王士超

大國競爭形勢下，供應(yīng)鏈安全問題已成為各國高度關(guān)注的重點。作為供應(yīng)鏈安全管理的先行者，美國對關(guān)鍵領(lǐng)域，尤其是關(guān)乎國家安全的國防工業(yè)供應(yīng)鏈安全十分重視。在較為完善的國防工業(yè)管理體制下，注重通過部門協(xié)作推進(jìn)國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理實踐。在提升戰(zhàn)略地位、加強供應(yīng)鏈安全風(fēng)險審查、提高國防工業(yè)供應(yīng)鏈彈性、構(gòu)建重要領(lǐng)域供應(yīng)鏈審查評估機制等方面積累了豐富的經(jīng)驗。

美國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理體系研究

在國防供應(yīng)鏈管理方面，美國構(gòu)建了一套較為完整的管理體系，從國會立法，到總統(tǒng)決策，再到多部門通力合作，分工明確，指揮線路清晰，為國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理奠定了堅實的制度保障。

美國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理體系大致分為三層，總統(tǒng)與國會為最高決策層；國防部等政府部門為計劃管理層；國防部等政府部門下屬科研部門、軍工企業(yè)、大學(xué)機構(gòu)等為實施層。

在決策層，美國總統(tǒng)負(fù)責(zé)國防工業(yè)供應(yīng)鏈發(fā)展的戰(zhàn)略決策和頂層協(xié)調(diào)，包括以行政命令形式頒布供應(yīng)鏈相關(guān)法律和政策指令；在國情咨文中闡明有關(guān)政策和指導(dǎo)原則，以及提出國防工業(yè)供應(yīng)鏈相關(guān)預(yù)算申請等。美國會作為最高立法機構(gòu)，負(fù)責(zé)審議、批準(zhǔn)或否決供應(yīng)鏈管理相關(guān)法律及總統(tǒng)指令，聽取政府問責(zé)署向國會提交的供應(yīng)鏈相關(guān)的重大項目評估報告。國會的參議院和眾議院負(fù)責(zé)審查、批準(zhǔn)與武器裝備供應(yīng)鏈管理相關(guān)的重大決策和計劃規(guī)劃等。

在計劃管理層，國防部作為武器裝備采辦集中統(tǒng)一管理的主要部門，負(fù)責(zé)國防科研和武器裝備研制、生產(chǎn)、采購、試驗、鑒定、維修、保障全過程的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。國防部根據(jù)相關(guān)法律及國會要求，聯(lián)合其他政府部門落實國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理相關(guān)事宜，例如對國防科技工業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行評估并對國防相關(guān)技術(shù)進(jìn)行調(diào)查和研究。國防部負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)武器裝備采辦工作，協(xié)調(diào)美各軍兵種的裝備采辦活動。

在實施層，國防部下屬軍兵種采辦管理部門、科研部門、軍工企業(yè)等負(fù)責(zé)落實國防部及相關(guān)部門各項政策要求。其中，軍工企業(yè)作為生產(chǎn)商，負(fù)責(zé)落實各軍兵種的武器裝備采購需求，制定相關(guān)政策確保武器裝備供應(yīng)鏈穩(wěn)定可靠。例如，洛克希德·馬丁公司建立供應(yīng)商量化的績效評價體系，通過動態(tài)調(diào)整供應(yīng)商合格名錄，保障供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。此外，落實國防部關(guān)于疫情背景下國防領(lǐng)域中小企業(yè)發(fā)展激勵政策，將來自國防部的加速處理款項全部支付武器裝備供應(yīng)鏈，并優(yōu)先考慮小型和脆弱供應(yīng)商，以降低新冠疫情帶來的供應(yīng)鏈風(fēng)險，促進(jìn)國防工業(yè)基礎(chǔ)健康發(fā)展。

《國防生產(chǎn)法》是美國防建設(shè)和應(yīng)急救援領(lǐng)域的重要基礎(chǔ)性法律之一，確保美國在緊急狀態(tài)下依然保持強大的統(tǒng)籌計劃和應(yīng)急動員能力。美《國防生產(chǎn)法》（DPA）通過賦予總統(tǒng)權(quán)力確保國防生產(chǎn)供應(yīng)安全、高效，以適應(yīng)國防工業(yè)供應(yīng)鏈的現(xiàn)實需要。根據(jù)《國防生產(chǎn)法》相關(guān)內(nèi)容，在航空發(fā)動機、飛機鍛鑄件、海軍艦船、微電子、高溫和稀土材料等方面進(jìn)行重點投資。通過簽署合同，提供資金，保障國防工業(yè)生產(chǎn)能力。2020年9月，特朗普政府簽署行政命令，授權(quán)動用《國防生產(chǎn)法》加速國內(nèi)稀土生產(chǎn)，減少對中國的依賴。此外，完善的國防科研生產(chǎn)法律法規(guī)是國防工業(yè)規(guī)范有序發(fā)展的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。通過制定專門的法律對整個國防科研生產(chǎn)活動進(jìn)行科學(xué)調(diào)整和規(guī)范，為加強軍事斗爭準(zhǔn)備、鞏固和建設(shè)強大的國防工業(yè)供應(yīng)鏈提供重要保障。

供應(yīng)鏈管理是跨部門、跨職能、全過程、一體化的管理方式，需要各部門聯(lián)合推進(jìn)。美國防部依據(jù)《國家安全法》擔(dān)任美國武裝部隊的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，也是國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理主要負(fù)責(zé)部門。美商務(wù)部根據(jù)《國防生產(chǎn)法》及相關(guān)行政令的授權(quán)對國防工業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行評估，并對國防相關(guān)技術(shù)進(jìn)行調(diào)查和研究。此外，國土安全部、能源部、國家科學(xué)技術(shù)委員會等部門和機構(gòu)，也依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)廣泛參與國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理保障工作，例如成立聯(lián)邦聯(lián)合保障中心、聯(lián)合采辦保護和開發(fā)小組、網(wǎng)絡(luò)空間供應(yīng)鏈工作組等組織機構(gòu)，為國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理奠定堅實的組織保障。

美國會作為最高立法機構(gòu)，負(fù)責(zé)審議、批準(zhǔn)或否決供應(yīng)鏈管理相關(guān)法律及總統(tǒng)指令

美國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理做法研究

早在2012年，美國發(fā)布的《全球供應(yīng)鏈安全國家戰(zhàn)略》就已經(jīng)指出，全球供應(yīng)鏈系統(tǒng)是對美國經(jīng)濟和安全“至關(guān)重要的資產(chǎn)”，同時提出“促進(jìn)商品的高效和安全運輸”和“培養(yǎng)具有彈性的供應(yīng)鏈”兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)志著美國將供應(yīng)鏈政策上升到國家戰(zhàn)略層面。2015年發(fā)布的《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》同樣涵蓋全球供應(yīng)鏈，主要聚焦供應(yīng)鏈的創(chuàng)新。特別提出，全球供應(yīng)鏈和數(shù)字化對美國經(jīng)濟的重要意義不斷增大。2016年，《美國國家出口戰(zhàn)略》中多次提及全球供應(yīng)鏈安全，同時提出提高全球供應(yīng)鏈有效性的措施。2019年，美海關(guān)與邊境保護局在《2020年愿景和戰(zhàn)略》中29次提到全球供應(yīng)鏈，將加強全球供應(yīng)鏈安全列為主要目標(biāo)。由此可見，供應(yīng)鏈安全廣泛存在于美國的法案、國家戰(zhàn)略及供應(yīng)鏈委員會、政府問責(zé)局等聯(lián)邦機構(gòu)調(diào)查以及聯(lián)邦獨立評估機構(gòu)的持續(xù)評估中。美國將全球供應(yīng)鏈，特別是國防工業(yè)供應(yīng)鏈置于相當(dāng)重要的位置。

2010年，美商務(wù)部發(fā)布《國防工業(yè)基礎(chǔ)評估：偽冒電子產(chǎn)品》，分析了偽冒電子產(chǎn)品進(jìn)入美國供應(yīng)鏈的原因。2011年，政府問責(zé)局對國防后勤局、導(dǎo)彈防御局等國防部門和若干裝備的供應(yīng)鏈安全進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)國防工業(yè)供應(yīng)鏈中存在大量偽冒電子元器件。2012年，美導(dǎo)彈防御局構(gòu)建了供應(yīng)商路線圖數(shù)據(jù)庫，使供應(yīng)鏈供應(yīng)情況更加清晰，以加強供應(yīng)鏈風(fēng)險管理，同時對零件分銷商進(jìn)行審核與風(fēng)險排序。美宇航局成立供應(yīng)鏈管理小組專門進(jìn)行供應(yīng)鏈管理，并負(fù)責(zé)與其他政府部門的協(xié)調(diào)。2017年，美國防部科學(xué)委員會發(fā)布《國防科學(xué)委員會網(wǎng)絡(luò)空間供應(yīng)鏈工作組》報告，分析了美國防電子元器件供應(yīng)鏈安全所面臨的嚴(yán)峻形勢，并提出相關(guān)的建議。2019年，美國防后勤局發(fā)布了《供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略》，這也是應(yīng)對后勤局整個復(fù)雜體系供應(yīng)鏈安全挑戰(zhàn)的路線圖，為加強美軍作戰(zhàn)能力的彈性提供了保障。

2020年9月，特朗普簽署行政命令，授權(quán)動用《國防生產(chǎn)法》加速國內(nèi)稀土生產(chǎn)

2017年，特朗普簽署了《評估和強化制造與國防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈彈性》行政令，在飛機、造船、太空等9個國防領(lǐng)域，制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全、電子工業(yè)、機床工控等7個先進(jìn)制造領(lǐng)域，提出了加強供應(yīng)鏈彈性的計劃。同年公布的《美國國家安全戰(zhàn)略》7次提到“供應(yīng)鏈”，涉及保衛(wèi)國防工業(yè)供應(yīng)鏈、建立有彈性的供應(yīng)鏈、防止敏感信息泄露并保證供應(yīng)鏈完整性等。美《2020財年國防授權(quán)法案》將矛頭對準(zhǔn)國防工業(yè)供應(yīng)鏈威脅，限制采購中國產(chǎn)品、繼續(xù)對中國企業(yè)實施出口管制制裁。2021年2月，美國總統(tǒng)拜登簽署行政令，要求對關(guān)鍵產(chǎn)品和行業(yè)的供應(yīng)鏈風(fēng)險進(jìn)行全球供應(yīng)鏈調(diào)查，包括半導(dǎo)體制造和先進(jìn)封裝、高容量電池、關(guān)鍵礦物和其他戰(zhàn)略材料（包括稀土元素）、藥品及其活性成分的4項技術(shù)與產(chǎn)品的供應(yīng)鏈。同年3月，美國白宮發(fā)布《重振美國優(yōu)勢：國家安全戰(zhàn)略臨時指南》，多次強調(diào)要與“經(jīng)濟理念相似”的“民主國家”合作，并提出要確保國家安全技術(shù)和醫(yī)療用品等關(guān)鍵供應(yīng)鏈的安全。

在第14017號“美國供應(yīng)鏈”行政令簽署一周年之際，美國密集發(fā)布國防關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈戰(zhàn)略路線圖、重大投資計劃，以及審議供應(yīng)鏈新法案，以促進(jìn)國防關(guān)鍵產(chǎn)品可持續(xù)發(fā)展，增強美國本土供應(yīng)鏈彈性，試圖打破對華依賴。2022年2月2日，美國防部發(fā)布《確保國防關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全》戰(zhàn)略路線圖，以響應(yīng)拜登總統(tǒng)14017行政令行動，加強美國防工業(yè)基礎(chǔ)（DIB）供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)。要求美國防部與政府其他部門、工業(yè)界、國際合作伙伴、盟國聯(lián)合開展工作，以共同維護全球市場的完整性并加強對國防至關(guān)重要的供應(yīng)鏈保障。2022年2月22日，拜登政府宣布對關(guān)鍵礦物和材料在美國本土生產(chǎn)一系列重大投資計劃。此外，美參議院審議通過新法案，向美國內(nèi)制造商提供高達(dá)400億美元的撥款和貸款，用于支持半導(dǎo)體、軍事技術(shù)、太陽能電池板、醫(yī)療設(shè)備和生物技術(shù)等關(guān)鍵產(chǎn)品在美國本土生產(chǎn)，解決受疫情影響導(dǎo)致的供應(yīng)鏈延遲等問題，提升關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈彈性。

美國高度重視國防工業(yè)關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈技術(shù)安全風(fēng)險的識別，定期開展國防科技工業(yè)能力評估，梳理武器裝備關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈技術(shù)安全的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險點。美國防部每年向國會提交《年度工業(yè)能力評估報告》，對供應(yīng)鏈安全進(jìn)行持續(xù)關(guān)注。2021年1月發(fā)布的財年報告，美國繼續(xù)聚焦大國競爭時代需求，分析國防工業(yè)基礎(chǔ)能力的差距和風(fēng)險，建議通過加強供應(yīng)鏈安全管理等多項措施，提升國防工業(yè)能力，同時提出美軍事衛(wèi)星和導(dǎo)彈的很多定制化硬件和專用部件已不在國內(nèi)生產(chǎn)，面臨國內(nèi)供貨風(fēng)險。2020年2月，美國防工業(yè)協(xié)會發(fā)布《國防工業(yè)基礎(chǔ)健康與戰(zhàn)備狀況》報告，以綜合指標(biāo)的形式，從8個維度對美國防工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評估，從而識別關(guān)鍵風(fēng)險，全面掌握供應(yīng)鏈技術(shù)安全狀況。

美國土安全部等部門，也依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)參與國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理保障工作

美國高度重視國防工業(yè)關(guān)鍵產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈技術(shù)安全風(fēng)險的識別

結(jié) 語

整體來看，美國從頂層設(shè)計出發(fā)，構(gòu)建較為完備的供應(yīng)鏈管理體系及配套法律制度。從國家層面出臺供應(yīng)鏈安全相關(guān)戰(zhàn)略，為供應(yīng)鏈安全相關(guān)立法和工作部署提供國家戰(zhàn)略層面的頂層指引，為推動國防工業(yè)供應(yīng)鏈管理實踐提供基本遵循。此外，美國對于國防供應(yīng)鏈的高度重視對我國具有警示作用。我國應(yīng)借鑒美國成熟的評估手段和方法，加強我國防武器裝備供應(yīng)鏈風(fēng)險預(yù)警和評估，為進(jìn)一步構(gòu)建穩(wěn)健、完備、系統(tǒng)的國防武器裝備供應(yīng)鏈奠定堅實基礎(chǔ)。