文 曹賢忠 華東師范大學城市發(fā)展研究院院長助理、副教授，博士

曾 剛 華東師范大學城市發(fā)展研究院院長、教授，博士

“創(chuàng)新飛地”是指兩個相互獨立的行政地區(qū)打破區(qū)劃限制，通過跨區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，通常也被稱為“人才飛地”“科創(chuàng)飛地”“雙創(chuàng)飛地”等。在長三角區(qū)域一體化背景下，飛地經(jīng)濟呈現(xiàn)出從單一的“產(chǎn)業(yè)飛地”向“創(chuàng)新飛地”和“雙向飛地”轉(zhuǎn)變的趨勢，“創(chuàng)新飛地”建設已成為長三角區(qū)域合作的重要方式。以往上海向外省市開辟“產(chǎn)業(yè)飛地”，然而隨著長江經(jīng)濟帶協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略深度推進，一些經(jīng)濟實力強且有研發(fā)需求的城市主動到“寸土寸金”的上海尋找“飛地”，開啟“雙向模式”。“創(chuàng)新飛地”的出現(xiàn)從某種程度上解決了欠發(fā)達區(qū)域的技術(shù)創(chuàng)新短板，然而，對于上海而言，如何共建仍是制約當前“創(chuàng)新飛地”發(fā)展的難題。本文系統(tǒng)總結(jié)了長三角“創(chuàng)新飛地”現(xiàn)狀特征、存在問題，并根據(jù)長三角高質(zhì)量、一體化兩個要求，分析上海與其他城市共建“創(chuàng)新飛地”發(fā)展路徑，對于推動長三角實現(xiàn)高質(zhì)量一體化具有重要意義。

一、長三角一體化背景下建設創(chuàng)新飛地的重要性

（一）建設創(chuàng)新飛地是推動長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要途徑

長三角地區(qū)正從基于成本驅(qū)動的規(guī)模擴張階段向基于創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)以鄰為壑的相互競爭關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐脏彏榘榈膭?chuàng)新合作關(guān)系。區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)理論倡導者英國卡迪夫大學著名經(jīng)濟地理學家Phillip Cooke教授指出，城市發(fā)展動力呈現(xiàn)出從技術(shù)推動、需求拉動、技術(shù)與需求交互推動向系統(tǒng)集成、網(wǎng)絡協(xié)同合作推動轉(zhuǎn)變的態(tài)勢。[1]

2020年8月20日，習近平總書記在合肥主持召開的扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上賦予長三角地區(qū)三個新角色：新發(fā)展格局的“探路者”、科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的“開路先鋒”、中國改革開放的“新高地”。2020年12月20日，科技部發(fā)布了《長三角科技創(chuàng)新共同體建設發(fā)展規(guī)劃》（國科發(fā)規(guī)〔2020〕352號），明確三省一市的高校、科研機構(gòu)、企業(yè)、中介機構(gòu)等創(chuàng)新主體實現(xiàn)跨界合作，推動創(chuàng)新要素跨省界自由流動。2019年12月1日中共中央、國務院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，長三角三省一市應該探索共建合作園區(qū)等合作模式，共同拓展發(fā)展空間，有序推動產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)要素雙向流動。國家發(fā)改委于2017年6月2日發(fā)布的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見》指出，鼓勵上海與江蘇、浙江等地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共同拓展市場和發(fā)展空間。隨著長三角區(qū)域一體化進程的深化，長三角飛地經(jīng)濟不斷發(fā)展，“反向飛地”“雙向飛地”如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，尤其是浙江，越來越多的市縣加入或者計劃加入到上海設立人才、科技、產(chǎn)業(yè)孵化等創(chuàng)新飛地的行列。

（二）長三角三省一市協(xié)同創(chuàng)新前景廣闊

建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心是中央對上海發(fā)展的新要求。2021年9月29日，國家發(fā)展改革委會同上海市印發(fā)《上海市建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心“十四五”規(guī)劃》，明確指出“十四五”時期上?？苿?chuàng)中心建設將以“強化科技創(chuàng)新策源功能，提升城市核心競爭力”為主線，堅持“使命導向、策源驅(qū)動、賦能發(fā)展、開放融通”的基本原則，加快構(gòu)筑新階段上海創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢，加快實現(xiàn)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心功能全面升級，為我國進入創(chuàng)新型國家前列提供堅實支撐。

全球科技創(chuàng)新中心建設的關(guān)鍵在于內(nèi)部打造科技、人才、產(chǎn)業(yè)和環(huán)境的融合發(fā)展，外部鏈接全球生產(chǎn)、創(chuàng)新和城市網(wǎng)絡。上海建設全球科技創(chuàng)新中心離不開長三角三省一市協(xié)同創(chuàng)新。長三角地區(qū)科技創(chuàng)新資源富集，長三角三省一市在創(chuàng)新主體（高校、科研機構(gòu)、創(chuàng)新型企業(yè)）、科研設施（大科學裝置等）、科技人才等方面各具特色，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同創(chuàng)新、共謀高質(zhì)量發(fā)展的前景十分廣闊。上海是我國最重要的科技、教育中心之一，是國家科創(chuàng)中心城市；江蘇是我國高校最多、在校大學生人數(shù)最多的省份，科研實力強勁；浙江民營高科技企業(yè)發(fā)展迅猛，科技成果轉(zhuǎn)化效率高；安徽與中國科技大學互動合作緊密，具備獨特的科技優(yōu)勢。

（三）長三角三省在上海建設創(chuàng)新飛地發(fā)展迅速

根據(jù)國家科技部、長三角三省一市科委/科技廳、地市科技局官方網(wǎng)站以及新聞媒體報道，采集長三角各地市跨省界在上海設立的創(chuàng)新飛地情況，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，從2013年至2020年年底，長三角區(qū)域內(nèi)其他城市在上海設立創(chuàng)新飛地共24家，其中浙江省為20家，占84%，2019年設立了16家，占67%（圖1）。峰值出現(xiàn)在2019年，表明2018年長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，各地市采取了在上海設立研發(fā)中心等積極舉措響應、貫徹落實長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略。從飛入地來看，這些跨省界創(chuàng)新飛地的飛入地主要集中于上海嘉定和閔行區(qū)；從飛出地來看，大部分是浙江省各市縣獨立在上海設立，主要形式為買樓或租用辦公樓。

圖1 2013～2020年長三角跨省在滬創(chuàng)新飛地設立情況

二、創(chuàng)新飛地相關(guān)研究回顧

“飛地經(jīng)濟”是一種較新的經(jīng)濟合作模式，在實踐中取得了卓有成效的成績，如上海漕河涇開發(fā)區(qū)與周邊城市共建產(chǎn)業(yè)飛地，成效顯著。近年來，隨著長三角一體化戰(zhàn)略的深入推進，長三角其他城市紛紛在上海設立“創(chuàng)新飛地”，“創(chuàng)新飛地”成為長三角區(qū)域合作的重要模式與途徑。實際上，區(qū)域合作模式也一直是經(jīng)濟地理學和區(qū)域經(jīng)濟學關(guān)注的焦點，[2,3]圍繞“飛地經(jīng)濟”“產(chǎn)業(yè)飛地”“創(chuàng)新飛地”等開展了眾多研究。主要包括以下幾個方面：

（一）飛地經(jīng)濟內(nèi)涵及特征研究

“飛地”（Enclave）原本是一個地理學術(shù)語，意思是指在同一國家內(nèi)位于某一行政區(qū)域中而由另一行政區(qū)域管轄的地域范圍，或位于其他國家境內(nèi)的管轄領(lǐng)土?！帮w地經(jīng)濟”(Enclave Economy)存在多重含義，通常指一國外向型或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)被國際資本所主導而非嵌入地方經(jīng)濟的現(xiàn)象。[4,5]我國對“飛地”研究起源于20世紀90年代，最早是圍繞城市用地展開，如有的學者指出城市飛地是城市向外推進過程中出現(xiàn)的與原有城區(qū)在空間上斷開，職能上卻依然保持緊密聯(lián)系的城市用地。[6]隨著社會的不斷發(fā)展進步，世界經(jīng)濟也日趨全球化，使得跨區(qū)域的經(jīng)濟合作越來越密集，由此衍生出跨行政區(qū)域的異地經(jīng)濟合作模式，尤其是2000年以來，“飛地經(jīng)濟”這一城市合作形式在長三角、珠三角等地區(qū)迅速發(fā)展起來并擴散到全國，成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要空間策略。[7]飛地的功能從“行政管轄”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟合作”，再向當前的“創(chuàng)新合作”轉(zhuǎn)變，飛地類型也從過去的“產(chǎn)業(yè)飛地”（發(fā)達地區(qū)主動在欠發(fā)達地區(qū)設立）向“創(chuàng)新飛地”（欠發(fā)達地區(qū)主動在發(fā)達地區(qū)設立）轉(zhuǎn)變。“飛地經(jīng)濟”一般具有如下特性：“飛入地”與“飛出地”在空間上的隔離性，“飛入地”與“飛出地”在人文上的相通性，“飛入地”與“飛出地”在環(huán)境上的互補性，“飛入地”與“飛出地”在產(chǎn)業(yè)上的關(guān)聯(lián)性。[8]

（二）創(chuàng)新飛地合作網(wǎng)絡研究

“創(chuàng)新飛地”體現(xiàn)了“飛出地”和“飛入地”兩個主體的創(chuàng)新合作，關(guān)于創(chuàng)新合作的空間尺度，不同學者的觀點不盡相同。如加拿大多倫多大學Bathelt教授等提出了本地蜂鳴—全球管道概念模型，論述了集群成員企業(yè)借助本地蜂鳴和全球管道而獲得眾多獨特優(yōu)勢的方式，[9]引起了學術(shù)界的極大反響。發(fā)達國家現(xiàn)實案例表明，根據(jù)空間尺度的不同，可將創(chuàng)新合作網(wǎng)絡劃分為全球、區(qū)域、國家、地方四種類型。[10]而中國這一發(fā)展中國家的現(xiàn)實案例則表明，創(chuàng)新合作網(wǎng)絡可分為全球、全球—地方、地方（國家、省/市域）三種類型。[11]Esposito指出，發(fā)達的本地創(chuàng)新網(wǎng)絡將促使共位企業(yè)發(fā)展重復技術(shù)，導致知識重組減少和技術(shù)鎖定，過多的全球聯(lián)系將導致機會成本上升，超過全球聯(lián)系所帶來的收益，得不償失。[12]

從創(chuàng)新驅(qū)動力的空間來源看，可分為區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力和區(qū)域外產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力，而區(qū)域外產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力又可以細分為鄰近區(qū)域間產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力和飛地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力。區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力主要是指該區(qū)域為該產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動提供的創(chuàng)新資源，如企業(yè)和當?shù)卣膭?chuàng)新投入，以及區(qū)域內(nèi)的知識溢出等；鄰近區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力則主要是從空間依賴（地理鄰近）的角度出發(fā)，考察鄰近區(qū)域間的知識溢出情況；飛地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力是指來自不相鄰地區(qū)的創(chuàng)新資源扶持。[13]經(jīng)濟地理學者多關(guān)注區(qū)域內(nèi)企業(yè)、研究機構(gòu)、高等學校、地方政府等主體之間的交互關(guān)系，重點分析不同主體在創(chuàng)新網(wǎng)絡中的地位、作用以及內(nèi)外聯(lián)系，因此，“創(chuàng)新飛地”如何與“飛入地”構(gòu)建創(chuàng)新網(wǎng)絡推動技術(shù)創(chuàng)新能力提升，是亟待解決的重要議題。

（三）創(chuàng)新飛地的效應研究

全球生產(chǎn)網(wǎng)絡、創(chuàng)新環(huán)境、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)和集群等概念已被廣泛用于解析區(qū)域增長現(xiàn)象，以及探討網(wǎng)絡是否有助于區(qū)域增長或何種類型網(wǎng)絡更有利于區(qū)域增長等議題，結(jié)果表明網(wǎng)絡與經(jīng)濟增長之間存在著緊密的相關(guān)性。[14,15]實踐表明，“飛地經(jīng)濟”在促進經(jīng)濟發(fā)展方面具有明顯的作用?！帮w地經(jīng)濟”不僅能促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，還能為欠發(fā)達地區(qū)帶來先進的經(jīng)濟管理經(jīng)驗，提升政府治理能力。[16]從20世紀70年代開始，新加坡就已經(jīng)在周邊國家和地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，迄今“經(jīng)濟飛地”的規(guī)模已經(jīng)遠超國土面積，有力地推動了經(jīng)濟發(fā)展。因此，隨著“創(chuàng)新飛地”的興起，欠發(fā)達地區(qū)主動融入發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)新體系對于雙方發(fā)展將具有重要推動作用。

綜上所述，隨著長三角一體化戰(zhàn)略的深入推進，越來越多的長三角城市將與上海共建“創(chuàng)新飛地”，而共建“創(chuàng)新飛地”過程中受到哪些因素的制約，“創(chuàng)新飛地”的績效如何以及該如何整合“飛出地”和“飛入地”的創(chuàng)新資源實現(xiàn)雙方互利共贏，這些都是當前“創(chuàng)新飛地”迫切需要解決的問題，也是本文重點探討的內(nèi)容。

三、長三角創(chuàng)新飛地合作特征及制約因素

（一）長三角創(chuàng)新飛地合作特征

隨著長三角區(qū)域一體化進程的推進，浙江、江蘇、安徽三省到上海設立人才、科技創(chuàng)新飛地呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢，主要呈現(xiàn)出如下特征：

1.產(chǎn)業(yè)定位清晰

長三角創(chuàng)新飛地產(chǎn)業(yè)定位主要集中于智能制造、集成電路、高端裝備制造、生物醫(yī)藥、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。對24家創(chuàng)新飛地主導產(chǎn)業(yè)詞頻分析發(fā)現(xiàn)，高端、智能、新能源、裝備制造、電子信息、生物醫(yī)藥、新材料等均出現(xiàn)10次以上，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域是其他城市對接上海產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重點領(lǐng)域。這與上海擁有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)厚條件密切相關(guān)，如一流的科研機構(gòu)、高校以及發(fā)達的市場和高層次的人才。如嘉善國際創(chuàng)新中心（上海）產(chǎn)業(yè)定位為高端裝備、新一代信息技術(shù)、健康醫(yī)療、節(jié)能環(huán)保，樂清市·南翔鎮(zhèn)科創(chuàng)合作基地產(chǎn)業(yè)定位為智能制造、電子信息、生命健康、新材料、新能源等新興產(chǎn)業(yè)。

2.政府主導明顯

根據(jù)開發(fā)管理模式的不同，“創(chuàng)新飛地”可以分為：（1）飛出地主導模式，主要由飛出地進行投資，開發(fā)建設和日常運作也多依托飛出地的開發(fā)區(qū)、政府或投資公司；（2）飛入地主導模式，管理和開發(fā)機構(gòu)主要由飛入地主導，規(guī)劃、建設和招商等工作也主要依托所在地政府或投資公司，而飛出地則主要負責協(xié)助招商等工作；（3）雙方共管模式，多由兩地共同出資，共同負責園區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)、管理等事務；（4）多尺度參與模式，不僅涉及飛出地和飛入地的政府，同時其他尺度主體（園區(qū)、市級和省級政府）也在協(xié)調(diào)、投資、開發(fā)等事務中發(fā)揮關(guān)鍵作用。根據(jù)建設主體的不同，“創(chuàng)新飛地”可以分為“政府—政府”“政府—園區(qū)”“政府—企業(yè)”“園區(qū)—企業(yè)”等四種類型。而長三角現(xiàn)有“創(chuàng)新飛地”大多屬于“政府—政府”“政府—企業(yè)”共建類型，區(qū)縣政府成為其主體。

3.集約優(yōu)勢突出

以往“飛地”多具有占地面積大、產(chǎn)業(yè)多樣化以及粗放式發(fā)展等特征，而當前“創(chuàng)新飛地”則占地面積小，多通過孵化器、創(chuàng)新平臺等方式運行，且聚焦某一高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進行集約式發(fā)展，呈現(xiàn)出明顯的特色專業(yè)化、高密度和高濃度化特征。例如，作為浙江實施“創(chuàng)新飛地”政策、促進地市之間互利共贏的重要載體，浙江人才大廈遠景規(guī)劃占地面積約70畝，規(guī)劃總建筑面積17.5萬平方米，主要用于省內(nèi)各市引進建設企業(yè)研發(fā)總部、創(chuàng)新中心等，可以集聚多個“創(chuàng)新飛地”；嘉善在上海虹橋商務區(qū)設立的嘉善國際創(chuàng)新中心總面積為1.7萬平方米；而一些產(chǎn)業(yè)飛地的面積則相對較大、分散，如上海漕河涇開發(fā)區(qū)（海寧分區(qū)）規(guī)劃面積15平方公里，滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動集聚區(qū)規(guī)劃面積33平方公里。

圖2 長三角創(chuàng)新飛地合作網(wǎng)絡

4.跨界一體合作

創(chuàng)新飛地主要是低能級地區(qū)主動到高能級地區(qū)投資建設，呈現(xiàn)出跨界產(chǎn)學研一體化合作特征。創(chuàng)新飛地合作網(wǎng)絡呈現(xiàn)出單點放射形態(tài)，網(wǎng)絡聯(lián)系主要包括創(chuàng)新鏈、管理鏈、市場鏈、產(chǎn)業(yè)鏈“四鏈”（創(chuàng)新飛地功能）。其中創(chuàng)新網(wǎng)絡聯(lián)系，主要體現(xiàn)為：上海企業(yè)在飛地設立研發(fā)中心、飛出地企業(yè)在飛地設立研發(fā)中心，以及新引進創(chuàng)新型企業(yè)與上海企業(yè)、大學、科研機構(gòu)的網(wǎng)絡聯(lián)系，實現(xiàn)上海本市以及上海與飛出地之間，企業(yè)、大學、院所一體化合作。這與城市間專利網(wǎng)絡、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟創(chuàng)新網(wǎng)絡、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡的核心—邊緣結(jié)構(gòu)特征顯著不同。

（二）長三角創(chuàng)新飛地發(fā)展的制約因素

根據(jù)筆者實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當前制約創(chuàng)新飛地發(fā)展的因素主要包括管理體制、社會保障、產(chǎn)業(yè)政策、科技成果與利益共享等，具體表現(xiàn)為以下三個方面：

第一，“創(chuàng)新飛地”頂層設計缺乏且各自為政，沒有形成聯(lián)系緊密的合作網(wǎng)絡。筆者在實地調(diào)研走訪浙江在滬創(chuàng)新飛地過程中發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新飛地建設仍然存在頂層設計缺乏、運營體制與機制不順等問題，尤其是關(guān)于人才社保、政策、科技成果產(chǎn)業(yè)化、利益共享等方面缺乏省級層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，如嘉善國際創(chuàng)新中心（上海）反映，人才資質(zhì)互認、人才子女教育醫(yī)療問題，如何與上海實現(xiàn)對接，尚需更高行政機構(gòu)協(xié)調(diào)；慈溪（上海）飛地服務中心管理人員在調(diào)研時呼吁，省級政府重視創(chuàng)新飛地建設，盡快制定并出臺與創(chuàng)新飛地發(fā)展相適應的政績考核評價指標體系；溫州（嘉定）科技創(chuàng)新園管理者建議省級盡快啟動頂層設計，明確創(chuàng)新飛地的功能定位，統(tǒng)籌市縣創(chuàng)新飛地建設工作。也就是說，省政府統(tǒng)籌在滬創(chuàng)新飛地建設與運營，有利于規(guī)避當前不同縣市在上海設立創(chuàng)新飛地的亂象和無序競爭，有利于構(gòu)建管理規(guī)范、競爭有序的創(chuàng)新飛地平臺。

第二，飛入與飛出地雙方溝通不夠，缺乏必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從目前情況看，以浙江為例，浙江在滬設立的創(chuàng)新飛地主要由浙江省各市、區(qū)縣自主決策、自主運營，導致創(chuàng)新飛地這一新生事物面臨無序競爭、權(quán)責不明，創(chuàng)新飛地管理受制于各方利益糾紛，推進困難。具體而言，一是需求目標不同。作為飛入地的上海希望通過創(chuàng)新飛地向外轉(zhuǎn)移過剩的落后產(chǎn)能，實現(xiàn)“騰籠換鳥”，而作為飛出地的浙江則希望透過創(chuàng)新飛地引入上海的高端人才和科技成果，飛出地、飛入地訴求相距甚遠。二是利益分配機制缺乏。飛出地與飛入地尚未在稅收、高端人才、專利、GDP分享以及員工享受本地居民福利待遇等方面達成共識。

第三，上海不同方面對待在滬創(chuàng)新飛地的看法不一。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上海虹橋商務區(qū)管委會基于其“企業(yè)聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)互動、人員走動”（三動）的對外合作思路，從提高土地、商業(yè)地產(chǎn)出售、出租商業(yè)利益的角度出發(fā)，積極推進創(chuàng)新飛地建設，先后與湖州、嘉善等浙江市、縣簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，建立了“長三角電商中心”等功能平臺，合作順暢。但屬地政府對在滬設立的創(chuàng)新飛地卻有諸多顧慮，主要表現(xiàn)為稅收、GDP、人才、專利等沒有得到有效的帶動。

四、長三角創(chuàng)新飛地發(fā)展路徑

基于長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展目標和創(chuàng)新合作理論要求，從創(chuàng)新飛地合作現(xiàn)狀特征及制約因素著手，長三角創(chuàng)新飛地未來發(fā)展應重視以下幾個方面的路徑策略。

（一）將跨省創(chuàng)新飛地列入長三角地區(qū)主要領(lǐng)導座談會議題

長三角區(qū)域?qū)⒊蔀樾畔⒒ネ?、?shù)據(jù)共享、人才合理流動、競爭有序、品牌共享、市場機制活躍、開放程度更高的區(qū)域創(chuàng)新共同體，創(chuàng)新飛地將在其中起關(guān)鍵作用。建議由長三角三省一市發(fā)改委牽頭，聯(lián)合省/市科技、人事、經(jīng)信、組織部等部門，聯(lián)合編制《促進長三角地區(qū)跨省創(chuàng)新飛地健康發(fā)展的指導意見》，明確創(chuàng)新飛地建設的目標意義、功能定位、跨省協(xié)商機制、建設與運營指導原則，并提交給下一次長三角地區(qū)主要領(lǐng)導座談會討論。同時，明確將創(chuàng)新飛地建設、運營過程中的跨省協(xié)商工作職責劃入三省一市發(fā)改委長三角區(qū)域合作辦公室。

（二）優(yōu)化跨省創(chuàng)新飛地建設協(xié)商機制

跨省創(chuàng)新飛地是新生事物，遠期發(fā)展前景廣闊，近期跨省協(xié)商困難不小，建議建立跨省創(chuàng)新飛地的協(xié)商機制。在創(chuàng)新飛地建設階段，發(fā)揮上海松江漕河涇開發(fā)區(qū)（G60科創(chuàng)走廊起點）、上海張江高科技園區(qū)、虹橋商務區(qū)管理機構(gòu)在推動土地轉(zhuǎn)讓、商業(yè)地產(chǎn)租售的積極性，以中共中央、國務院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等政策文件為準繩，由浙江、江蘇、安徽省發(fā)改委統(tǒng)籌，推動三省各市、縣政府與上海市開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)之間在創(chuàng)新飛地建設方面的有序合作，為在滬建設創(chuàng)新飛地提供法規(guī)保障、建設成本控制、項目推進協(xié)商等保障和技術(shù)支持。

（三）建立跨省創(chuàng)新飛地利益分享機制

飛入地、飛出地利益訴求存在相互重疊、相互競爭、相互矛盾之處，亟需進一步理順、規(guī)范跨省創(chuàng)新飛地運營中的利益分享機制。建議在創(chuàng)新飛地的運營階段，飛出地與飛入地利益分享比例分別為：稅收征收30:70；專利統(tǒng)計40:60；高端人才統(tǒng)計50:50；GDP統(tǒng)計80:20。同時，將在創(chuàng)新飛地工作的高端人才全部納入飛入地地方人才政策支持范圍，讓其享受飛入地落戶住房、醫(yī)療教育、獎勵社保、專項資金等人才政策。同時，為了體現(xiàn)創(chuàng)新飛地對落實長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要意義，建議由長三角區(qū)域合作辦公室牽頭，對飛出地、飛入地工作成效進行系統(tǒng)考核、評比。以長三角地區(qū)三省一市聯(lián)合的名義，對表現(xiàn)優(yōu)異的飛出地、飛入地政府管理部門、人員進行獎勵，并將考評結(jié)果作為附加分，納入其綜合政績考評檔案之中。

（四）構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動的創(chuàng)新飛地合作網(wǎng)絡

創(chuàng)新飛地通過在發(fā)達地區(qū)設立人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地和產(chǎn)業(yè)孵化平臺，實現(xiàn)了區(qū)域創(chuàng)新資源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢互補，有助于彌補欠發(fā)達地區(qū)科技創(chuàng)新資源匱乏的難題。建議借鑒德國史太白基金會成功模式，推動長三角高等院校、研究機構(gòu)、開發(fā)公司、創(chuàng)新企業(yè)之間的合作，進一步完善“大院大所+創(chuàng)客”“央企總部+創(chuàng)客”“科技園區(qū)+創(chuàng)客”“投資機構(gòu)+創(chuàng)客”和“產(chǎn)業(yè)基地+創(chuàng)客”等嵌入式、專業(yè)化創(chuàng)客空間，形成功能完善、緊密聯(lián)系的創(chuàng)新網(wǎng)絡，提高創(chuàng)新飛地投入產(chǎn)出效率。

（五）優(yōu)化創(chuàng)新飛地運營模式

從實地調(diào)研情況看，下列三種創(chuàng)新飛地合作模式值得推廣：

1.模式一：政府主導+政府運營

這一模式由政府行政主導，由省級政府相關(guān)部門運營管理。這一模式主要以浙江人才大廈為典型。2019年4月，浙江省委人才辦、杭州市委印發(fā)《關(guān)于杭州市服務全省人才發(fā)展的意見（試行）》，明確規(guī)劃建設全省的人才大廈，打造人才“創(chuàng)新共同體”，為全省人才提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務。目前，除了衢州之外，其余9地市和杭州3縣市均入駐人才大廈，主要目的在于吸納高技術(shù)人才，從而服務于本地經(jīng)濟發(fā)展，這一模式由于在省內(nèi)，由省委組織部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并由余杭區(qū)具體運營，取得了顯著成效?？缡≡跍ㄔO創(chuàng)新飛地，建議由浙江、江蘇、安徽省政府與上海市政府建立創(chuàng)新飛地合作機制，前期由各省發(fā)改委、科技廳牽頭組織，聚焦長三角三省一市集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化合作關(guān)系，弱化競爭關(guān)系，搭建創(chuàng)新飛地平臺的框架和規(guī)章制度，后期可交由第三方運營公司或下屬國有非營利機構(gòu)運營管理。

圖3 長三角創(chuàng)新飛地合作模式

2.模式二：政府統(tǒng)籌+企業(yè)化運營

這一模式由政府統(tǒng)籌，創(chuàng)新飛地運營管理主要交由專業(yè)公司負責。這一模式主要以慈溪（上海）飛地服務中心為典型。2017年12月28日，慈溪市人民政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)慈溪市全方位接軌上海五年規(guī)劃（2017-2021）的通知》，明確提出建設創(chuàng)新飛地。慈溪市政府相關(guān)部門領(lǐng)導強力推進，并交由浙大網(wǎng)新上海團隊運營（浙江飛地科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司），該公司是浙大網(wǎng)新集團旗下業(yè)務子公司，致力于“飛地經(jīng)濟”模式的運營與提升，服務于區(qū)域間產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置與產(chǎn)業(yè)協(xié)作創(chuàng)新模式的打造，取得了顯著成效?；谶@一模式，建議由浙江、江蘇、安徽省發(fā)改委、科技廳牽頭引導省內(nèi)企業(yè)與上海高校、科研機構(gòu)、外資研發(fā)機構(gòu)對接資源，搭建創(chuàng)新飛地平臺，交由專業(yè)化運營公司具體運營管理，全面負責創(chuàng)新飛地的聯(lián)合研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、招商、服務配套等。

3.模式三：政府引導+基金主導+企業(yè)化運營

這一模式由政府主導，專業(yè)化公司運營管理，并由基金公司進行投資支持。這一模式主要以南潯科創(chuàng)中心（上海）為典型。該創(chuàng)新飛地于2020年6月揭牌成立，聚焦高端電機電控、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、工業(yè)自動化等符合南潯發(fā)展導向的產(chǎn)業(yè)，扮演上?？偛垦邪l(fā)中心的重要角色，讓人才、研發(fā)、商務辦公落戶。南潯科創(chuàng)中心主要通過產(chǎn)業(yè)基金對項目進行研判、分析與投資，提高項目落戶的成功率，在科創(chuàng)中心經(jīng)過孵化加速后，把規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的項目導入南潯，最終形成“基金+產(chǎn)業(yè)+園區(qū)”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)閉環(huán)?；谶@一模式，建議遵循政府引導、社會主導、企業(yè)運營的思路，由浙江、江蘇、安徽省發(fā)改委、科技廳、組織部聯(lián)合牽頭組織，省政府科技專項出資占比不超過40%、企業(yè)與社會融資不低于60%的比例，設立初期資金規(guī)模不低于500億元，遠期資金規(guī)模不低于2000億元的創(chuàng)新飛地發(fā)展基金，由專業(yè)的基金團隊或公司進行市場化的管理，省政府負責監(jiān)管。此外，創(chuàng)新飛地還應由專門的飛地運營管理公司進行運營管理。