張 晉 運(yùn)城市文物保護(hù)中心

文物有“凝固的歷史”之稱(chēng)，是歷史文化的載體，具有不可再生的特點(diǎn)，因此需要對(duì)文物進(jìn)行有效保護(hù)?？缬蛭奈锸遣豢梢苿?dòng)的文物，其具備現(xiàn)代“公共信托財(cái)產(chǎn)”和“公物”的核心要素和特征，在見(jiàn)證歷史的同時(shí)也為促進(jìn)文化多樣性做出了貢獻(xiàn)，因此要重視對(duì)其的保護(hù)和管理?？缬蛭奈锞哂袇^(qū)域性甚至流域性的特點(diǎn)，在對(duì)其進(jìn)行保護(hù)管理的過(guò)程中，存在較多難題。現(xiàn)對(duì)跨域文物保護(hù)對(duì)策進(jìn)行研究，以為跨域文物保護(hù)提供參考。

作為一個(gè)國(guó)家和民族的財(cái)富，文物在現(xiàn)代社會(huì)中的歷史價(jià)值和研究?jī)r(jià)值是不可估量的。一直以來(lái)，我國(guó)就非常重視文物保護(hù)工作，提出了“保護(hù)為主，搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的指導(dǎo)方針。做好文物保護(hù)工作可以更好地對(duì)歷史和傳統(tǒng)文化進(jìn)行研究，保護(hù)文物不僅是對(duì)優(yōu)秀文化的保護(hù)，也是對(duì)人們利益的保護(hù)。因此文物保護(hù)部門(mén)要重視文物保護(hù)工作，加強(qiáng)文物保護(hù)工作。但文物保護(hù)工作非常復(fù)雜，尤其是跨域文物保護(hù)工作，因此在具體工作實(shí)施過(guò)程中還存在較多亟待解決的問(wèn)題。

跨域文物保護(hù)存在的問(wèn)題

監(jiān)管部門(mén)職能交叉

跨域文物由多個(gè)部門(mén)共同管理?？缬蛭奈锉Ｗo(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的特殊文物保護(hù)管理工作，除文物保護(hù)管理部門(mén)外，還需要城市規(guī)劃部門(mén)、文化旅游部門(mén)等的參與。由于管理過(guò)程中涉及多個(gè)部門(mén)且部門(mén)職能交叉，因此在文物保護(hù)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)混亂、互相推諉等問(wèn)題。例如橫跨我國(guó)南安市和晉江市的安平橋保護(hù)工作，因?yàn)樯婕皟墒械沫h(huán)保、水利、公安、檢察院和屬地政府等多個(gè)部門(mén)，導(dǎo)致保護(hù)工作難以有效開(kāi)展。另外，在實(shí)際保護(hù)過(guò)程中監(jiān)管部門(mén)職能交叉重疊，而我國(guó)法律法規(guī)中對(duì)于如何處理跨域文物保護(hù)過(guò)程中職能沖突的問(wèn)題未作出明確規(guī)定，這極大地增加了文物保護(hù)管理的難度和復(fù)雜性。

保護(hù)意識(shí)淡薄，法律法規(guī)不完善

不重視跨域文物的保護(hù)，缺乏保護(hù)意識(shí)，也是跨域文物滅失現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)的主要原因之一。立法方面，我國(guó)跨域文物保護(hù)相關(guān)法律不夠完善，不同地區(qū)對(duì)文物保護(hù)職責(zé)的劃分不同。有些地區(qū)由行政法規(guī)對(duì)跨域文物保護(hù)職責(zé)進(jìn)行劃分，而有些則根據(jù)部門(mén)規(guī)章進(jìn)行劃分，導(dǎo)致有關(guān)規(guī)定適用率低、部門(mén)職責(zé)不明確。除此之外，我國(guó)文物保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)雖然對(duì)保護(hù)對(duì)象、保護(hù)方法和保護(hù)內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)文物保護(hù)過(guò)程中的具體細(xì)節(jié)沒(méi)有明確說(shuō)明，很多條款均未對(duì)其適用性進(jìn)行規(guī)定，因此在實(shí)際的跨域文物保護(hù)工作中沒(méi)有完善的法律依據(jù)。

行政執(zhí)法和監(jiān)管薄弱

目前我國(guó)跨域文物保護(hù)相關(guān)法律尚未完善，而跨域文物保護(hù)對(duì)執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性要求較高，這極大地增加了執(zhí)法難度。例如部分地區(qū)文物方面的執(zhí)法由設(shè)立的文化執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)，但跨域文物保護(hù)的執(zhí)法主要由綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)。綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容雖多，但其工作人員普遍缺乏跨域文物保護(hù)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，有關(guān)部門(mén)對(duì)此也并不重視，大幅增加了文物保護(hù)管理的難度。目前，跨域文物保護(hù)大多由多部門(mén)共同完成，因此不可避免會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法混亂和執(zhí)法困難的情況。此外，我國(guó)的跨域文物保護(hù)缺乏有效的公眾參與渠道，公眾缺乏參與保護(hù)跨域文物的積極性，再加上監(jiān)管機(jī)制不健全，導(dǎo)致執(zhí)法混亂和監(jiān)管薄弱的問(wèn)題更加嚴(yán)重。

破壞行為嚴(yán)重且責(zé)任追究難度大

目前我國(guó)跨域文物破壞行為頻繁發(fā)生，造成的危害涉及兩地甚至多地，責(zé)任追究難度較大，這使得跨域文物保護(hù)的重要性更加突出。目前來(lái)看，跨域文物保護(hù)工作中面臨的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：首先是破壞行為未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。很多地區(qū)的跨域文物遭到破壞但并未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，其主要原因是人力物力有限，缺乏群眾參與監(jiān)督的渠道。其次是責(zé)任追究難度大。在追究破壞跨域文物行為責(zé)任的過(guò)程中，破壞行為是否造成了嚴(yán)重后果是追責(zé)的關(guān)鍵，但我國(guó)并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)文物破壞行為的后果進(jìn)行認(rèn)定，同時(shí)也缺乏一套認(rèn)定流程以及標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致跨域文物保護(hù)過(guò)程中責(zé)任追究困難。除此之外，未將跨域文物破壞行為納入追責(zé)范圍也是主要原因之一。最后是缺乏明確的民事責(zé)任規(guī)定。《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》雖然對(duì)破壞文物的民事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但是不夠細(xì)化，再加上跨域文物的價(jià)值難以估量等原因，導(dǎo)致民事責(zé)任追究困難。

經(jīng)費(fèi)不足

文物保護(hù)管理工作的開(kāi)展需要大量資金支持。目前我國(guó)文物保護(hù)工作已經(jīng)獲得了一定的政策支持，但經(jīng)費(fèi)方面還存在不足。文物保護(hù)管理工作較為特殊。文物大多是經(jīng)過(guò)外界環(huán)境的磨損后留存下來(lái)的，因此很多文物對(duì)保存環(huán)境有較高的要求。對(duì)于破損文物則需要進(jìn)行修復(fù)，這就需要資金的支持。而與相比常規(guī)文物保護(hù)相比，跨域文物保護(hù)需要耗費(fèi)更多的人力和物力，資金支持就更為重要。

跨域文物保護(hù)的對(duì)策

加強(qiáng)協(xié)作，構(gòu)建三位一體線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制

為了有效解決跨域文物破壞行為發(fā)現(xiàn)困難的問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)溝通和協(xié)作，構(gòu)建“執(zhí)法數(shù)據(jù)”“12309”“媒體監(jiān)督”三位一體的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。首先應(yīng)該重視“12309”中國(guó)檢察網(wǎng)在跨域文物保護(hù)中的作用，充分發(fā)揮其職能。對(duì)于群眾在舉報(bào)中心反映的線索，檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真分析。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)要利用媒體擴(kuò)大平臺(tái)影響力，提高公眾對(duì)跨域文物保護(hù)的關(guān)注度和參與積極性。其次是建立執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。與環(huán)保、文物、城管、規(guī)劃等部門(mén)共同完成執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建立。最后要發(fā)揮媒體監(jiān)督的作用。媒體監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督結(jié)合，建立跨域文物保護(hù)聯(lián)盟。同時(shí)開(kāi)設(shè)媒體報(bào)紙專(zhuān)欄，通過(guò)媒體為公眾參與跨域文物保護(hù)提供渠道，使社會(huì)公眾更好地參與其中，從而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)線索來(lái)源渠道的進(jìn)一步拓展。

資源整合，構(gòu)建三位一體調(diào)查核實(shí)機(jī)制

要重視資源整合，構(gòu)建“內(nèi)部一體”“上下一體”“內(nèi)外一體”的調(diào)查核實(shí)機(jī)制。首先是內(nèi)部一體模式的構(gòu)建。調(diào)查核實(shí)機(jī)制的建立有利于解決跨域文物保護(hù)過(guò)程中存在的監(jiān)督不足和執(zhí)法力量薄弱等問(wèn)題。刑事偵查部門(mén)在發(fā)現(xiàn)線索時(shí)就應(yīng)該立即采取行動(dòng)，及時(shí)向訴訟部門(mén)移送線索進(jìn)行核實(shí)調(diào)查。為了更好地破獲案件，公益訴訟部門(mén)可以與刑事偵查部門(mén)互相配合，通過(guò)刑事追訴和公益訴訟的共同進(jìn)行來(lái)提高辦案效率。其次是上下一體模式的構(gòu)建。充分發(fā)揮基層檢察室的職能，跨域文物破壞線索的摸排工作由基層檢察室負(fù)責(zé)，同時(shí)向上級(jí)檢察院上交摸排線索，由上級(jí)檢察院對(duì)摸排信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)辦案。上級(jí)檢察院在判斷分析線索的同時(shí)將案件線索交給下級(jí)檢察院進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。最后是內(nèi)外一體模式的構(gòu)建。行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮技術(shù)咨詢和調(diào)查核實(shí)等職能，檢察機(jī)關(guān)加快調(diào)查核實(shí)。與此同時(shí)，建立跨域文物專(zhuān)家咨詢庫(kù)，將“外腦”優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。檢察機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員參與公益訴訟調(diào)查核實(shí)和文物鑒定過(guò)程，為難以解決的重大和新型文物保護(hù)案例提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，幫助檢察人員更好地對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查。除此之外，屬地政府、文化部門(mén)和旅游部門(mén)也可以協(xié)助檢察機(jī)關(guān)工作，為跨域文物保護(hù)提供預(yù)防指導(dǎo)、法律咨詢并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

程序分流，構(gòu)建三位一體審查處置機(jī)制

由于跨域文物的特殊性，再加上其損壞鑒定困難，目前在提起公益訴訟時(shí)檢察機(jī)關(guān)要保持謹(jǐn)慎。程序分流主要是針對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)跨域文物破壞案件提起公益訴訟時(shí)的分流處置機(jī)制。具體如下：首先是在決策時(shí)開(kāi)始監(jiān)督。在進(jìn)行跨域文物規(guī)劃評(píng)估時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)政府、住建局、拆遷部門(mén)等介入，由政府牽頭共同進(jìn)行規(guī)劃評(píng)估，在前期進(jìn)行跨域文物項(xiàng)目的探討論證時(shí)就開(kāi)始監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)跨域文物破壞行為源頭上的防治。其次是進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。動(dòng)態(tài)監(jiān)督方式較多，包括與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行談話，撰寫(xiě)調(diào)研報(bào)告和給予檢察機(jī)關(guān)建議以及舉行與之相關(guān)的工作會(huì)議等，豐富的監(jiān)督方式更有利于實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)約談的方式解決由行政機(jī)關(guān)主觀因素導(dǎo)致的亂作為或不作為的問(wèn)題，約談對(duì)象主要為各部門(mén)的負(fù)責(zé)人，通過(guò)與行政機(jī)關(guān)共同合作實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。如果亂作為或不作為情況是客觀因素所致，檢察機(jī)關(guān)可以通向地方黨委提意見(jiàn)的方式解決問(wèn)題。可以直接將情況向地方政府進(jìn)行反映，也可以通過(guò)向地方政府移交調(diào)研報(bào)告說(shuō)明問(wèn)題。向地方政府提意見(jiàn)不但有利于解決問(wèn)題，而且有利于地方政府進(jìn)行決策。同時(shí)還可以通過(guò)提案的方式完善相關(guān)法律。最后是提起行政公益訴訟。檢察建議提出后，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督跟進(jìn)要及時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的整改落實(shí)與否也要進(jìn)行了解，結(jié)合了解到的情況為是否展開(kāi)行政訴訟提供意見(jiàn)。

職能強(qiáng)化，構(gòu)建三位一體責(zé)任追究機(jī)制

追責(zé)機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于減少跨域文物破壞行為具有重要意義?？缬蛭奈锲茐男袨橐霃母旧线M(jìn)行預(yù)防，就必須要完成三位一體責(zé)任追究機(jī)制的構(gòu)建，即刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。首先是刑事追訴。辦理跨域文物公益訴訟案件辦理時(shí)，對(duì)于涉及刑事犯罪的案件，為了公安機(jī)關(guān)可以及時(shí)進(jìn)行立案?jìng)刹椋瑱z察機(jī)關(guān)要及時(shí)移送案件。在案件辦理過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政人員有瀆職失職等行為，為了能更快立案?jìng)刹楹妥肪肯嚓P(guān)人員的責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)將線索送至監(jiān)察委。其次為監(jiān)管失職問(wèn)責(zé)。在進(jìn)行整改的過(guò)程中，對(duì)于相關(guān)部門(mén)不配合的情況，檢察機(jī)關(guān)可以配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)完成工作，對(duì)拒不配合整改的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。對(duì)于在執(zhí)法過(guò)程中有違法行為但不構(gòu)成犯罪的相關(guān)人員，給予該單位檢察建議，單位根據(jù)內(nèi)部程序追究相關(guān)人員責(zé)任。最后是損害修復(fù)責(zé)任。如果跨域文物破壞行為涉及刑事犯罪，相關(guān)人員的民事責(zé)任追究可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)直接提起刑事附帶民事公益訴訟的方式實(shí)現(xiàn)，也可以由行政機(jī)關(guān)在刑事判決生效后對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行懲罰。

加大資金支持和文物保護(hù)宣傳力度

跨域文物保護(hù)需要大量資金的支持。但在實(shí)際文物保護(hù)實(shí)踐過(guò)程中，資金不足是普遍存在的問(wèn)題，跨域文物保護(hù)工作的開(kāi)展也因此受到限制，不但不能對(duì)已有文物進(jìn)行有效保護(hù)，而且還對(duì)后續(xù)研究工作的開(kāi)展造成影響。因此政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)跨域文物保護(hù)工作的重視，加大資金投入，給予跨域文物保護(hù)更多可支配資金，減少工作開(kāi)展的阻礙?？缬蛭奈镫m然在保護(hù)方面較為復(fù)雜和困難，但對(duì)于涉及的兩地或多地，其可以利用的資源也更多，文物保護(hù)單位應(yīng)該借助文物積極開(kāi)發(fā)文創(chuàng)產(chǎn)品。例如可以通過(guò)推出盲盒、生活用具等特色文物周邊來(lái)增加收益。除此之外，還可以與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行合作，進(jìn)行聯(lián)名產(chǎn)品生產(chǎn)，將文物自身的文化價(jià)值充分發(fā)揮出來(lái)，增加文物保護(hù)的資金收入。除了政府支持，保護(hù)單位也要將自身優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，努力改變資金不足的困境。我國(guó)目前文物保護(hù)意識(shí)較為薄弱，這也是文物破壞現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生的原因之一。因此政府和文物保護(hù)單位應(yīng)該重視文物保護(hù)相關(guān)知識(shí)的宣傳和普及，增強(qiáng)人們的文物保護(hù)意識(shí)。

作為歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分，跨域文物是優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體，其不但具有歷史價(jià)值，同時(shí)具有藝術(shù)文化價(jià)值和科學(xué)價(jià)值?？缬蛭奈锏谋Ｗo(hù)對(duì)于保護(hù)優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化具有重要意義?？缬蛭奈锏谋Ｗo(hù)除了需要文物保護(hù)部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)的支持和司法機(jī)關(guān)的協(xié)助之外，還需要全體社會(huì)成員積極參與，增強(qiáng)文物保護(hù)意識(shí)，身體力行地進(jìn)行文物保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)跨域文物的長(zhǎng)效保護(hù)。