文 徐曉日 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授

張 鑫 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院

劉丹琳 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院

一、引言

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》指出，截至2021年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.32億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)73.0%。[1]網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的快速發(fā)展正深刻影響著我國公民的公共參與，越來越多的公民選擇通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行意見表達(dá)、參政議政。相比傳統(tǒng)的公民參與方式而言，如參加聽證會(huì)或民主評(píng)議會(huì)、信訪舉報(bào)、聯(lián)系人大代表等，網(wǎng)絡(luò)參與渠道更具便捷開放性，大大彌補(bǔ)了傳統(tǒng)參與方式的不足，從而在一定程度上提高了公民參與社會(huì)治理的積極性。與此同時(shí)，政府也日漸意識(shí)到公民網(wǎng)絡(luò)參與的重要性，不斷引導(dǎo)著網(wǎng)絡(luò)問政朝著更加理性高效的方向發(fā)展，各級(jí)政府部門紛紛建立了多種形式的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)來聽取民眾的意見，匯集民眾的智慧，包括“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”、網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人、政務(wù)微博以及由媒體與政府部門合作建立的綜合性網(wǎng)絡(luò)問政網(wǎng)站等，為我國形成一場(chǎng)政府重視、公民參與的網(wǎng)絡(luò)民主熱潮提供了強(qiáng)有力的平臺(tái)支撐。

“網(wǎng)絡(luò)問政”一詞已引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注，學(xué)術(shù)界對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問政的研究多是從傳播學(xué)、政治學(xué)角度探討網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制和政府的回應(yīng)性問題，但是鮮有學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政中公民參與的效果評(píng)價(jià)問題進(jìn)行研究。因此，本文試圖以公民參與為視角，通過對(duì)綜合性網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的效果評(píng)價(jià)，探尋網(wǎng)絡(luò)問政中公民參與存在的不足，就提升公民網(wǎng)絡(luò)問政效果提供可行性建議。

二、研究綜述

自2008年“網(wǎng)絡(luò)問政元年”以來，公民與政府的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)不斷加深，網(wǎng)絡(luò)問政這種新的問政方式受到了國內(nèi)學(xué)者們的廣泛關(guān)注。通過對(duì)知網(wǎng)文獻(xiàn)庫進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)自2008年始，研究“網(wǎng)絡(luò)問政”的文獻(xiàn)數(shù)量開始增加，在2012年形成研究高峰。這一整體趨勢(shì)表明學(xué)者們對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政的研究狀況與網(wǎng)絡(luò)問政興起和發(fā)展的過程是同步的。在近十年里，學(xué)者們從不同的視角對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政進(jìn)行了研究，并取得了一系列研究成果。

其一，學(xué)者們對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問政的內(nèi)涵基本達(dá)成了共識(shí)，明晰了網(wǎng)絡(luò)問政主要分為兩個(gè)方面。一方面，從主體是政府、客體是公民的角度看，網(wǎng)絡(luò)問政指的是政府問政于民。該類觀點(diǎn)認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)問政是政府部門通過各種網(wǎng)絡(luò)渠道公開政策信息，了解民情、匯聚民智，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的過程。其中，政府充當(dāng)著信息發(fā)布者和輿情主導(dǎo)者的重要角色。另一方面，從主體是公民、客體是政府的角度看，網(wǎng)絡(luò)問政指的是公民問政于政府。例如王水興認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)質(zhì)上是公民通過網(wǎng)絡(luò)參與社會(huì)治理的新型民主形式。[2]

其二，網(wǎng)絡(luò)問政對(duì)于政府和公民來說都具有積極的正向價(jià)值。從政府角度分析，顧麗梅認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)問政的發(fā)展會(huì)推動(dòng)政府治理的創(chuàng)新，包括政府治理理念、治理角色和治理方式的創(chuàng)新，有利于提升政府的社會(huì)治理水平。[3]從公民角度分析，胡同新認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)問政的發(fā)展有利于加強(qiáng)公民的政治溝通能力、提高公民的政治表達(dá)自由、豐富公民政治參與的手段。[4]

其三，網(wǎng)絡(luò)問政在實(shí)際運(yùn)作階段仍然面臨著諸多問題與風(fēng)險(xiǎn)，部分學(xué)者指出網(wǎng)絡(luò)問政會(huì)導(dǎo)致政府信息集權(quán)控制的更加隱蔽化、信息的兩級(jí)分化，甚至造成網(wǎng)絡(luò)無政府或者網(wǎng)絡(luò)暴政的狀態(tài)。此外，張亞勇則從公民角度指出，由于公民網(wǎng)絡(luò)參與的低成本化，使得公民參與無序化的問題日益嚴(yán)重，如參與的非法化、情緒化、欺騙化、失衡化等。[5]

從總體上看，學(xué)者們研究“網(wǎng)絡(luò)問政”這一主題大多是以政府為視角，研究政府治理體系的創(chuàng)新以及政府的回應(yīng)性問題，僅有少部分學(xué)者是從公民視角對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政的意義與不足進(jìn)行分析，且多是理論研究，缺少實(shí)證分析，存在著研究角度單一的問題。公民作為網(wǎng)絡(luò)問政的主體之一，深入研究公民參與網(wǎng)絡(luò)問政的現(xiàn)狀、動(dòng)機(jī)與滿意度對(duì)于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)問政長效發(fā)展具有重要意義。此外，學(xué)者們?cè)谔接懢W(wǎng)絡(luò)問政的發(fā)展現(xiàn)狀時(shí)，多選取具體的問政渠道作為案例，例如政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人等，但是以綜合性的專門問政網(wǎng)站為案例的文獻(xiàn)則較少。鑒于由大眾媒體與政府部門合作建立的綜合性的專門問政網(wǎng)站已經(jīng)成為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)問政發(fā)展的新趨勢(shì)，深入研究綜合性問政平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制和網(wǎng)民參與狀況對(duì)于推動(dòng)我國網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)踐的順利開展具有重要的作用。

三、天津市政民零距離平臺(tái)的問政機(jī)制分析

天津市政民零距離平臺(tái)是由天津市政府辦公廳天津政務(wù)網(wǎng)辦公室和北方網(wǎng)聯(lián)合策劃的政民互動(dòng)平臺(tái)，集網(wǎng)民提交信息、督察辦理效率、反饋辦理結(jié)果、統(tǒng)計(jì)辦理情況、評(píng)價(jià)結(jié)果滿意度等功能于一體。該平臺(tái)自2009年10月開通至今，經(jīng)過近十余年的運(yùn)行與發(fā)展，不僅贏得了天津市民的廣泛關(guān)注與支持，同時(shí)也贏得了政府部門和學(xué)術(shù)界的廣泛贊譽(yù)，并獲得了“2018年中國網(wǎng)絡(luò)理政十大創(chuàng)新案例”的殊榮。通過對(duì)該平臺(tái)中的“我向市長提建議”“我有問題問區(qū)長”“我有問題問委辦局領(lǐng)導(dǎo)”“民生詞典”“記者追蹤”“民生看點(diǎn)”“網(wǎng)民反饋”“欄目動(dòng)態(tài)”“政務(wù)訪談”九大板塊進(jìn)行分析，概括出四大問政機(jī)制和兩大保障機(jī)制。

（一）便捷明了的政務(wù)公開機(jī)制

為了使市民可以更全面地了解天津市政府的工作重點(diǎn)，更便捷地查詢相關(guān)政策內(nèi)容，天津政民零距離平臺(tái)專門開設(shè)了“民生詞典”和“政務(wù)訪談”兩大板塊?！懊裆~典”中包括13大類政府服務(wù)事項(xiàng)，數(shù)百種具體服務(wù)事項(xiàng)，涵蓋市民生產(chǎn)生活的方方面面，便于市民了解各種服務(wù)事項(xiàng)的辦事部門、辦理要件和辦事流程。一站式的“民生詞典”不僅對(duì)政府各項(xiàng)社會(huì)政策進(jìn)行了分類公開，同時(shí)也為市民獲取政府信息提供了便利?！罢?wù)訪談”即采用視頻的形式，定期邀請(qǐng)?zhí)旖蚴懈鲄^(qū)、各政府部門領(lǐng)導(dǎo)參加訪談，對(duì)近期發(fā)布的政策文件或開展的關(guān)系民生的工作進(jìn)行解讀，且在“政務(wù)訪談”板塊中專門設(shè)置了“訪談?wù)?，以便網(wǎng)民進(jìn)行查閱。

（二）匯集民智的公民意見表達(dá)機(jī)制

天津政民零距離平臺(tái)中主要包括“我向市長提建議”“我有問題問區(qū)長”“我有問題問委辦局領(lǐng)導(dǎo)”三部分核心內(nèi)容。這三大板塊的功能主要是匯聚市民對(duì)天津市發(fā)展規(guī)劃與民生服務(wù)等方面的意見，促使政府相關(guān)職能部門及時(shí)為市民排憂解難，為市民建言獻(xiàn)策、表達(dá)個(gè)人利益訴求和監(jiān)督政府工作提供了可靠的渠道。與此同時(shí)，天津政府也在不斷通過該平臺(tái)發(fā)起專題調(diào)研，引導(dǎo)市民進(jìn)行積極的意見表達(dá)，使市民可以自主隨意地選擇表達(dá)建議的話題。例如，天津市近期開展了“天津城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)征求意見”“對(duì)天津市2020年20項(xiàng)民心工程的意見與建議”“《‘交通強(qiáng)國’天津方案》向社會(huì)征集意見建議”等一系列活動(dòng)。

（三）及時(shí)高效的部門反饋機(jī)制

為了將網(wǎng)民意見和部門反饋行為納入規(guī)范化、制度化的軌道，北方網(wǎng)根據(jù)天津市政府文件的規(guī)定自主研發(fā)了《電子政務(wù)管理系統(tǒng)》。該系統(tǒng)嚴(yán)格規(guī)定了平臺(tái)對(duì)網(wǎng)民留言回復(fù)的程序和時(shí)限要求，為政府部門及時(shí)高效地回應(yīng)網(wǎng)民的利益訴求提供了保障。首先，網(wǎng)民在平臺(tái)中發(fā)布的留言將及時(shí)反饋到問政系統(tǒng)后臺(tái)，由專業(yè)的審核人員嚴(yán)格按照“網(wǎng)民留言審核標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行兩級(jí)審核，并將審核通過的留言準(zhǔn)確地分撥到各辦理單位。其次，辦理單位由16個(gè)區(qū)及29個(gè)政府直屬部門組成，各部門專門指定某個(gè)處室負(fù)責(zé)回饋解決網(wǎng)民的留言。另外，嚴(yán)格的辦理期限規(guī)定也是促使政府部門高效反饋的重要因素，從網(wǎng)民留言被簽發(fā)的時(shí)間算起，相關(guān)工作人員需在7個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)完畢（法定假日順延），不得無故拖延，其中難以解決的問題答復(fù)時(shí)間可延長至90天。[6]

（四）通力合作的媒體聯(lián)動(dòng)機(jī)制

政民零距離平臺(tái)中的“百姓問政”和“記者追蹤”兩大板塊是在充分考慮到網(wǎng)絡(luò)媒體受眾范圍有限的基礎(chǔ)上，與傳統(tǒng)媒體即天津市廣播電視臺(tái)合作形成的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其中《百姓問政》節(jié)目是由天津廣播電視臺(tái)于2018年2月推出的電視節(jié)目，于每周四21:30在天津廣播電視臺(tái)新聞?lì)l道、“津云”客戶端、北方網(wǎng)進(jìn)行同步視頻直播。該節(jié)目以政民零距離平臺(tái)中市民留言和天津廣播電視臺(tái)的熱線電話中所反映的熱點(diǎn)問題為主要報(bào)道對(duì)象，各區(qū)、各部委辦局相關(guān)負(fù)責(zé)人與市民代表聚焦市民迫切需要解決的難題，開展深層次的探討。雖然，作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主重要形式的網(wǎng)絡(luò)參與有著無可比擬的優(yōu)勢(shì)，但是也存在著將缺乏網(wǎng)絡(luò)參與能力的部分公民排除在政治溝通范圍之外的問題。因此，實(shí)現(xiàn)覆蓋全市的媒體聯(lián)動(dòng)機(jī)制更有利于擴(kuò)大公眾參與的范圍，切實(shí)了解市民的利益訴求。

（五）監(jiān)管一體的保障機(jī)制

首先，在組織保障方面，天津市政民零距離平臺(tái)的組織單位由主辦單位和辦理單位組成。其中主辦單位是北方網(wǎng)，主要負(fù)責(zé)對(duì)平臺(tái)的維護(hù)和對(duì)網(wǎng)民留言的審核與分撥，辦理單位是16個(gè)區(qū)及29個(gè)政府直屬部門，主要負(fù)責(zé)及時(shí)準(zhǔn)確地反饋和收集網(wǎng)民留言。同時(shí)，2011年由天津市政府辦公廳和北方網(wǎng)聯(lián)合組建的“網(wǎng)民智囊團(tuán)”為平臺(tái)的高效發(fā)展提供了更加專業(yè)可靠的保障?！熬W(wǎng)民智囊團(tuán)”由各行各業(yè)的精英組成，主要任務(wù)是進(jìn)行網(wǎng)上建言、專題調(diào)研、視頻訪談等活動(dòng)，為解決社會(huì)熱點(diǎn)問題提供建設(shè)性意見。

其次，在監(jiān)督保障方面，天津市政民零距離平臺(tái)實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的方式。內(nèi)部監(jiān)督主要是以北方網(wǎng)及政府部門制定的留言審核、定時(shí)答復(fù)、考核評(píng)比等剛性制度為主。工作人員審核網(wǎng)民留言以及政府部門回復(fù)網(wǎng)民留言都要嚴(yán)格遵守規(guī)章制度，不得無故拖延回復(fù)留言的時(shí)間，不得敷衍塞責(zé)、草率答復(fù)。外部監(jiān)督主要是以公眾監(jiān)督為主，網(wǎng)民所收到的各辦理單位的回復(fù)內(nèi)容都將曝光于公眾視野之中，且不得進(jìn)行二次修改。同時(shí)，每位參與留言的網(wǎng)民都可以就政府部門對(duì)留言回復(fù)的滿意度和問題的解決程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，平臺(tái)也會(huì)在每月月初將各辦理單位的“回復(fù)率”和“滿意度”在網(wǎng)絡(luò)上公布，自覺地接受網(wǎng)民的監(jiān)督。

總之，完備的問政機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)發(fā)揮最大效能的保障，是實(shí)現(xiàn)公民積極網(wǎng)絡(luò)參與的基礎(chǔ)。通過對(duì)天津政民零距離平臺(tái)中各個(gè)板塊內(nèi)容的分析，我們可以總結(jié)出該平臺(tái)的運(yùn)行框架：政務(wù)公開機(jī)制、公民意見表達(dá)機(jī)制、部門反饋機(jī)制和媒體聯(lián)動(dòng)機(jī)制在完備的組織體系和監(jiān)督體系的保障下高效運(yùn)行。一方面，公民借助網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)積極地參與社會(huì)治理；另一方面，政府借助網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)知曉民意，匯集民智，解決民情，實(shí)現(xiàn)了政府與公民的良性互動(dòng)。

四、網(wǎng)絡(luò)問政中公民參與的效能與不足

（一）網(wǎng)絡(luò)問政中公民參與的效能

1.滿足需求，激發(fā)公民參與的主動(dòng)性

由于網(wǎng)絡(luò)問政具有開放便捷的優(yōu)點(diǎn)，再加上政府部門在相關(guān)規(guī)定的約束下，公民的訴求能夠在較短時(shí)間內(nèi)得到回應(yīng)和解決，使得公民不僅擁有“表達(dá)的權(quán)利”，同時(shí)還擁有“被聽到的權(quán)利”。在公民的需求得到滿足后，這會(huì)大大增加公民對(duì)政府工作的滿意度，從而提高其參與網(wǎng)絡(luò)問政的積極性和主動(dòng)性。如表1所示，從2019年天津市民對(duì)政民零距離平臺(tái)中政府的辦理情況所做出的反饋來看，絕大多數(shù)網(wǎng)民都認(rèn)為政府的回復(fù)情況符合了其對(duì)表達(dá)聲音受關(guān)注以及其需求和利益得到滿足的期望。在此基礎(chǔ)上，網(wǎng)民通過積極的網(wǎng)絡(luò)參與后會(huì)增加對(duì)政府工作的信任度，使得公民愿意相信網(wǎng)絡(luò)問政是可以滿足自身利益需求并實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)價(jià)值的參與社會(huì)治理的渠道，從而有效地激發(fā)出公民網(wǎng)絡(luò)參與的主動(dòng)性。

表1 2019年天津政民零距離平臺(tái)網(wǎng)民留言辦理情況

注：作者依據(jù)天津政民零距離平臺(tái)公開數(shù)據(jù)自行整理

2.宣教結(jié)合，培育公民參與的理性精神

在網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)中，公民可以在開放的環(huán)境中“一站式”地訪問平臺(tái)中的各個(gè)板塊，了解最新的政策信息以及暢通地表達(dá)利益訴求，使得公民與政府的接觸和溝通相較于傳統(tǒng)問政模式更加容易便捷，這在一定程度上削弱了傳統(tǒng)科層制的等級(jí)觀念，使平等開放的交流互動(dòng)成為可能。公民通過與政府進(jìn)行平等開放的對(duì)話溝通，有利于增強(qiáng)公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和平等意識(shí)，對(duì)于培養(yǎng)公民理性精神和民主意識(shí)具有重要意義。通過分析天津政民零距離平臺(tái)在2019年各個(gè)月份收到的網(wǎng)民建議類留言，我們可以發(fā)現(xiàn)這些留言涉及交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、市容市貌、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面，這表明公民參與網(wǎng)絡(luò)問政時(shí)的公共意識(shí)不斷加強(qiáng)，公民不僅是作為個(gè)體而存在，更是作為公共市民而存在。這使得公民在維護(hù)自身利益的同時(shí)，也逐漸意識(shí)到維護(hù)社區(qū)利益、公共利益的重要性，開始為全社會(huì)的健康運(yùn)行建言獻(xiàn)策。

3.即時(shí)互動(dòng)，保障公民行使監(jiān)督權(quán)利

公民是社會(huì)監(jiān)督的主體所在，公民在網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)中對(duì)政府各項(xiàng)民生工作的監(jiān)督能促使政府彌補(bǔ)公共服務(wù)中的不足，這對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)中的政務(wù)公開機(jī)制和公民意見表達(dá)機(jī)制都是公民行使監(jiān)督權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)形式。一方面，政府將政務(wù)信息真實(shí)地?cái)[在網(wǎng)民面前，自覺接受公民的監(jiān)督，使政務(wù)工作變得更加直觀透明；另一方面，公民對(duì)政府的工作若存在不滿，可以通過意見表達(dá)機(jī)制及時(shí)反饋給政府，并且重大民生問題和社會(huì)性事件會(huì)通過問政平臺(tái)形成一定的公共輿論壓力，從而督促相關(guān)部門及時(shí)整改社會(huì)治理中的不足之處。通過對(duì)天津政民零距離平臺(tái)中“津云大數(shù)據(jù)”分析，我們可以發(fā)現(xiàn)網(wǎng)民留言提到次數(shù)較多的問題會(huì)引起政府部門的重視，并通過“政務(wù)訪談”或“百姓問政”等板塊進(jìn)行進(jìn)一步闡釋和討論，以及時(shí)滿足百姓的迫切需求，突顯出政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意和公民監(jiān)督的重視。

（二）網(wǎng)絡(luò)問政中公民參與的不足

1.公民參與的群體有限

首先，公民參與網(wǎng)絡(luò)問政的首要前提是具有使用網(wǎng)絡(luò)的能力。雖然隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)公共基礎(chǔ)設(shè)施的日益發(fā)展與完善，通過網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)參與政治的操作方法越來越簡單，但是無論操作如何簡單化，總會(huì)有部分公民由于所受教育水平有限和接觸網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)不足而被排除在網(wǎng)絡(luò)問政之外。例如，在天津政民零距離平臺(tái)中，公民若想進(jìn)行投訴，首先需要點(diǎn)擊進(jìn)入“我要投訴”的界面，其次是填寫網(wǎng)民留言表格，在表格中需要公民填寫手機(jī)號(hào)、驗(yàn)證碼、姓名、電子郵件等基本信息；同時(shí)需要網(wǎng)民對(duì)問題內(nèi)容進(jìn)行具體描述，必要時(shí)需要添加圖片進(jìn)行說明。但是并不是所有的普通大眾都有電子郵件或者懂得如何添加圖片等技術(shù)性的操作，這些都成為限制公民（尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體）進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與的主要原因。

其次，公民參與網(wǎng)絡(luò)問政僅限于偏好使用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行公民參與的人。目前，我國在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)5.09億，占網(wǎng)民整體數(shù)量的59.6%。這表明雖然我國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)巨大，但是了解并使用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與的公民數(shù)量僅占六成。從公民權(quán)角度講，任何一種公民參與形式的實(shí)施，其最終目的都在于通過一定途徑對(duì)那些關(guān)系公民生活質(zhì)量的決策施加影響，從而維護(hù)自身的權(quán)利和利益。[7]在我國，公民參與政治的形式多種多樣，具體包括參加公民調(diào)查、公民聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、民主座談會(huì)等，其中網(wǎng)絡(luò)問政僅是公民參與政治的形式之一，所以公民會(huì)根據(jù)自身參與的時(shí)間條件、意愿和能力等因素，選擇最為便捷高效的參與方式，因此參與偏好也是導(dǎo)致公民參與網(wǎng)絡(luò)問政群體有限的重要因素之一。

2.公民參與以“淺層參與”為主

登哈特夫婦認(rèn)為“公民參與途徑可以涉及從某一端的單項(xiàng)信息傳遞到多元參與者之間共同對(duì)話的一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體”。[8]在這個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體的一端是公民與政府之間以信息交換為主的單向信息傳遞過程；另一端則是公民與政府之間以協(xié)商為主達(dá)成共識(shí)的過程。因此，我們可以以“參與目的”作為參考依據(jù)，將網(wǎng)絡(luò)問政中的公民參與分為“淺層參與”和“深層參與”兩類。“淺層參與”指的是公民為獲取生產(chǎn)和生活信息問政于政府，政府則為公民提供反饋信息的信息傳遞過程?！吧顚訁⑴c”指的是公民積極進(jìn)行意見表達(dá)，并主動(dòng)參與政策制定，與政府達(dá)成共識(shí)的過程。

目前，我國大多數(shù)公民的網(wǎng)絡(luò)參與還屬于傳統(tǒng)的信息單向傳遞模式，以“淺層參與”為主，主要表現(xiàn)為政府公布某個(gè)政策信息，公民以此為基礎(chǔ)咨詢具體信息，政府再做出反饋的形式。本文選取天津政民零距離平臺(tái)中“我有問題問區(qū)長”欄目中的2019年網(wǎng)民留言數(shù)據(jù)，借以具體論證公民的“淺層參與”狀況。通過圖1我們可以發(fā)現(xiàn)，天津市民以信息咨詢型和個(gè)人訴求型留言（包括投訴型留言和求助型留言）為主要留言種類，而建言獻(xiàn)策的建議型留言則是少數(shù)。但是，我們要明白“單純的通知和咨詢是微弱的，通常只是形式上的參與方法，它常常滿足不了公眾對(duì)參與的期望，更不能促進(jìn)新知識(shí)的增長”。[9]因此以“淺層參與”為主的公民參與并不利于網(wǎng)絡(luò)問政機(jī)制的長效發(fā)展。

圖1 2019年天津政民零距離平臺(tái)“我有問題問區(qū)長”板塊中網(wǎng)民留言數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

3.公民參與過程的“無序化”

由于網(wǎng)絡(luò)空間具有虛擬性，同時(shí)當(dāng)前我國又缺乏一定的有效約束機(jī)制，難以對(duì)網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)中的有序表達(dá)形成一定的約束，因此，相比傳統(tǒng)公民參與模式而言，網(wǎng)絡(luò)問政在一定程度上可以規(guī)避現(xiàn)實(shí)監(jiān)督問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)性。所以公民在參與網(wǎng)絡(luò)問政的過程中容易出現(xiàn)過度問責(zé)的“偏激化”傾向，凡事都將矛頭指向政府部門。[10]部分網(wǎng)民會(huì)將社會(huì)中出現(xiàn)的問題都?xì)w因于政府的不作為，無論是社區(qū)的職責(zé)還是政府的職責(zé)，網(wǎng)民會(huì)統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)于政府的監(jiān)管不到位。這就會(huì)大大增加政府部門及其工作人員的工作量，從而降低政府的服務(wù)水平。另外，由于我國網(wǎng)民素質(zhì)良莠不齊，大部分公民的公共意識(shí)淡薄，又缺乏一定表達(dá)公共意見的能力，所以公民在大多數(shù)情況下只是對(duì)自己關(guān)心的問題或者是涉及自身利益的問題表現(xiàn)出積極的參與態(tài)度，而對(duì)其他問題則表現(xiàn)出漠視的態(tài)度，呈現(xiàn)出公民網(wǎng)絡(luò)參與不均衡的無序狀況。

4.公民參與結(jié)果的“形式化”

工學(xué)交替實(shí)訓(xùn)教學(xué)主線的主要環(huán)節(jié)有：課內(nèi)實(shí)踐+工學(xué)交替生產(chǎn)實(shí)習(xí)+專項(xiàng)技能訓(xùn)練+專業(yè)綜合實(shí)訓(xùn)+頂崗實(shí)習(xí)；包括：裝配體測(cè)繪、鉗工實(shí)訓(xùn)、電工實(shí)訓(xùn)、鑄造實(shí)訓(xùn)、機(jī)加工實(shí)訓(xùn)、機(jī)械課程設(shè)計(jì)、液壓傳動(dòng)實(shí)訓(xùn)、零件加工工藝編制設(shè)計(jì)（課內(nèi)隨堂）、數(shù)控加工實(shí)習(xí)（課內(nèi)）、工藝裝備設(shè)計(jì)實(shí)訓(xùn)、工學(xué)交替生產(chǎn)實(shí)習(xí)、頂崗實(shí)習(xí)等。

網(wǎng)絡(luò)問政是公民有序參與政治生活的重要形式，多樣化的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)則為公民利益表達(dá)提供了切實(shí)可行的渠道。但是讓人感到樂觀的同時(shí)我們也應(yīng)該注意到網(wǎng)絡(luò)問政中存在“形式上民主”的問題。一方面，在天津政民零距離平臺(tái)中的專題報(bào)道“百姓問政”欄目中，通過觀看視頻可以發(fā)現(xiàn)部門領(lǐng)導(dǎo)在面對(duì)主持人和市民提問時(shí)的解答存在明顯“形式主義”的現(xiàn)象。部門領(lǐng)導(dǎo)的回答多是“加強(qiáng)多部門聯(lián)合整治、擺正為民服務(wù)的態(tài)度、抓思想抓認(rèn)識(shí)”等流于形式的標(biāo)準(zhǔn)回復(fù)，但是在實(shí)際工作中卻存在未能真正為民服務(wù)、解決百姓之需的問題。正如市民觀察員所指出的政府存在著“說得太多，做得太少”的問題。另一方面，通過查閱政民零距離平臺(tái)中各部門對(duì)網(wǎng)民留言的回復(fù)，可以發(fā)現(xiàn)部分部門在回復(fù)時(shí)存在敷衍的現(xiàn)象，采用千篇一律的形式化回復(fù)方式，如“區(qū)政府立即責(zé)成相關(guān)部門調(diào)查，待調(diào)查完畢立即將情況告知您”等。但是實(shí)際上政府是否真正責(zé)成相關(guān)部門調(diào)查有關(guān)事宜、是否事后通知網(wǎng)民，我們不得而知。因此，雖然看似很美好的政府回應(yīng)態(tài)度制造了公民至高無上的地位，但是實(shí)際問題的解決狀況也讓公民對(duì)這種形式上的民主產(chǎn)生厭煩情緒，大大挫傷了公民網(wǎng)絡(luò)參與的積極性。

五、完善網(wǎng)絡(luò)問政中公民參與的路徑分析

（一）重視公共意識(shí)養(yǎng)成，培育積極健康的公民文化

公民是網(wǎng)絡(luò)問政的主體之一，公民的公共意識(shí)和網(wǎng)絡(luò)參與能力對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問政的良性發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，因此要想在社會(huì)治理中提高網(wǎng)絡(luò)問政發(fā)展的質(zhì)量，首要的任務(wù)是加強(qiáng)公民教育，培養(yǎng)公民的理性精神，在全社會(huì)形成積極健康的公民文化。由于我國傳統(tǒng)的官本位思想和臣民文化根深蒂固，公民在認(rèn)知上大多單方面地取決于政府政策的輸出，在社會(huì)中形成了以地域型和依附型為主導(dǎo)的政治文化，缺乏必要的參與型文化。同時(shí)，公民又過于依賴政府“掌舵者”這一角色，認(rèn)為政府才是公共利益的主宰者，這在一定程度上導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)問政中公民的“淺層參與”和“無序參與”的問題。

因此，在網(wǎng)絡(luò)問政快速發(fā)展的時(shí)代，要使政府建設(shè)的各種網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)充分發(fā)揮作用，需要加強(qiáng)公民教育，培養(yǎng)公民對(duì)于社會(huì)發(fā)展的洞察力，增強(qiáng)公民對(duì)社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)的歸屬感，使公民深刻認(rèn)識(shí)到政治參與是公民應(yīng)有的權(quán)利，而不是政府和少數(shù)人的權(quán)利，在全社會(huì)培育以參與型政治文化為主導(dǎo)的公民文化，使民主意識(shí)和公共生活意識(shí)逐漸成為行為習(xí)慣，從而提高公民網(wǎng)絡(luò)參與的質(zhì)量，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)問政的科學(xué)發(fā)展。

（二）彌合數(shù)字鴻溝，提高民眾的網(wǎng)絡(luò)參與率

“數(shù)字鴻溝”的出現(xiàn)和加劇使得擁有網(wǎng)絡(luò)資源的多少成為影響公民能否有效進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與的重要因素，擁有較多網(wǎng)絡(luò)資源的公民在網(wǎng)絡(luò)參與中具有更大的優(yōu)勢(shì)，而擁有較少網(wǎng)絡(luò)資源的公民則容易被邊緣化，這大大加劇了公民網(wǎng)絡(luò)參與不公平的問題。在我國“數(shù)字鴻溝”的問題也十分明顯，城鄉(xiāng)居民之間與高、低收入群體之間都存在著掌握網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的熟練度、擁有網(wǎng)絡(luò)資源量方面的巨大差異，即網(wǎng)絡(luò)參與主體以知識(shí)分子、文化水平較高的市民為主，占絕大多數(shù)比例的普通居民還不能有效地參與網(wǎng)絡(luò)問政。

因此，政府首先要優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，對(duì)信息技術(shù)弱勢(shì)群體和網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)地區(qū)采取教育傾斜政策，通過加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)教育，采取社區(qū)現(xiàn)場(chǎng)講解、發(fā)放操作指南、微信推送等形式普及基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)和電腦操作技術(shù)，讓更多的群眾掌握網(wǎng)絡(luò)問政所必需的基本技能，從而提高公民的網(wǎng)絡(luò)參與率。其次，政府應(yīng)大力促進(jìn)公共網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展與完善，降低網(wǎng)民參與網(wǎng)絡(luò)問政的成本。當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)用較高，不少低收入群體和弱勢(shì)群體由于仍無法支付高額的網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用而沒有網(wǎng)絡(luò)使用權(quán)。因此政府要加大財(cái)政投入，建設(shè)落后地區(qū)的公共網(wǎng)絡(luò)，以保障低收入群體和弱勢(shì)群體使用網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利，從而減少網(wǎng)絡(luò)參與的不公平現(xiàn)象，促使更多的人群參與到網(wǎng)絡(luò)問政中來。

（三）強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)參與的回應(yīng)性

從根本上說，取得良好的公民網(wǎng)絡(luò)參與績效需要以政府的積極回應(yīng)為前提，政府官員對(duì)于公民網(wǎng)絡(luò)參與的態(tài)度和回應(yīng)行為深刻影響著網(wǎng)絡(luò)問政的績效。雖然目前我國各級(jí)政府部門的網(wǎng)絡(luò)問政工作開展得如火如荼，但是公民參與的效果卻存在著“形式化”的問題，公民網(wǎng)絡(luò)參與不是社會(huì)治理體系中可有可無的擺設(shè)，也不是公民表達(dá)對(duì)政府工作不滿的形式，而是公民積極參與社會(huì)治理并發(fā)揮主人翁地位的民主化過程。因此，要加快建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府官員的舊有觀念，增強(qiáng)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與的回應(yīng)性，切實(shí)保障公民參與網(wǎng)絡(luò)問政取得實(shí)質(zhì)性的效果。

首先，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府官員對(duì)于公民網(wǎng)絡(luò)參與行為的舊有觀念。新公共服務(wù)理論指出，政府官員有責(zé)任盡可能地?cái)U(kuò)大公共參與的邊界，即鼓勵(lì)公民進(jìn)行積極的政治參與。因此，政府官員要徹底改變?cè)械某济裎幕枷?，以寬容的心態(tài)面對(duì)公民在網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)中所提出的批評(píng)與建議，在全社會(huì)形成寬容開放的氛圍，鼓勵(lì)公民為社會(huì)的發(fā)展提出更多的建設(shè)性意見。其次，要通過技能培訓(xùn)不斷提高政府官員的網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)，使政府官員可以及時(shí)高效地回應(yīng)問政平臺(tái)中的網(wǎng)民留言。影響力日益增強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)吸引著越來越多的公民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與，政府官員將面臨著網(wǎng)民留言的激增情況，如何對(duì)網(wǎng)民留言進(jìn)行高效準(zhǔn)確地審核、回復(fù)與整理將成為相關(guān)工作人員的主要難題。因此，面對(duì)不斷高漲的公民網(wǎng)絡(luò)參與熱情，政府要注重培養(yǎng)相關(guān)官員的媒介素養(yǎng)，提高其合理利用網(wǎng)絡(luò)信息資源的能力，以實(shí)現(xiàn)及時(shí)發(fā)布政府的各類政策信息、準(zhǔn)確捕捉網(wǎng)絡(luò)民意、高效回應(yīng)網(wǎng)民留言，從而更好地為公民積極參與網(wǎng)絡(luò)問政提供服務(wù)。

六、結(jié)語

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已成為公民行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要途徑，網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)更是成為公民參與社會(huì)治理的專門化與制度化渠道。通過對(duì)天津政民零距離平臺(tái)中各項(xiàng)問政機(jī)制及網(wǎng)民留言數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)公民可以通過專門的問政平臺(tái)積極表達(dá)意見和利益訴求，政府和公民之間完全可以通過交流、協(xié)商與合作形成良性互動(dòng)的局面。但是，與此同時(shí)也應(yīng)該注意，公民在參與網(wǎng)絡(luò)問政時(shí)存在著參與群體有限、“淺層參與”、參與“無序化”與參與結(jié)果“形式化”的問題。鑒于此，政府需要加快建設(shè)服務(wù)型政府，采取積極的舉措培育具有公共理性精神的現(xiàn)代公民，以促進(jìn)公民實(shí)現(xiàn)有序網(wǎng)絡(luò)參與，使公民在社會(huì)治理中充當(dāng)更為重要的角色。最后，我們也有理由相信，公民積極參與網(wǎng)絡(luò)問政、積極參與社會(huì)治理，將成為中國特色社會(huì)主義民主政治的常態(tài)。