文 劉瀚斌 復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心研究員，博士

郭 巍 中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心助理研究員

彭 欣 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學經(jīng)濟學院

楊竣皓 北京大學經(jīng)濟學院

建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口。2019年11月1日，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設推進大會在位于示范區(qū)的上海市青浦區(qū)舉行，根據(jù)國家發(fā)布的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，一體化示范區(qū)范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣。同時，在三個區(qū)縣中選擇五個鎮(zhèn)作為先行啟動區(qū)，面積約660平方公里。其中，上海部分涉及青浦的金澤鎮(zhèn)、朱家角鎮(zhèn)，江蘇部分涉及吳江的黎里鎮(zhèn)，浙江部分涉及嘉善的西塘鎮(zhèn)、姚莊鎮(zhèn)。示范區(qū)的建設，主要目標就是率先探索將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢，一體化制度創(chuàng)新形成一批可復制可推廣經(jīng)驗，重大改革系統(tǒng)集成釋放紅利，為長三角實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展探索路徑和提供示范。從國家發(fā)布的方案來看，先行啟動區(qū)選擇了五個鎮(zhèn)作為首批“試驗田”，可謂意義深遠。在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為國家和政府聯(lián)系廣大人民群眾的重要橋梁，直接面向我國社會基層，既是落實各級政策的承載主體，又是惠及民生的直接途徑，在我國政府治理體系中處于基礎(chǔ)性的重要地位。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，探索生態(tài)綠色發(fā)展新模式，具有標桿意義和推廣價值。先行示范區(qū)范圍內(nèi)的五鎮(zhèn)，探索提升現(xiàn)代化治理水平無疑顯得更加有價值。本文梳理分析先行啟動區(qū)近三年來的綠色發(fā)展現(xiàn)狀，比較五鎮(zhèn)的綠色治理水平，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綠色治理現(xiàn)代化水平評估體系。

一、先行啟動區(qū)的綠色發(fā)展現(xiàn)狀

（一）先行啟動區(qū)綠色發(fā)展總體呈現(xiàn)增長活力

2022年是長三角示范區(qū)揭牌后的第三個完整建設年，更是示范區(qū)創(chuàng)新探索政策的深化攻堅年。先行啟動區(qū)作為示范區(qū)建設的先行單元，承載著率先探索高質(zhì)量綠色發(fā)展的重大使命，近年所取得的發(fā)展成績引人矚目，呈現(xiàn)出巨大的增長活力。

在經(jīng)濟發(fā)展方面，2018—2020年示范區(qū)GDP增長率高達7.6%，2021年先行啟動區(qū)的GDP總量達674億元，已占長三角一體化示范區(qū)GDP總量的17.49%，人均GDP整體水平為11.75萬元，高出全國平均水平45.06%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，形成了以科技創(chuàng)新驅(qū)動的新興產(chǎn)業(yè)態(tài)勢，電子信息、裝備制造、紡織服裝等千億級產(chǎn)業(yè)，新材料、新能源、生物醫(yī)院等百億級產(chǎn)業(yè)，而規(guī)模以上產(chǎn)值能耗整體呈現(xiàn)下降趨勢。2020年吳江區(qū)黎里鎮(zhèn)更是以地區(qū)生產(chǎn)總值310.81億元領(lǐng)跑啟動區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，展現(xiàn)出黎里鎮(zhèn)扎實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和雄厚的經(jīng)濟實力。嘉善縣西塘鎮(zhèn)和姚莊鎮(zhèn)在示范區(qū)內(nèi)經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，但仍能在高質(zhì)量發(fā)展的前提下，保持7%以上的經(jīng)濟增長。青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)近年著重統(tǒng)籌生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，引進了以華為研發(fā)中心為代表的高端科創(chuàng)企業(yè)，未來的發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面，先行啟動區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展取得一定成效。從環(huán)境要素指標看，2018—2020年示范區(qū)空氣質(zhì)量穩(wěn)步提升，2018年三地平均空氣質(zhì)量優(yōu)良率為75.3%，2020年則達到86.2%，提升10.9個百分點。2018—2021年兩區(qū)一縣歷年空氣質(zhì)量指數(shù)優(yōu)良天數(shù)占比均穩(wěn)步提升，略優(yōu)于長三角地區(qū)三省一市86%的平均水平。從區(qū)域間協(xié)同治理角度看，青浦、吳江、嘉善三地建立“環(huán)保聯(lián)合”機制，共同編制了區(qū)域大氣、水質(zhì)保護規(guī)劃，按照屬地負責原則分別承擔三地環(huán)境基礎(chǔ)設施建設工作。[1]三市共同建立聯(lián)合河湖長制，水環(huán)境總體呈改善趨勢，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)斷面水質(zhì)達到Ⅲ類或優(yōu)于Ⅲ類。表1顯示了啟動區(qū)各鎮(zhèn)2021年的綠色發(fā)展表現(xiàn)。

表1 長三角先行啟動區(qū)綠色發(fā)展現(xiàn)狀

（二）先行啟動區(qū)綠色發(fā)展水平呈現(xiàn)不平衡態(tài)勢

雖然近年來啟動區(qū)在綠色發(fā)展方面總體表現(xiàn)較好，但區(qū)域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平卻參差不齊，一方面與各地的自然稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)等有關(guān)，另一方面也反映出不同地區(qū)治理水平的不同。

在生態(tài)治理上，示范區(qū)在生態(tài)環(huán)境改善、綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型上存在空間不平衡的特點，呈現(xiàn)北弱南強、西弱東強的局面，區(qū)域內(nèi)部嘉善縣環(huán)境空氣質(zhì)量整體優(yōu)于吳江區(qū)和青浦區(qū)。經(jīng)濟發(fā)展面看，示范區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同，嘉善縣在經(jīng)濟總量、結(jié)構(gòu)和增速都處于示范區(qū)內(nèi)較低水平。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，示范區(qū)內(nèi)雖然已經(jīng)初步形成了區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈，但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級還不到位，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還存在很大的調(diào)整空間。在未來的長三角一體化建設中，嘉善縣在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上更需要調(diào)整優(yōu)化發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。[2]此外，示范區(qū)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一向數(shù)字化、綠色化轉(zhuǎn)型發(fā)展時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間存在同質(zhì)化競爭現(xiàn)象，幾乎各鎮(zhèn)在“十四五”規(guī)劃中都提出要發(fā)展同類產(chǎn)業(yè)，如示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍聚焦裝備制造、電子信息裝備、汽車及汽車零件、新材料等產(chǎn)業(yè)上，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同。

綜合上述關(guān)于各鎮(zhèn)綠色發(fā)展的分析，可以對各鎮(zhèn)情況有整體判斷，進而對各鎮(zhèn)治理水平進行分析挖掘。其中，黎里鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理方面綜合表現(xiàn)最佳，處于綠色發(fā)展階段領(lǐng)先地位；金澤鎮(zhèn)和朱家角鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理方面均有良好表現(xiàn)，處于綠色發(fā)展階段領(lǐng)先地位；而嘉善縣的西塘鎮(zhèn)、姚莊鎮(zhèn)得益于優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境治理中表現(xiàn)最佳，但較弱的經(jīng)濟發(fā)展水平意味著其仍處于綠色發(fā)展的起步摸索階段。在嚴格保護生態(tài)環(huán)境前提下，探索將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢仍然是西塘鎮(zhèn)和姚莊鎮(zhèn)共同的重要課題。

二、先行啟動區(qū)綠色治理的主要舉措與問題

（一）綠色治理的主要舉措

基于前述的梳理和比較，可以發(fā)現(xiàn)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不同的治理能力，治理水平呈現(xiàn)復雜多元的態(tài)勢，示范區(qū)即使發(fā)布了一項政策，但落地至不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)相也可能呈現(xiàn)相異的效果。因此，示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展水平的異質(zhì)性客觀上決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色治理路徑的多樣性和復雜性。本研究基于“自上而下”的角度，對示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府文件、治理模式等進行了梳理比較，以期提煉各鎮(zhèn)的綠色治理內(nèi)容和差異性特征，如表2所示。

表2 長三角先行啟動區(qū)綠色發(fā)展模式

（資料來源：作者整理）

通過上述比較，可以總結(jié)出各鎮(zhèn)在治理模式上的異同點：

1.均成立了關(guān)于綠色發(fā)展的政府組織機構(gòu)

啟動區(qū)各鎮(zhèn)堅持政府治理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色治理現(xiàn)代化中占主導地位。根據(jù)示范區(qū)發(fā)展要求，各鎮(zhèn)完善了綠色治理的政府組織架構(gòu)，并以明確的領(lǐng)導責任和完備的服務體系為綠色發(fā)展治理提供了重要制度保障。這意味著各鎮(zhèn)在綠色發(fā)展中將組織機構(gòu)與治理機制的設立、綠色產(chǎn)業(yè)的扶持與發(fā)展以及對既有問題的治理等方面均頗為重視，因此整體在綠色發(fā)展治理中具有鮮明的長效發(fā)展優(yōu)勢。

2.鎮(zhèn)際間啟動了協(xié)同聯(lián)動一體化治理

“不破行政隸屬，打破行政邊界”是示范區(qū)建設一致把握的原則，在綠色治理中，啟動區(qū)各鎮(zhèn)協(xié)商合作形成了“同一問題、一級政府、統(tǒng)一治理”的模式。各鎮(zhèn)政府同區(qū)域內(nèi)其他同級政府建立健全區(qū)域一體化生態(tài)綠色發(fā)展協(xié)同治理機制，設立區(qū)域綠色發(fā)展共同目標。如構(gòu)建黨建“城鎮(zhèn)圈”以服務綠色發(fā)展、太浦河上下游聯(lián)合治水行動。

3.特色支柱產(chǎn)業(yè)助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色治理

先行示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均形成了當?shù)靥厣闹еa(chǎn)業(yè)，如朱家角鎮(zhèn)的新材料產(chǎn)業(yè)、金澤鎮(zhèn)的科技金融產(chǎn)業(yè)、西塘鎮(zhèn)的電子信息產(chǎn)業(yè)等。隨著加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、綠色產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，市場機制逐漸發(fā)揮其作用，督促企業(yè)切實擔負起環(huán)保社會責任，實現(xiàn)企業(yè)環(huán)境保護行為由被動向主動的轉(zhuǎn)變。此外，鎮(zhèn)政府對當?shù)鼐G色產(chǎn)業(yè)提供了相應制度保障及綠色金融政策。引導資本和企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)，從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，推動實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境效益的雙贏。

可見，先行示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極推進環(huán)境治理體系建設，但與治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相比仍有差距，仍存在一些亟待解決的治理瓶頸。

（二） 綠色治理面臨的主要問題

先行啟動區(qū)雖然建立健全了綠色治理的框架和內(nèi)容，但由于環(huán)境問題的公共性，治理體系中涉及眾多主體，利益訴求各異，再加之各鎮(zhèn)的發(fā)展基礎(chǔ)和經(jīng)濟條件各有不同，現(xiàn)狀區(qū)域?qū)嵺`中還存在許多治理的短板。

1.綠色治理政策落實缺乏銜接

隨著啟動區(qū)五鎮(zhèn)所屬地市關(guān)于綠色發(fā)展政策文件的逐步建立，各鎮(zhèn)也根據(jù)自身發(fā)展情況探索形成了相應工作機制和行動方案，在《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》中，針對不同治理領(lǐng)域，構(gòu)建了相應治理目標和實施方案，但頂層設計與基層綠色治理政策之間缺乏良好的銜接與互動，容易導致在綠色治理過程中出現(xiàn)顧此失彼、有失調(diào)和的問題。如《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2019-2035年）》明確規(guī)定先行啟動區(qū)要嚴格控制開發(fā)強度，規(guī)劃建設用地不超過現(xiàn)有總規(guī)模，即減量用地是長三角生態(tài)綠色一體化中的舉措之一，但各鎮(zhèn)情況各異，如朱家角鎮(zhèn)的建設空間已經(jīng)趨于飽和，在應對存量空間使用效率較低、盤活成本較高、引導業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型升級等方面任務艱巨，地方政策未作調(diào)整；而黎里鎮(zhèn)堅持“拆建管融”發(fā)展新路徑，緊抓存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重發(fā)展，持續(xù)推進城市有機更新，落實政策順利。[3]

2.多元化治理體系仍需完善

綠色治理體系中主體眾多，要通過對多元主體的資源整合，達成合作共識，再通過協(xié)調(diào)合作從而產(chǎn)生效用最優(yōu)化的治理方式，最終實現(xiàn)各主體之間的利益共享，實現(xiàn)治理效益的最優(yōu)化。然而因為綠色治理的主要對象——生態(tài)環(huán)境具有公共性、外部性和產(chǎn)權(quán)的難以界定性等特點，這些特征成為制約綠色治理有效推進的主要因素。在生態(tài)治理方面，金澤鎮(zhèn)通過招標工作與企業(yè)開展聯(lián)保共治養(yǎng)護工作，購買社會化服務，實現(xiàn)環(huán)保市場化運作；在社區(qū)治理方面，金澤鎮(zhèn)設計出臺《金澤鎮(zhèn)綠色社區(qū)創(chuàng)建行動實施方案》推進基層環(huán)境治理，其中參與主體不限于政府，還鼓勵社區(qū)機關(guān)和企事業(yè)單位等社會各界力量參與到綠色社區(qū)建設工作；朱家角鎮(zhèn)成立美麗鄉(xiāng)村長效管理領(lǐng)導小組，制定相應綠色環(huán)保獎勵機制，鼓勵公眾參與共同建設綠色社區(qū)。黎里鎮(zhèn)則通過開展“美麗庭院”、愛國衛(wèi)生運動等活動，秉持“鎮(zhèn)政府是農(nóng)村環(huán)境治理的主導主體，村委會是農(nóng)村環(huán)境治理組織者”理念，發(fā)動群眾參與農(nóng)村環(huán)境治理。但綠色治理主體——政府往往處于絕對的領(lǐng)導地位，從而導致綠色治理的主體地位的不均等，形成了“強政府、弱社會”的局面。因此許多問題出現(xiàn)后，政府往往會主導甚至控制一個事件的最終走向。而企業(yè)等非政府主體要絕對服從，難以發(fā)揮主觀能動性。社會民眾雖是最終的受益者，可是他們卻是最沒有發(fā)言權(quán)的利益主體，特別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級區(qū)域保證多主體協(xié)同治理環(huán)境問題是實現(xiàn)綠色治理的基礎(chǔ)，也是保證治理效能的最重要途徑。

3.綠色治理機制略顯單一

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綠色治理體制創(chuàng)新上不能以單一機制形式而孤立存在,而是包括了激勵機制、責任機制、評估機制、監(jiān)督機制等一系列機制的集合。[4]西塘、姚莊鎮(zhèn)在生態(tài)環(huán)境治理中為加強尾水排放管理，開展了治理“回頭看”活動以及采取建設污水零直排區(qū)智慧監(jiān)管平臺等措施，形成了多系列機制集合的綠色治理體制。反觀先行啟動區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綠色治理機制制定中，尚未形成完善的生態(tài)督查考核、跟蹤評估機制的集合。除了完善考評機制外，還應運用市場化工具強化責任機制和監(jiān)督機制，促進政府職能轉(zhuǎn)向治理的監(jiān)管方。鎮(zhèn)政府可以通過優(yōu)化公共服務，營造一個公眾參與、社會監(jiān)督、透明公開的法制化市場化營商環(huán)境。黎里鎮(zhèn)通過改善營商環(huán)境、啟動招商體制機制改革、狠抓“雙招雙引”。2021年，簽約了中車綠地產(chǎn)城雙優(yōu)融合更新、藍城集團美麗吳江樣板區(qū)等20多項重大優(yōu)質(zhì)項目，實現(xiàn)政府和市場主體間的資金、技術(shù)、人員等要素流動和利益補償。金澤鎮(zhèn)采取水生態(tài)整治與市場化模式共同運行機制，通過招商投標等方式把西岑水質(zhì)凈化、雪落漾交界河養(yǎng)護承包給企業(yè)。朱家角鎮(zhèn)在生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村建設中，仍采用設立政府工作小組這種以政府為主導的單一治理模式。通過加大對醫(yī)療產(chǎn)業(yè)園領(lǐng)域和重大項目的招商力度，實現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在目前全面推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，需多渠道地開展干預、監(jiān)督，從而提高科學治理水平，為全鎮(zhèn)綠色發(fā)展提供體制保障。

三、先行示范區(qū)綠色治理現(xiàn)代化水平評價

（一）先行示范區(qū)綠色治理現(xiàn)代化的水平評價體系

根據(jù)2020年3月國家印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，推進環(huán)境治理現(xiàn)代化，重在堅持和完善生態(tài)文明制度體系，要使政府、市場與社會三者形成一種共生、互補的關(guān)系，并在相互耦合中形成整體性的制度結(jié)構(gòu)模式，通過制定完善的法律制度體系，明確各治理主體的責任，構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，用制度確保生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全面改善，構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系。盡管“管理”與“治理”之間只有一字之差，但內(nèi)涵并不相同，管理的主體主要是政府或企業(yè)等單一主體，治理則不僅需要發(fā)揮單一主體的作用，還需要在政府、企業(yè)、公眾之間進行協(xié)調(diào)互動；管理的運作模式是單向、強制、剛性的，而治理則是包含著上下互動、橫向流動的復合型模式，更加注重協(xié)同性和互動性。[5]從馬克思主義基本原理的視角和方法來看，“所謂國家治理就是在一定的社會政治經(jīng)濟基礎(chǔ)上，政府、市場和公民社會彼此耦合互動形成一整套完整的制度體系”。國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵就是要構(gòu)建與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應的上層建筑，建立一個政府、市場、社會三位一體的多元共治或協(xié)同治理的現(xiàn)代國家治理模式。

為更好分析長三角示范區(qū)綠色治理能力現(xiàn)代化水平，我們依據(jù)國家發(fā)改委等部門所制定印發(fā)的《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》文件，設計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展評價指標體系，并邀請了七名高校及政府機構(gòu)專家進行打分，運用層次分析法對各項指標進行了客觀化賦權(quán)，形成了基于現(xiàn)代化治理內(nèi)涵的綠色治理水平評估體系（見表3）。

表3 綠色發(fā)展模式評價指標體系

一級指標 權(quán)重 二級指標 權(quán)重 序號 三級指標 權(quán)重15 是否構(gòu)建起地方綠色制造體系 0.1059 16 企業(yè)或行業(yè)的環(huán)境治理責任制度是否完善 0.0080市場機制 0.1785 17 關(guān)于綠色價格收費機制是否健全（例如階梯電價、階梯水價） 0.0253 18 是否有創(chuàng)新的環(huán)境污染防治模式 0.0548 19 是否建立或健全了綠色發(fā)展企業(yè)信用體系 0.0087市場治理體系完備性0.2682 20 地方綠色產(chǎn)業(yè)占比是否逐年增加（近五年） 0.0856企業(yè)責任 0.0898 21 工業(yè)企業(yè)污染防治投入占比是否逐年遞增（近五年） 0.0856 22 是否建立了企業(yè)環(huán)境治理信息公開機制 0.0103 23 是否建立了行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)督機制 0.0212 24 是否有綠色發(fā)展領(lǐng)域百人社會組織 0.0121 25 社會監(jiān)督機制是否有方案或機制 0.0020 26 生態(tài)環(huán)境教育普及是否有方案或機制 0.0049全民行動體系 0.1336社會治理體系完備性0.2541 27 環(huán)境信息的知悉度是否有保障方案 0.0077 28 環(huán)境民主決策是否有切實參與機制 0.0179 29 環(huán)境民主管理是否有切實日常運營機制 0.0694民主權(quán)利保障程度 0.1205

然后，基于指標體系我們采用研究中常用的加權(quán)綜合指標評價法，評估先行啟動區(qū)五鎮(zhèn)的綠色治理現(xiàn)代化水平。本文采用“0-1打分法”進行賦值量化，如果評估對象達到該條指標的要求（在“是/否”中選擇“是”），則打1分，否則打0分，再進行綜合加權(quán)計算得到。五鎮(zhèn)具體情況如圖1。

圖1 先行啟動區(qū)五鎮(zhèn)的綠色治理現(xiàn)代化水平

（二）先行示范區(qū)綠色治理水平分析

基于上述打分情況，本研究進一步結(jié)合各地經(jīng)濟基礎(chǔ)、支柱產(chǎn)業(yè)等因素的不同，分析了各鎮(zhèn)治理體系的共性、優(yōu)勢和短板?？傮w來看，先行示范區(qū)各鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平均較高，三大治理主體均有所參與，基本構(gòu)建了多元主體協(xié)同治理的現(xiàn)代化制度體系。此外，先行示范區(qū)各鎮(zhèn)綠色治理堅持以政府治理為主導，通過制定明確的領(lǐng)導責任和完備的服務體系，為綠色發(fā)展治理提供重要制度保障。這意味著各鎮(zhèn)在對綠色發(fā)展中組織機構(gòu)與治理機制的設立，綠色產(chǎn)業(yè)的扶持與發(fā)展，以及對既有問題的治理等方面均頗為重視，整體具有鮮明的長效發(fā)展優(yōu)勢。先行啟動區(qū)各鎮(zhèn)形成了差異性的多元主體綠色治理模式。根據(jù)先行示范區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)三方主體治理得分，總結(jié)歸納為以下特征（見表4）。

表4 先行示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色治理特征

姚莊鎮(zhèn)和黎里鎮(zhèn)在生態(tài)綠色發(fā)展領(lǐng)域，政府、市場和社會彼此耦合互動形成了較為成熟的協(xié)同治理體系，在綠色治理現(xiàn)代化探索中取得積極成效。兩鎮(zhèn)的現(xiàn)代化治理體系雖已逐步成形，但在政府、市場、社會治理體系中仍存在可改進、可提升的空間。例如，黎里鎮(zhèn)政府治理體系完備性明顯優(yōu)于市場治理體系、社會治理體系完備性。這可能是由于伴隨著政府治理效能的不斷提升，市場和社會治理的發(fā)展速度與之不匹配，因而出現(xiàn)了指標數(shù)據(jù)的明顯差異。因此后續(xù)治理中應更加注重市場和社會治理，推動示范區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化高質(zhì)量治理水平。

而朱家角鎮(zhèn)和西塘鎮(zhèn)綠色治理水平居先行示范區(qū)內(nèi)末位。兩鎮(zhèn)在綠色治理過程中都表現(xiàn)出市場化治理被明顯弱化的問題。兩鎮(zhèn)都尚未形成行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)督機制，如健全的法規(guī)體系、司法保障、企業(yè)環(huán)境信用體系等舉措的缺失，企業(yè)在綠色發(fā)展中缺乏自發(fā)的積極行動，市場治理中綠色發(fā)展監(jiān)管仍有不足?，F(xiàn)階段示范區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生態(tài)環(huán)境保護上已經(jīng)形成了良好成果，未來如何在此基礎(chǔ)上形成可持續(xù)、跨區(qū)域、常態(tài)化的環(huán)境治理工作機制，其中市場運行及監(jiān)管將起到舉足輕重的作用。

此外，金澤鎮(zhèn)在構(gòu)建綠色治理現(xiàn)代化體系中，需兼顧社會治理主體的作用?？v觀金澤鎮(zhèn)綠色發(fā)展歷程，各項工作在穩(wěn)步推進中向好發(fā)展，但社會治理體系完備性較其他主體表現(xiàn)一般，對于綠色發(fā)展相關(guān)政策以及環(huán)保政務信息的民主決策及民眾宣傳不足，并且在民主權(quán)利保障程度上還有很大提升空間。

四、國內(nèi)外的綠色治理經(jīng)驗

（一）國際案例：綠色生態(tài)環(huán)境治理的模范城市——日本北九州市

北九州位于日本九州島福岡縣。在生態(tài)治理過程中，北九州市充分調(diào)動了政府、企業(yè)、研究機構(gòu)和市民等多方主體共同參與，創(chuàng)造了治理工業(yè)環(huán)境的“官、產(chǎn)、學、民”聯(lián)合的“北九州模式”。

1.政府加強政策引導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督檢查。北九州市利用政府治理主導優(yōu)勢，通過立法創(chuàng)建公害對策部門、設立公害動態(tài)監(jiān)視中心等舉措，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展,形成了北九州市獨具特色的地方政策—生態(tài)工業(yè)園區(qū)工程。

2.加強技術(shù)創(chuàng)新，引領(lǐng)綠色制造。北九州地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢重建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育新興替代產(chǎn)業(yè)。

3.重視科研院所建設，形成良性互動。高校、科研機構(gòu)與企業(yè)之間的緊密聯(lián)系和互動，為北九州市“產(chǎn)業(yè)環(huán)境化、環(huán)境產(chǎn)業(yè)化”的城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供有力支撐。

4.社會公眾積極參與，環(huán)境保護常態(tài)化。由于社會組織及政府平臺充分尊重和保護民眾環(huán)境治理的知情權(quán)和參與權(quán)，北九州市民眾積極參與日常環(huán)保行動，真正形成環(huán)保型社會。

（二）國內(nèi)案例：綠色發(fā)展縣域治理模板——臺州仙居縣

仙居縣是浙江省首個縣域綠色化發(fā)展改革試點。經(jīng)過近幾年的實踐，其創(chuàng)新了以政府主導的綠色化發(fā)展的復合聯(lián)動機制，探索形成了以“綠色公約、綠色貨幣、綠色調(diào)解”為主要載體的“三綠”治理模式，有效地破解了綠色化發(fā)展的瓶頸問題。[6]

1.多方參與與多元監(jiān)督，實現(xiàn)治理常態(tài)化。仙居縣依據(jù)所創(chuàng)新的“三綠”模式，充分調(diào)動政府部門、黨員干部、村民群眾和外來游客主動參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色化發(fā)展。

2.完善的考核監(jiān)督機制，賦能高水平綠色發(fā)展。仙居縣制定了全國首個縣級《綠色化發(fā)展指標和評價體系》，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域主體功能定位, 實行差異化績效評價考核。多渠道地開展干預、考核監(jiān)督行動，為全縣綠色發(fā)展提供體制保障。

3.借智借力推進綠色治理，提升治理科學化。仙居縣組建“綠色智庫”、主辦“綠色論壇”，提升綠色化發(fā)展改革的理論高度。實施了“千人計劃”“500精英計劃”等重大人才工程, 加強對綠色化發(fā)展的人才智力支撐。

總結(jié)上述案例治理的經(jīng)驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)代化治理要構(gòu)建“政府—市場—社會”協(xié)同共治的格局，既要有自上而下的頂層設計和引導監(jiān)督，也要有自下而上的多主體參與和市場創(chuàng)新，每個參與主體都有各自的邊界和職能，主體間能夠相互協(xié)商，共同參與，形成合力提升綠色治理效能。

五、先行啟動區(qū)綠色治理現(xiàn)代化的若干建議

（一）全面建立綠色協(xié)同監(jiān)管機制，落實生態(tài)環(huán)境治理主體責任

先行啟動區(qū)應在生態(tài)監(jiān)管中，健全生態(tài)綠色發(fā)展協(xié)同治理機制，并會同示范區(qū)法院健全生態(tài)修復、資源共享、理論研究、法治宣傳等機制，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境一體化司法保護新格局。推動事中事后監(jiān)管改革和市場監(jiān)管部門機構(gòu)改革，增強市場監(jiān)管部門和地方政府的聯(lián)系。在協(xié)同監(jiān)管同時，加強綜合行政執(zhí)法力度。地方政府與市場協(xié)同完善信用監(jiān)管機制，促進企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。依據(jù)綠色信用評價結(jié)果實施分級分類監(jiān)管，建立健全綠色發(fā)展守信激勵和失信懲戒機制。對守信企業(yè)予以正向激勵，釋放政策“紅利”予以鼓勵。支持失信企業(yè)信用修復，解除信用約束措施。

（二）強化政策協(xié)同以避免無效的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭，形成促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力

《長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄》明確提出示范區(qū)以“五大經(jīng)濟”為主導，在此背景下，示范區(qū)極易出現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。為緩解同質(zhì)化無序競爭的低水平重復建設問題，強化產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同，將有望幫助示范區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)定準基調(diào)，避免無效的同質(zhì)競爭?？梢越梃b法國里爾城市群的中心規(guī)劃，結(jié)合實際情況，從長三角生態(tài)綠色一體化的頂層文件著手設計，建立長效協(xié)同機制，消除要素流通壁壘。除了跨區(qū)域地方產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同治理外，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，賦予地方政府更多自主權(quán)，促進地方因地制宜制定和實施相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策。

（三）激發(fā)市場主體活力，增強企業(yè)綠色治污動力

一方面，深化準入制度改革，激發(fā)市場主體活力。依托長三角政務服務“一網(wǎng)通辦”平臺，實現(xiàn)線上線下無縫對接，為資金、技術(shù)、人才等市場要素跨省流動提供便利。另一方面，推進傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過創(chuàng)新激勵機制，引導鼓勵企業(yè)積極開展綠色環(huán)保的自發(fā)行動。“十三五”期間工信部初步構(gòu)建了綠色設計產(chǎn)品評價標準體系，長三角示范區(qū)內(nèi)根據(jù)該標準體系，進一步建立健全綠色認證一體化工作機制，聯(lián)合組織實施綠色認證工作、提升綠色認證供給水平、營造綠色認證良好發(fā)展環(huán)境，增強企業(yè)綠色治污動力。

（四）加強社會組織規(guī)范建設，媒體運營引導群眾積極參與

綠色發(fā)展的社會化治理需要依托工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織和綠色發(fā)展治理的平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會治理的共性問題在于綠色環(huán)保領(lǐng)域的社會組織建設缺乏，因此推動綠色發(fā)展領(lǐng)域社會組織的規(guī)范化建設，充分發(fā)揮志愿者組織在引導公眾參與生態(tài)環(huán)境保護等方面的積極作用。此外，在數(shù)字化時代和疫情防控“常態(tài)化”疊加的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理小組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)共青團小組成員可以通過網(wǎng)絡直播宣傳，發(fā)揮新媒體傳播范圍廣傳播速度快的優(yōu)勢向更多民眾傳播生態(tài)環(huán)境保護知識、倡導和樹立綠色文明意識，引導自然、環(huán)保、節(jié)儉、健康的生活方式真正成為大眾化的主流選擇。