章瑞雪

［中德華建（北京）國際工程技術(shù)有限公司重慶成渝分公司，重慶 400000］

1 河長的法律地位

在我國對(duì)河長制水環(huán)境行政管理模式中的河長法律地位的研究中，各研究人員有著不同的觀點(diǎn)。如果要從行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生條件來說，那么就必須包含以下三個(gè)方面：河長應(yīng)享有國家法律，法規(guī)以及規(guī)章授予的河長行政職權(quán)；河長是一個(gè)以自己的名義來行使職權(quán)的一個(gè)組織，河長應(yīng)配有河長辦公室，但是河長不能擔(dān)任其河長公室的領(lǐng)導(dǎo)人員，并且河長應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)其行為，其相關(guān)決策由河長制定，并且由河長辦公室相關(guān)人員協(xié)助決策的實(shí)施。由于河長不具備相關(guān)的組織特性，所以，河長也不具有相關(guān)的行政機(jī)關(guān)地位，在《關(guān)于全面推行河長制的意見》相關(guān)規(guī)定中指出，河長是指享有組織領(lǐng)導(dǎo)河湖管護(hù)權(quán)利，履行相應(yīng)職責(zé)的黨政負(fù)責(zé)人[1]。

2 河長制的功能定位

在我國河長的辦事機(jī)構(gòu)被稱為河長辦，河長辦承擔(dān)著河長制的具體工作內(nèi)容，以及各相關(guān)職能部門所涉及的流域內(nèi)河流管理保護(hù)工作，并且應(yīng)具體落實(shí)河長辦以及河長所交代的具體事項(xiàng)。所以，在我國由河長制，河長辦以及各級(jí)河長所組成的責(zé)任單位被統(tǒng)稱為河長制組織體系。并且在河長制的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，又將各職能部門具體劃分為具有約束激勵(lì)功能以及組織協(xié)調(diào)功能的各領(lǐng)導(dǎo)小組。首先，在我國河長制是具有組織協(xié)調(diào)功能的，因此，各級(jí)河長均需落實(shí)本區(qū)域內(nèi)所管護(hù)的河流具體的決策事項(xiàng)，并且，各級(jí)河長均需組織落實(shí)本區(qū)域內(nèi)河流管戶的問題解決以及任務(wù)指標(biāo)的完成，并且應(yīng)協(xié)調(diào)各職能部門對(duì)區(qū)域內(nèi)河流管護(hù)的具體工作事項(xiàng)[2]。

3 河水污染來源情況

在我們進(jìn)行相關(guān)的訪談與調(diào)查中可得知，我國目前地方河流水域存在著多種類型的水污染，水污染現(xiàn)已經(jīng)不單單是指我們?nèi)粘Ｉ钗鬯c工業(yè)污水，還存在著非常多的日常生活垃圾污染水流域。在進(jìn)行實(shí)地調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方存在著工業(yè)污水偷排的現(xiàn)象，并且還存在著垃圾傾倒在河道與岸邊的現(xiàn)象，甚至還有部分住在岸邊的農(nóng)戶沒有進(jìn)行規(guī)范化的管理禽類和畜牧的養(yǎng)殖。具體情況詳見圖1。

圖1 水污染實(shí)地調(diào)查部分情況

4 河長制推進(jìn)過程中面臨的困境

4.1 立法體系亟待完善

4.1.1 “河長制”法律責(zé)任的缺失

在我國，關(guān)于“河長制”的法律法規(guī)中，沒有任何的文字描述河長應(yīng)當(dāng)怎樣履行相關(guān)的法律責(zé)任，僅僅只是在《中華人民共和國水污染防治法》總論中單單以一個(gè)條文的形式出現(xiàn)。在我國各省份以及各地區(qū)只能夠根據(jù)當(dāng)?shù)厮h(huán)境污染治理的實(shí)際情況以及根據(jù)《全面推進(jìn)河長制意見》再由各省份及地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人所提出的相應(yīng)治理方案進(jìn)行執(zhí)行[3]。在實(shí)施河長制具體內(nèi)容的過程中，各地均處于無法可依的狀態(tài)。由此可見，沒有法律明文規(guī)定作為依托的“河長制”在執(zhí)行的過程中，大多數(shù)取決于各地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于水環(huán)境污染治理的重視程度，各地方在河長制執(zhí)行的過程中大多數(shù)為人治而非法治。

4.1.2 村級(jí)“河長”缺乏設(shè)立依據(jù)

在我國，沒有相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)為村級(jí)“河長”作為保障。在我國《中華人民共和國水污染防治法》中明確規(guī)定應(yīng)進(jìn)行四級(jí)“河長制”管理制度，但是目前我國大多地區(qū)，普遍存在著五級(jí)“河長制”管理制度。例如，在我國黑龍江，廣西，江蘇等省市，進(jìn)行的五級(jí)河長制管理制度，其中多出來的一級(jí)就是村級(jí)“河長”。村級(jí)“河長”雖然沒有法律依據(jù)作為保障，但是各地方領(lǐng)導(dǎo)人還是依據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行因地制宜，將四級(jí)河長制管理制度延伸至五級(jí)河長制管理制度。但是由于這種管理體系模式不匹配于我國行政管理層級(jí)，因此我們還是應(yīng)從立法層面，從根本上解決村級(jí)“河長”的不名正言順問題，對(duì)村級(jí)“河長”的作用進(jìn)行深入的剖析，使村級(jí)“河長”的職責(zé)身份名正言順[4]。

4.1.3 “河長”與各主管部門之間的職責(zé)區(qū)分

在我國《中華人民共和國水污染防治法》中明確規(guī)定，由各級(jí)的環(huán)境主管部門應(yīng)統(tǒng)一對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的水污染防治進(jìn)行監(jiān)督管理，并且其他相關(guān)部門在所管職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)水污染防治工作進(jìn)行分工監(jiān)督管理。由此可見，應(yīng)由各地方領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行水環(huán)境治理治理工作，并且統(tǒng)一由環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水環(huán)境治理工作進(jìn)行管理，并且其他相關(guān)部門應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)水環(huán)境治理工作進(jìn)行輔助管理。我們應(yīng)建立健全的法律法規(guī)對(duì)各地區(qū)的“河長”，統(tǒng)一監(jiān)督管理，對(duì)分域監(jiān)督管理等部門的職權(quán)進(jìn)行監(jiān)管[5]。

4.2 缺乏科學(xué)細(xì)致的制度安排

我國水污染環(huán)境治理結(jié)果上可以看出，跨部門的協(xié)同合作對(duì)水污染環(huán)境治理有著非常好的治理效果。但是在我國進(jìn)行跨部門協(xié)同合作治理水污染環(huán)境并不能夠很好的達(dá)到促進(jìn)水治理長效發(fā)展的目的，這是因?yàn)樗卫碛兄浅?qiáng)的流動(dòng)性，這就需要進(jìn)行跨省界行政區(qū)域進(jìn)行聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制以及在流域內(nèi)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等多種制度進(jìn)行多重制度的聯(lián)合，對(duì)水環(huán)境進(jìn)行綜合治理。

我國進(jìn)行流域聯(lián)防機(jī)制已被寫入《環(huán)境保護(hù)法》，也在流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中已經(jīng)從制度層面進(jìn)行推進(jìn)，但是這些制度的制定距離我們要達(dá)到“河長制”最終治理目標(biāo)還需要走很長的一段路。如果要以上制度與“河長制”進(jìn)行科學(xué)的連接，那么我們還應(yīng)該做出更加科學(xué)細(xì)致的制度安排[6]。

4.3 公眾參與意識(shí)薄弱，缺乏社會(huì)監(jiān)督

在我國水環(huán)境治理的本質(zhì)上應(yīng)屬于社會(huì)的公共性事務(wù)，優(yōu)良的水環(huán)境質(zhì)量應(yīng)屬于社會(huì)的公共性產(chǎn)品，廣大人民群眾在流域內(nèi)的水環(huán)境治理工作中有著不可缺少的作用。在我國，水環(huán)境治理工作中效率低，治理效果差，并且還存在著執(zhí)法不嚴(yán)，有法不依等，其中最重要的原因就是公民參與度低與民主機(jī)制建立的不完善，并且缺少社會(huì)監(jiān)督缺乏公眾參與度。雖然我國在“河長制”明確做出了對(duì)公眾參與進(jìn)行了制度安排，但是在實(shí)際的執(zhí)行過程中，我國的公眾參與程度并沒有達(dá)到全程參與，大多數(shù)人民群眾對(duì)于“河長制”并沒有過多的了解，而導(dǎo)致了社會(huì)公眾參與度較低，從而導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督管理不到位[7]。

5 “河長制”在水環(huán)境治理中的應(yīng)用措施

5.1 加強(qiáng)河長制下水污染治理執(zhí)法力度

在我國導(dǎo)致流域內(nèi)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的主要原因就是流域內(nèi)的水污染，而水污染治理的效果主要取決于水污染治理政策的實(shí)施與執(zhí)法力度的強(qiáng)弱，就目前的情況來說，在多部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法的過程中效果不足并且執(zhí)法力度不夠，我們還應(yīng)該加強(qiáng)多部門聯(lián)合執(zhí)法的力度，這樣才能夠更好的取得水污染治理的功效，以及取得更好的治理效果。

首先，我們應(yīng)改變水污染治理執(zhí)法的觀念，我們應(yīng)將長期可持續(xù)發(fā)展以及綠色水環(huán)境作為水環(huán)境治理的理念，并且應(yīng)將這種治理理念作為各級(jí)河長以及各地方黨政一把手的水環(huán)境治理理念。在我國目前這種自上而下的行政管理體制下，高位的水環(huán)境治理理念的推廣與制度的執(zhí)行是比較有效的水環(huán)境治理措施。為了能夠更好的治理流域內(nèi)的水環(huán)境，這就要求各級(jí)河長必須足夠重視各治理理念，只有這樣還能夠使水環(huán)境治理形成常態(tài)化，才能夠更好的達(dá)到水環(huán)境的治理效果。另外，我們還應(yīng)該改進(jìn)對(duì)水環(huán)境污染的執(zhí)法方式，我們應(yīng)加強(qiáng)各部門協(xié)同執(zhí)法，改變以前的單一部門執(zhí)法的方式，另外，我們還應(yīng)要求各職能部門以及各單位協(xié)同建立聯(lián)合執(zhí)法工作小組，并且應(yīng)為聯(lián)合執(zhí)法小組配備執(zhí)法車輛以及齊全的執(zhí)法設(shè)備，更應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)用現(xiàn)代化信息設(shè)備，這樣才能夠更好地?cái)[脫執(zhí)法效果不明顯困難景象。最后，我們還應(yīng)該嚴(yán)格對(duì)水環(huán)境污染的治理，尤其應(yīng)該在豐水期加強(qiáng)治污執(zhí)法，這就要求我們應(yīng)以“河長制”為抓手，統(tǒng)一對(duì)水利，環(huán)保，公安等部門進(jìn)行調(diào)度，不斷深化對(duì)水環(huán)境污染的執(zhí)法，我們必須要加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法工作小組的監(jiān)督管理工作力度嚴(yán)格懲罰各類工業(yè)非法排污的現(xiàn)象，不能只是單單的對(duì)流域內(nèi)河道進(jìn)行綜合管理與保護(hù)[8]。

5.2 加快河長制下水環(huán)境治理相關(guān)工程建設(shè)

我們應(yīng)加大投資建設(shè)水環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)測體系，并且我們應(yīng)積極推廣新技術(shù)對(duì)流域內(nèi)河流水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測。我們推行流域內(nèi)河流水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測體系時(shí)，該體系最重要的基礎(chǔ)就是對(duì)流域內(nèi)河流水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測截?cái)嗝孢M(jìn)行檢測，并且我們應(yīng)加強(qiáng)利用自動(dòng)化和信息化等手段，并且應(yīng)不斷學(xué)習(xí)國外先進(jìn)技術(shù)以及從國內(nèi)外引進(jìn)先進(jìn)的水質(zhì)監(jiān)測技術(shù)，對(duì)我國流域內(nèi)河流水質(zhì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，并且向各部門以及社會(huì)公眾通過移動(dòng)客戶端和電腦客戶端，及微信公眾號(hào)等形式實(shí)時(shí)推送水質(zhì)實(shí)際情況，還有水量狀況等信息，只有通過這種方式才可以綜合的對(duì)流域內(nèi)河流上下游以及河流斷面的水質(zhì)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)測，這樣才能對(duì)整體河流水質(zhì)的情況充分的進(jìn)行分析，從而更加明確流域內(nèi)各河流河段具體的水質(zhì)污染情況，更有利于我們對(duì)于流域內(nèi)河流水污染治理的精準(zhǔn)定位[9]。

在對(duì)水環(huán)境污染治理過程中我們應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息工程的建設(shè)。我們可以通過“河長制”環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)統(tǒng)一的對(duì)流域內(nèi)河流水質(zhì)以及水量的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)的匯總與共享，通過網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)，更有利于各職能部門之間，對(duì)流域內(nèi)河流水質(zhì)及水量信息做到數(shù)據(jù)共享，這樣能夠更好地提升聯(lián)合執(zhí)法小組綜合治理的辦公效率。隨著我國網(wǎng)絡(luò)化，信息化時(shí)代的不斷發(fā)展，我們更應(yīng)該加大對(duì)水環(huán)境污染治理的科技投入，建立健全完整的河長制水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，這樣可以使各職能部門之間更好地進(jìn)行信息互通，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息共享，這樣可以更好的對(duì)流域內(nèi)河水環(huán)境的治理提供重要的決策依據(jù)。

5.3 加快生態(tài)恢復(fù)，減少水土流失

在我國造成水土流失的主要原因就是生態(tài)環(huán)境的破壞，生態(tài)環(huán)境的破壞不僅僅是由于自然條件的惡劣所導(dǎo)致的生態(tài)衰退也有人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響。在我國對(duì)于水土流失嚴(yán)重的問題中，我們從實(shí)際河流區(qū)域內(nèi)的自然條件出發(fā)，不斷的加快河流區(qū)域內(nèi)生態(tài)的恢復(fù)，這樣可以減少河流區(qū)域內(nèi)的水土流失。

5.4 加強(qiáng)宣傳和公眾參與

在我國水環(huán)境的治理工作是一場全民參與的綜合治理工程。放眼于國內(nèi)外所有對(duì)于水環(huán)境污染治理成功的案例中，我們不難看出對(duì)于水污染每一個(gè)環(huán)節(jié)的治理都不能離開廣大人民群眾的支持與監(jiān)督。在對(duì)流域內(nèi)河道水環(huán)境進(jìn)行綜合治理的過程中，我們可以使用移動(dòng)客戶端或電腦客戶端以及微信公眾號(hào)等形式開展多種宣傳教育推廣活動(dòng)，這樣可以更好的讓廣大人民群眾參與到對(duì)水污染治理的工作中。我們應(yīng)認(rèn)真地聽取廣大人民群眾的意見已與建議，并且對(duì)于水環(huán)境治理的結(jié)果應(yīng)及時(shí)的向廣大人民群眾公開。只有通過各級(jí)政府與社會(huì)群眾共同參與，才能夠?qū)崿F(xiàn)我國對(duì)于水環(huán)境治理的目標(biāo)。

6 結(jié)語

在我國對(duì)治理水污染環(huán)境問題中所采取的重大舉措之一就是建立“河長制”，各地在推行河長制對(duì)水環(huán)境污染問題進(jìn)行處理的過程中均取得了不凡的成效，在我國全面推行河長制水環(huán)境污染問題處理的過程中，就是不斷地落實(shí)我國生態(tài)文明建設(shè)以及綠色發(fā)展理念，這樣可以更好的保障我國用水安全以及完善各地水治理體系，共同維護(hù)我國流域內(nèi)河湖健康生命，以及能夠更好地解決我國復(fù)雜的問題。但是在我國全面推行水環(huán)境污染河長制過程中并非容易，對(duì)水環(huán)境治理的道路也并非平坦。因此，就需要不斷地加強(qiáng)對(duì)各職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部的法治基礎(chǔ)教育，并且應(yīng)從現(xiàn)代化管理以及法制化建設(shè)的高度上，不斷的完善我國“河長制”制度的建立健全，并且，在相關(guān)政府部門進(jìn)行水環(huán)境治理主導(dǎo)的情況下能讓廣大人民群眾能夠更好地參與到水環(huán)境治理的工作中來。