下的妥協(xié)模式，還有地方實(shí)踐注入中央政策的學(xué)習(xí)模式[20]。從“管理即決策”角度來看，政策制定過程作為國家治理的重要且關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與“高層驅(qū)動、行政主導(dǎo)、央地互動”的政策制定特征高度吻合。還有學(xué)者總結(jié)了中國政府在創(chuàng)新擴(kuò)散過程中存在四種不同的政策變遷模式：頂層設(shè)計(jì)下的試點(diǎn)創(chuàng)新、適應(yīng)性調(diào)整以及中央授權(quán)下的參與式創(chuàng)新、因地式探索[21]。這種政策變遷模式實(shí)則為央地互動型國家治理的外在表現(xiàn)，因?yàn)楹芏嗾咴圏c(diǎn)項(xiàng)目的啟動和推進(jìn)，通常系在中央政府的“推動力”和地方政府“競爭力”這兩個(gè)基本因素的交互作用下展開的。

第三，有利于促進(jìn)頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相統(tǒng)一。辯證看待和正確處理頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河，以及頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系，都需要堅(jiān)持問計(jì)于民。在頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合方面，政策試點(diǎn)在先行先試，及示范區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)建等方面探索具有較強(qiáng)的摸著石頭過河的特征，而這個(gè)摸著石頭過河并不等同于“盲人摸象”，也不是對深水無人區(qū)的探索，而是在國家頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下進(jìn)行，經(jīng)驗(yàn)可察，風(fēng)險(xiǎn)可控。在頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系方面，頂層設(shè)計(jì)主要是明確改革開放的方向性、原則性等重大問題，而后給基層探索留下足夠的空間，目的在于充分發(fā)揮基層和群眾的主觀能動性和首創(chuàng)精神。政策試點(diǎn)作為基層探索的一種治理實(shí)踐，能夠在改革的頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃中，把踐行以人民為中心的發(fā)展思想與解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題相結(jié)合，從而為頂層設(shè)計(jì)注入更多的改革活力。所以，政策試點(diǎn)作為摸著石頭過河和基層探索的有效機(jī)制，既是在為頂層設(shè)計(jì)積累經(jīng)驗(yàn)，又是在增強(qiáng)動力。政策試點(diǎn)在機(jī)制過程上需要問計(jì)于民，因?yàn)樵圏c(diǎn)活動都是在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行，有問計(jì)于民的主觀動機(jī)和便利條件；在結(jié)果考察上也需要問計(jì)于民，政策試點(diǎn)活動幾乎都需要考核評估，這項(xiàng)工作與人民群眾的獲得感、幸福感和安全感息息相關(guān)。

第四，有利于增強(qiáng)決策科學(xué)化、民主化和法治化。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序?！霸跊Q策制度設(shè)計(jì)與具體決策中，科學(xué)化、民主化、法治化不能互相替代。如果科學(xué)的價(jià)值取代民主的價(jià)值，就會因?yàn)楹鲆暽鐣裰鲄⑴c而產(chǎn)生分歧；如果過度強(qiáng)調(diào)民主，會降低科學(xué)論證的價(jià)值、專家的作用和決策的效率；如果忽視決策的法治約束，則科學(xué)決策和民主決策都將失去法律保障，無從確立”①參見馬建川：《提高行政決策科學(xué)化民主化法治化水平》，宣講家網(wǎng)，http：//www.71.cn/2013/0822/729407.shtml，訪問日期：2021年12月10日。。政策試點(diǎn)機(jī)制在增強(qiáng)決策科學(xué)化、民主化和法治化上有三個(gè)方面的作用。一是通過頂層設(shè)計(jì)增強(qiáng)決策科學(xué)化。在優(yōu)化營商環(huán)境的“傳導(dǎo)—試點(diǎn)”機(jī)制中，區(qū)域化地方性的政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央給予肯定，并被吸納進(jìn)入政治決策，這是一個(gè)科學(xué)決策的過程。二是通過公示制度增強(qiáng)民主化。從中央到地方，優(yōu)化營商環(huán)境的每一步政策設(shè)計(jì)和決策部署，都有明確的公示制度，甚至有些還需要經(jīng)過問計(jì)于民的環(huán)節(jié)，即使在地方再決策過程，例如在地方條例和行動方案的制定實(shí)施中，也需要進(jìn)行社會公示。三是通過措施保障增強(qiáng)法治化。在為優(yōu)化營商環(huán)境而建立的權(quán)力規(guī)范和方式改進(jìn)兩個(gè)機(jī)制運(yùn)行中，都有明確的法治化要求，這是從試點(diǎn)創(chuàng)新到經(jīng)驗(yàn)推廣階段的必要跟進(jìn)措施，這些保障措施堅(jiān)持并運(yùn)用了法治化精神和手段。

（二）進(jìn)一步拓展政策功能的方向與路徑

以優(yōu)化營商環(huán)境的“傳導(dǎo)—試點(diǎn)—推廣”政策試點(diǎn)機(jī)制為研究對象，以權(quán)力規(guī)范、內(nèi)容設(shè)置和方式改進(jìn)機(jī)制為研究內(nèi)容，揭示“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)下政策試點(diǎn)機(jī)制的運(yùn)行與功能，能夠解釋中國治理情境下的政策試點(diǎn)活動。圍繞“政策結(jié)構(gòu)—政策機(jī)制—政策功能”分析框架，拓展政策試點(diǎn)的政策功能，可以從以下五個(gè)方面入手。

一是比較各類政策試點(diǎn)的結(jié)構(gòu)特征、運(yùn)行機(jī)理及現(xiàn)實(shí)功能。深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境只是十八大以來自上而下得以推行的國家治理實(shí)踐，雖然在重要性上還無法達(dá)到經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)三大政策試驗(yàn)相同的高度，但是從推行面和長期性來看，極有可能在未來成為國家治理格局中新的重大形式。若將其置于中觀層面，同期開展的還有諸如政策性住房探索、國家教育體制改革試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)、創(chuàng)新型城市試點(diǎn)等各類政策試點(diǎn)。如果說自然科學(xué)的意義在于“實(shí)驗(yàn)”，社會科學(xué)則在“比較”，比較各類政策試點(diǎn)的結(jié)構(gòu)特征、運(yùn)行機(jī)理及現(xiàn)實(shí)功能，揭示出政策試點(diǎn)在當(dāng)下治理體系、政策結(jié)構(gòu)和政策系統(tǒng)中的獨(dú)特作用，對國家治理效能提升產(chǎn)生新的能動性。

二是挖掘各類政策試點(diǎn)對增強(qiáng)國家治理效能的作用向度。通過比較各類政策試點(diǎn)活動，透視其結(jié)構(gòu)特征、運(yùn)行機(jī)理及現(xiàn)實(shí)功能的主要目的，是要探究其對國家治理效能的作用向度。從“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)來看，各類政策試點(diǎn)必然遵循獨(dú)特的治理體系，基于獨(dú)特治理體系所形成的政策結(jié)構(gòu)可對各類政策試點(diǎn)起到強(qiáng)烈的規(guī)制作用，是政策試點(diǎn)活動開展的限制性背景；與此同時(shí)，各類政策試點(diǎn)又對這種特定的政策結(jié)構(gòu)及其背后的治理體系起到能動的反作用，這種反作用可以理解為增強(qiáng)國家治理效能的作用向度?！皞鲗?dǎo)—試點(diǎn)—推廣”政策試點(diǎn)機(jī)制重在形成一系列可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，從而為全國營商環(huán)境建設(shè)作出重要示范，這些制度創(chuàng)新成果和重要示范帶動作用就是一種具體的、增強(qiáng)國家治理效能的作用向度。

三是在實(shí)質(zhì)和形式上提煉政策試點(diǎn)積極能動的理論觀點(diǎn)。從經(jīng)典扎根理論來看，基于優(yōu)化營商環(huán)境及同類（中微觀）政策試點(diǎn)的考察屬于實(shí)質(zhì)理論范疇；而從這些同類政策試點(diǎn)活動出發(fā)，再與宏觀的基于歷時(shí)性過程所開展的大規(guī)模、大范圍、影響深遠(yuǎn)的政策試驗(yàn)進(jìn)行比較，所得出的則是有關(guān)政策試點(diǎn)的形式理論。換言之，政策試點(diǎn)既適合于建立介于宏大理論和微觀操作性假設(shè)之間的實(shí)質(zhì)理論（即適用于特定時(shí)空的理論），也不排除對具有普適性的形式理論的建構(gòu)。但是，形式理論必須建立在實(shí)質(zhì)理論的基礎(chǔ)之上，只有在資料的基礎(chǔ)上建立起實(shí)質(zhì)理論以后，形式理論才可能在各類相關(guān)實(shí)質(zhì)理論之上建立起來。政策試點(diǎn)知識是一個(gè)不斷地從事實(shí)到實(shí)質(zhì)理論，然后到形式理論演進(jìn)的過程。從具體的個(gè)別的政策試點(diǎn)案例出發(fā)，再通過宏觀政策試點(diǎn)實(shí)踐，提煉出政策試點(diǎn)積極能動的實(shí)質(zhì)理論和形式理論觀點(diǎn)，是一條可行的研究路徑。

四是探究央地互動型國家治理新模式及其強(qiáng)化的路徑。改革開放以來進(jìn)行的宏大的全國性歷時(shí)性政策試驗(yàn)，先后經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)三大階段，具有鮮明的時(shí)代性，在增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性上具有獨(dú)特的價(jià)值。這些重要政策試驗(yàn)同樣服膺于“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)，也在不同程度上具有“傳導(dǎo)—試點(diǎn)—推廣”政策試點(diǎn)機(jī)制運(yùn)行特點(diǎn)，但從更重要的意義看，不管是在微觀、中觀還是在宏觀層面，中國國家治理中的政策試點(diǎn)活動及其行為已經(jīng)表現(xiàn)為一種央地互動的國家治理新模式，并且這種基于央地互動的國家治理新模式還在不斷得到強(qiáng)化。改革的時(shí)代需要邁開改革的步伐，前進(jìn)的事業(yè)必然被前進(jìn)的力量所驅(qū)動，在新時(shí)代國家現(xiàn)代化建設(shè)的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)推進(jìn)過程中，需要重視央地互動型國家治理新模式，探索政策試點(diǎn)的體制機(jī)制、復(fù)制推廣路徑。

五是提升“政策創(chuàng)新與擴(kuò)散”在國家治理中的顯示度。政策為治理服務(wù)，政策不僅體現(xiàn)出治理績效，而且還反映治理的正當(dāng)性。以中國特色政策試點(diǎn)為驅(qū)動力的政策創(chuàng)新與擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，我們可以完整地將其表述為：在黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，在中央政府科學(xué)施政的指引下，各地方政府圍繞深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，把中央決策轉(zhuǎn)化為地方行動，把人民愿望吸收進(jìn)治理體系，走出了一條將政策試點(diǎn)與創(chuàng)新相結(jié)合、政策創(chuàng)新與吸納相結(jié)合、政策吸納與擴(kuò)散相結(jié)合的中央決策與地方執(zhí)行有機(jī)統(tǒng)一的新型政府治理之路，從而成就蔚為大觀的中國之治。由此構(gòu)成中國獨(dú)特的國家治理體系和制度優(yōu)勢內(nèi)容，可以充實(shí)進(jìn)世界治理體系而產(chǎn)生普適性，可以與未來國家治理相連接而具有延續(xù)性，成為治理工具箱中的新工具，在累積和擴(kuò)充中具有廣闊的空間和強(qiáng)勁的活力[22]。

五、結(jié)論與啟示

中國國家治理體系是一個(gè)有關(guān)法律、制度和政策的內(nèi)容集合體，是一個(gè)在上下、內(nèi)外關(guān)系上的維度集合體，獨(dú)特的國家制度和國家治理體系決定了政策運(yùn)行（決策、執(zhí)行和監(jiān)督）的方向和過程。從“結(jié)構(gòu)依然有效”[23]的視角來看，人的本質(zhì)是一切社會關(guān)系的總和，個(gè)體是整體的有機(jī)組成部分，社會中的結(jié)構(gòu)和活動由它的單元的特性決定。在獨(dú)具特色的政策試點(diǎn)機(jī)制和功能考察中，無法回避政策結(jié)構(gòu)以及規(guī)定和約束這個(gè)具體結(jié)構(gòu)的制度和治理體系，不管是“由面到點(diǎn)”的“傳導(dǎo)—試點(diǎn)”邏輯，還是“以點(diǎn)帶面”的“試點(diǎn)—推廣”路徑，政策試點(diǎn)機(jī)制連接著二者。基于獨(dú)特的國家制度和治理體系所建立的“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)，不僅對政策試點(diǎn)機(jī)制和功能運(yùn)行產(chǎn)生規(guī)定性和約束力，也對其他政策行動具有同樣的解釋力。例如，在“房子是用來住的、不是用來炒的”總原則指導(dǎo)下，如何保持住房政策的穩(wěn)定連續(xù)和活力充沛，是國計(jì)民生的大問題。政策試點(diǎn)機(jī)制在其中可以發(fā)揮如下作用：（1）房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策試點(diǎn)，就是在不斷的調(diào)適過程中，先期積累經(jīng)驗(yàn)，而后復(fù)制推廣，本文所運(yùn)用的政策試點(diǎn)機(jī)制同樣也適用于房地產(chǎn)稅的政策試點(diǎn)過程。（2）住房政策演變過程是非常清晰的，其政策變遷過程必然受到特定治理結(jié)構(gòu)的制約，而這個(gè)治理結(jié)構(gòu)在主體范圍上包括政府、市場和社會，在使用工具和手段上屬于政策性的調(diào)控，所以作為一種政策性的治理行動，其政策過程完全服膺于“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)。（3）新時(shí)期住房政策一方面需要堅(jiān)持總體思想和原則，滿足人民群眾過上好日子的生活目標(biāo)，另一方面房地產(chǎn)及上下游行業(yè)也需要繼續(xù)從產(chǎn)業(yè)鏈條上推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這里面就需要立足高質(zhì)量發(fā)展的新階段，在新發(fā)展理念的指引下，通過新的政策試點(diǎn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局，在統(tǒng)籌謀劃中迭代升級。所以，特定政策結(jié)構(gòu)在國家治理體系中具有鮮明的中國特色，這個(gè)特色不是空泛的，而是具體的，能夠在一系列政策性治理行動中發(fā)揮重要作用。

如果將“統(tǒng)—總—分”政策結(jié)構(gòu)延展開來，又可寓于國家制度和治理體系之中，進(jìn)而優(yōu)化治理體系，提升國家治理效能?？梢哉f，一種中國式的政策生成與運(yùn)作機(jī)制呈現(xiàn)出了中國治國理政技藝的主要程式，撐持了一種中國式的崛起與發(fā)展。綜上而言，政策試點(diǎn)在新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中具有相當(dāng)重要的作用，關(guān)注和探究這個(gè)議題不可或缺。