胡軼歆 霍學喜 孔 榮

內容提要：新型農業(yè)經營主體是促進農業(yè)現代化發(fā)展和保障國家糧食安全的重要力量。探尋政策演變與實踐響應擬合程度是解決新型農業(yè)經營主體培育現實困境的有效途徑。本文基于2013—2020年中央一號文件精神，厘清政策在新型農業(yè)經營主體定位、要素供給和發(fā)展導向方面的變化；利用軟件Citespace以文獻計量分析法剖析主體培育的現實困境，識別、評價政策目標與實踐響應偏差。研究結果顯示：新型農業(yè)經營主體培育過程經歷了發(fā)展摸索期和創(chuàng)新探究期兩個階段，政策供給呈現第一階段要素匹配平衡和第二階段要素匹配乏力的特點；兩階段內實踐發(fā)展對政策演變追蹤程度較高，實踐反饋出主體培育多元化需求，并在主體發(fā)展路徑討論上有效補益于后續(xù)政策制定；在政策對主體實踐矛盾性分析方面存在定位與定性不平衡、金融資源普適性與區(qū)域性不平衡以及經濟訴求與治理訴求不平衡問題。本文深化了新型農業(yè)經營主體培育政策與實踐響應關系及其相互作用下階段性狀態(tài)的研究，明確了宏觀政策對培育實踐的指導作用，揭示了新型農業(yè)經營主體培育后期實踐對政策倒逼的現象。

一、問題提出

培育新型農業(yè)經營主體，構建現代農業(yè)經營體系，是當前和今后一段時期中國農村發(fā)展改革的重點任務。在持續(xù)抓好農業(yè)穩(wěn)產保供，推進農業(yè)高質量發(fā)展的背景下，以市場化為導向，以專業(yè)化為手段，以規(guī)?；癁榛A，以集約化為標志的新型農業(yè)經營主體成為農業(yè)現代化建設的重要抓手[1]。2013年中央一號文件明確提出培育新型農業(yè)經營主體，建設現代化農業(yè)經營體系，此后中央連續(xù)7年出臺包含財政補貼、土地流轉及人才培育等方面的政策，以要素供給形式促進新型農業(yè)經營主體發(fā)展。截至2022年6月底，全國家庭農場超過100萬家，農民合作社超過220萬家，輻射帶動全國近一半農戶[2]。然而，新型農業(yè)經營主體在發(fā)展過程中并不完全與政策目標相一致，陸續(xù)出現了家庭農場單位規(guī)模產值低于小農戶[3]、農業(yè)龍頭企業(yè)壓縮農戶農機服務空間[4]以及農民合作社“空殼”[5]等問題。政策供給與政策目標能否和同時期實踐發(fā)展相吻合，得到實踐良好響應形成良性循環(huán)，抑或政策落地后收效甚微，甚至在實際踐行方面激發(fā)出新矛盾、新問題？兩者間關系值得進一步探究。

從制度層面看,培育壯大新型農業(yè)經營主體是對中國以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合雙層經營體制的完善[6]，是農業(yè)現代化發(fā)展的客觀需要[7]。政策為新型農業(yè)經營主體營造培育環(huán)境[8]，但由于實踐認知偏差等因素，政策往往未能與事物發(fā)展形成系統(tǒng)性耦合。當政策基于實踐反饋進行滯后調整時，易出現政策目標打折扣情況。研究發(fā)現，政策早期在新型農業(yè)經營主體貸款、保險、農機購置、設施用地等方面存在不足[9]。而在后期培育過程中，新型農業(yè)經營主體仍存在主體融資約束、信貸困難和金融支持不到位等問題[10-12]。亡羊補牢式政策的改進效果不顯著，并出現經營人才短缺[13]、經營虧損[14]、主體代際傳承難[15]和主體概念界定模糊[16]等新問題。

已有文獻對分析新型農業(yè)經營主體培育政策與實踐響應擬合問題提供了有益借鑒，但仍存在值得深入討論的地方。一是研究視角以單一政策影響討論居多[17-18]，針對頂層政策在主體培育問題上的動態(tài)演變和發(fā)展導向變動關注較少；二是研究方法以案例或實證數據分析為主，難以捕捉政策階段性變動對主體實踐產生的即時性或滯后性影響。鑒于此，為深入剖析中國新型農業(yè)經營主體發(fā)展問題，探尋政策預期與培育實踐偏差，本文采用Citespace科學圖譜與文獻計量分析法，梳理2013—2020年政策演變與實踐響應脈絡，以動態(tài)演化分析思路，捕捉時間線脈絡上的政策與實踐擬合矛盾，以期提高政策瞄準點，為新型農業(yè)經營主體培育的相關政策提供有益參考。

二、新型農業(yè)經營主體培育的政策演變

為更好地梳理研究新型農業(yè)經營主體培育的政策演變過程，本文從主體定位、要素供給和政策導向三個方面展開分析。

(一)新型農業(yè)經營主體定位政策演變

新型農業(yè)經營主體性質定位決定了主體的特點與實質。通過梳理2013—2020年中央一號文件，可將新型農業(yè)經營主體定位演變劃分為兩個階段(見表1)：第一階段為2013—2015年體系架構階段，強調構建新型農業(yè)經營體系和培育生產型新型農業(yè)經營主體，目的在于解放和發(fā)展農業(yè)生產力[19]，將新型農業(yè)經營主體作為嵌套于體系內部的有機部分和促進現代化農業(yè)生產的重要載體；第二階段為2016—2020年主體扶持階段，強調培育“生產型+服務型”的新型農業(yè)經營主體。服務型主體的內涵即新型農業(yè)經營主體對農業(yè)生產者提供代耕代種、土地托管、采購包銷和物流配送等服務[4]。雙主體定位的轉變是對第一階段發(fā)展經驗的總結。新型農業(yè)經營主體培育初期，目標在于解決農業(yè)小規(guī)模生產問題，解決好地怎么種的問題。但中國小農生產者基數龐大的國情沒有改變，單純地將新型農業(yè)經營主體視為農業(yè)生產者和需求者以滿足主體需求為重點，并不利于小農戶發(fā)展，易產生擠兌效應加劇農戶生產生存空間惡化，滋生新的農地矛盾和農業(yè)生產問題[20]。因此，服務型主體定位的確立，并非是對生產型主體定位的否定，而是賦予新型農業(yè)經營主體雙重身份，剝離釋放其服務內核屬性，平緩規(guī)?；a帶來的農戶農業(yè)資源空間壓縮問題，承擔起服務于農的責任。由表1可以看出，一號文件對新型農業(yè)經營主體定位演變路徑清晰，經歷了從生產主體到服務主體的政策轉變，但定位轉變也衍生出值得思考的新問題。充當服務角色時，新型農業(yè)經營主體提供農機設備服務，可以降低自有農機資產閑置率[20]，但社會化供給服務與主體經營資金投入密切相關，設備購入加大了主體資金缺口，資金要素供給政策就需要根據主體定位轉變做出相應調整。此外，新型農業(yè)經營主體農機服務供給和農機專業(yè)服務社的出現，改變了小農戶原有的農機服務“游擊隊”和“糧販子”形式，以小規(guī)模農戶為主要服務對象的農業(yè)服務體系逐步瓦解，導致農戶農業(yè)生產條件日趨惡化[3]，新型農業(yè)經營主體與農戶間利益均衡問題亟待解決。

表1 2013—2020年中央一號文件中關于新型農業(yè)經營主體定位的政策演變

(二)新型農業(yè)經營主體要素供給政策演變

新型農業(yè)經營主體培育政策主要以資金、勞動力和土地等農業(yè)生產要素供給為主。如何有效引導資源要素合理配置，解決有限農業(yè)要素資源和主體旺盛需求的矛盾，對新型農業(yè)經營主體政策制定提出了更高要求。

1.資金要素供給政策演變

新型農業(yè)經營主體經營前期具有資金投入高、規(guī)模擴張快的特點，同時期的農村金融供給模式和服務體系很難滿足其融資需求，資金短缺是制約其發(fā)展的重要影響因素[29]。為了緩解資金供需矛盾，助力新型農業(yè)經營主體培育，2013—2020年政府持續(xù)加大對新型農業(yè)經營主體的財政補貼力度(見表2)，創(chuàng)新資金補給方式，由擴充財政補貼規(guī)模和提高補貼傾斜力度等傳統(tǒng)方式，逐步過渡到開放新型農業(yè)經營主體訂單融資、增加應收賬款融資和支持互聯(lián)網金融信貸等多維靈活型融資模式，衍生出面向新型農業(yè)經營主體專項型金融產品，以此確保新型農業(yè)經營主體規(guī)模經營、代耕代種和智慧農業(yè)等實踐優(yōu)勢的有效發(fā)揮。

表2 2013—2020年中央一號文件資金要素供給政策演變

由表2可以看出，中央一號文件在資金要素供給演變脈絡上主要有兩個轉變：一是資金要素供給目標轉變，由初期以新型農業(yè)經營主體建立為目標向主體長遠發(fā)展目標轉變，提出如職業(yè)農民培育、高標準農田建設和產業(yè)鏈升級等專項資金供給政策；二是資金要素供給方式轉變，由初期的財政直補向地方互助轉變，由地方組織互助向全國信貸擔保轉變，資金要素供給由單一來源向多元化資金保障轉變。

2.人才要素供給政策演變

新型農業(yè)經營主體兼具農戶和小微企業(yè)經營特征，相較于精耕細作的小農戶，新型農業(yè)經營主體經營者在生產、銷售和農業(yè)管理等方面面臨繁雜信息篩選和機會決策判斷。因此，新型農業(yè)經營主體的個體經營者素質是影響主體培育發(fā)展的關鍵因素[7]。為解決新型農業(yè)經營主體管理經驗欠缺問題，在提升資金硬實力的同時，政策同樣注重人才軟實力的培養(yǎng)。2013—2020年中央一號文件在新型農業(yè)經營主體的人才支持政策(見表3)上主要體現出三個特征：一是新型農業(yè)經營主體培育與新型職業(yè)農民培育相掛鉤，在注重現有經營者培訓的同時，加強后備農業(yè)人才教育儲備；二是側重提高綜合技能水平，從生產和管理技能培訓，再到知識型、技術型和創(chuàng)新型農業(yè)經營者培訓，滿足多樣化的農業(yè)生產經營需求；三是創(chuàng)新人才培訓機制，開啟新型農業(yè)經營主體帶頭人人才庫建設計劃，培育農業(yè)職業(yè)經理人，彈性制中高等農業(yè)職業(yè)教育，給予主體經營者多種學習模式選擇權，從而更貼合農業(yè)從業(yè)者的學習習慣和作業(yè)需求。

由表3可以看出，人才要素的供給政策演變脈絡主要是從重點培育到以點帶面，從單項發(fā)展到全能進步，從農民培訓到高校人才引流返鄉(xiāng)。目的在于擴充專業(yè)農業(yè)人才隊伍，為農業(yè)生產注入新鮮血液，以農業(yè)廣播電視學校等課程學習培訓促進農戶農業(yè)技術水平提升，以精英人才點對面的幫扶，增強農業(yè)現代化人才輻射帶動力，為中國實現農業(yè)現代化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實的人力資源基礎。

表3 2013—2020年中央一號文件人才要素供給政策演變

3.土地要素供給政策演變

中國農地是集體所有制，農戶擁有承包經營權[6]。但隨著城鄉(xiāng)差異化發(fā)展，農村人口流動變遷，農業(yè)土地使用呈現兩種互相矛盾的現狀：一是隨著農村外出務工人數上升，村內青壯勞動力減少，農村出現了顯性和隱性撂荒狀態(tài)[30]；二是農民對土地仍舊保有較強的依賴性，農地為農民群體所提供的就業(yè)功能在土地流轉后被逐步剝離[31]，農民因失去土地而缺乏安全感，基于長遠發(fā)展考慮，農地流轉主動性不強，形成撂荒也不流轉的僵持局面。而規(guī)模化生產的新型農業(yè)經營主體對農業(yè)用地和建設用地需求量大，良好有序的土地供給是繼資金支持后新型農業(yè)經營主體培育的關鍵要素。為保證新型農業(yè)經營主體培育發(fā)展需求，2013—2020年中央一號文件持續(xù)頒布了土地流轉、承包經營確權、土地經營權入股和土地托管質押等政策，力求穩(wěn)定增加新型農業(yè)經營主體的土地要素供給。在土地要素供給政策上(見表4)始終堅持自愿有償原則，引導鼓勵農戶土地流轉，加強新型農業(yè)經營主體與農戶土地入股合作，促使農戶與新型農業(yè)經營主體形成利益分擔機制，而在土地流轉規(guī)模方面尚未進行政策限制。

表4 2013—2020年中央一號文件土地要素供給政策演變

4.其他要素供給政策演變

其他要素供給政策主要指中央一號文件內的保險、稅收和費用補貼政策。配合資金、人才和土地要素供給，頂層政策為新型農業(yè)經營主體建立了全方位培植空間和扶持體系。其中，保險政策旨在發(fā)揮保險分散農業(yè)風險和保障三農發(fā)展的重要作用[32]，緩解新型農業(yè)經營主體規(guī)模擴張下復雜性農業(yè)風險的影響，兜底經營主體風險損失，在減損抗壓紅線上保障主體經營者提效增收，增強主體農業(yè)經營信心。農業(yè)稅收減免政策有利于激勵新型農業(yè)經營主體發(fā)揮輻射帶動力[33]，緩釋農戶農業(yè)經營生產壓力，降低農業(yè)生產成本，拓寬農業(yè)銷售利潤空間，有助于新型農業(yè)經營主體搶占市場份額，盤活經營資金鏈條，促進新型農業(yè)經營主體長遠發(fā)展。費用補貼政策主要是對前兩個政策的補充，包括對主體的保險購買行為進行保費補貼，有機化肥購買補貼、農機購置補貼以及土地流轉費用補貼等[6]，目的在于引導新型農業(yè)經營主體功能角色的轉變，以費用減免補貼直降形式降低農業(yè)生產經營成本，確保重要農產品生產和社會化服務供給。其他要素供給種類和涉及農業(yè)生產環(huán)節(jié)較多，是繼資金、人才和土地要素供給后的有效補充。

表5 2013—2020年中央一號文件其他要素供給政策演變

表5(續(xù))

(三)新型農業(yè)經營主體培育政策導向演變

中央一號文件在扶持新型農業(yè)經營主體發(fā)展的同時，也對主體培育生態(tài)圈投入了關注和引導。政策把握新型農業(yè)經營主體專業(yè)化、規(guī)?；?、社會化和服務化特征，引導其在發(fā)展過程中與實務有機結合共同發(fā)展。2016年，《中共中央 國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化 實現全面小康目標的若干意見》中提出“支持供銷合作社創(chuàng)辦領辦農民合作社，引領農民參與農村產業(yè)融合發(fā)展，分享產業(yè)鏈收益”[24]。政策首次提及除要素供給外的發(fā)展指導，旨在引導合作社類新型農業(yè)經營主體走向，將主體放置于產業(yè)鏈發(fā)展閉環(huán)內，為形成從農戶、家庭農場到農民合作社和農業(yè)龍頭企業(yè)的農業(yè)價值鏈條奠定基礎。新型農業(yè)經營主體培育初期帶動農戶增收創(chuàng)效作用顯著[34]，產業(yè)鏈政策指導可以充分發(fā)揮新型農業(yè)經營主體相較于農戶的生產優(yōu)勢，增加農產品附加值[35]，將規(guī)?；a出效應與地區(qū)產業(yè)聯(lián)動配合起來，擴充主體效益影響范圍，延伸主體輻射波長，打通農業(yè)區(qū)域供血脈絡，以“新”帶“鏈”，以合作促發(fā)展。

伴隨網絡深度下沉，電商銷售模式興盛。2017年，《中共中央 國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》提出“促進新型農業(yè)經營主體、加工流通企業(yè)與電商企業(yè)全面對接融合，推動線上線下互動發(fā)展”[25]以及“加快建立健全適應農產品電商發(fā)展的標準體系”[25]。以上舉措旨在充分利用電商銷售快節(jié)奏、低成本、銷路廣的特點，縮短產銷直線距離，以網銷對接調節(jié)需求，降低新型農業(yè)經營主體規(guī)?；a面臨的市場風險[36]。2017年中央一號文件也明確提出“全面提升農產品質量和食品安全水平”[25]和“支持新型農業(yè)經營主體申請‘三品一標’認證，推進農產品商標注冊便利化，強化品牌保護”[25]?；诰W絡傳播飛速化、信息傳遞透明化的特點，在打開網絡銷售渠道的同時，促使購買者以消費評價方式，從消費端倒逼新型農業(yè)經營主體提升產品質量[37]，以市場經濟調整生產標準，形成供需良性循環(huán)后，品牌效益和電商銷售強強聯(lián)手，打造區(qū)域性產業(yè)名牌，銜接2016年中央一號文件產業(yè)鏈發(fā)展路徑，以“鏈”造“名牌”，以市場促發(fā)展。

在打通新型農業(yè)經營主體發(fā)展路徑過程中，2018年，《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》在肯定新型農業(yè)經營主體旺盛活力的同時，強調要促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接“統(tǒng)籌兼顧培育新型農業(yè)經營主體和扶持小農戶”[26]，“培育各類專業(yè)化市場化服務組織，推進農業(yè)生產全程社會化服務，幫助小農戶節(jié)本增效”[26]。以上舉措旨在避免小農戶被擠出農業(yè)市場，減少農地問題和農機服務生產矛盾，保護農戶生產空間，降低農戶生產成本[4]。依據中國統(tǒng)計年鑒，2019年末全國農民人口為72 135萬人，小農戶基數龐大的國情依舊，穩(wěn)定小農戶生產安全，拉動農戶參與積極性，保證農民穩(wěn)產增收仍是中國農業(yè)現代化體系的重點。政策引導農業(yè)參與主體有機聯(lián)結，以“穩(wěn)”促增收，以共享促發(fā)展。

梳理政策導向可以看出，導向重點演變(見圖1)核心分為兩個方面：一是新型農業(yè)經營主體與農戶關系的指導，目的在于加強農戶和新型農業(yè)經營主體幫扶合作關系；二是新型農業(yè)經營主體優(yōu)勢提升路徑指導，以時代熱點把控和農業(yè)生產需求引流的形式，創(chuàng)建新型農業(yè)經營主體特色化培育路徑，為后續(xù)現代化農業(yè)發(fā)展奠定基礎。

圖1 2016—2018年新型農業(yè)經營主體政策導向演變邏輯

根據上述政策梳理，2013—2020年中央一號文件從主體定位、要素供給和發(fā)展導向三位一體加強了對新型農業(yè)經營主體的培育，頂層政策前瞻性指導與要素供給使得新型農業(yè)經營主體數量直線上升，各地特色化農業(yè)產業(yè)鏈條不斷延展，農戶參與感和獲得感不斷增強。但從實踐落地來看，仍存在部分經營主體名不副實、實力不夠強、運行機制不健全及政策扶持不精準等問題[38]，關于政策與實踐擬合匹配問題，仍需要從實踐出發(fā)，進行雙向匹配性研究分析。

三、新型農業(yè)經營主體培育政策與實踐響應匹配性分析

已有文獻是反映新型農業(yè)經營主體實踐發(fā)展及培育困境較為直觀的資料，且學術研究有一定的時效性，體現了中央一號文件政策變動對新型農業(yè)經營主體實踐帶來的影響。為科學有效地從文獻庫中厘清新型農業(yè)經營主體在頂層政策轉變下的實踐響應變化，明晰政策與實踐發(fā)展間的相互關系，本文采用5.7.R2版本Citespace軟件，將新型農業(yè)經營主體作為主題詞，以中文社會科學引文索引(CSSCI)為限制條件，在中國知網搜尋2013—2020年所有文獻，剔除會議綜述、書評等文獻后，獲得389篇相關文獻，研究結果以關鍵詞突顯和關鍵詞時間線圖譜進行展示。

關鍵詞突顯是對眾多關鍵詞的篩選結果，包括核心關鍵詞強度和高熱度時期總結(見表6)。從分時段周期來看，新型農業(yè)經營主體實踐問題討論經歷了經營體系、農地流轉、農業(yè)保險和社會化服務四個高熱度話題。熱點時期與政策高度關聯(lián)，如新型農業(yè)經營體系在2013—2014年為研究熱點，與同期主體初步定位政策相一致。從熱度強度看，強度排名前三的詞分別是小農戶、農業(yè)供給側結構性改革和新型農業(yè)經營體系，新型農業(yè)經營主體研究一直保持與政策的強效聯(lián)結，研究熱點側重新型農業(yè)經營主體與農業(yè)發(fā)展環(huán)境契合性分析。小農戶一詞熱度強度最高(6.628 3)，且熱度持續(xù)至2020年，這與國家政策演變密切相關。2018年中央一號文件首次提出“將小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接”[26]，作為服務主體的新型農業(yè)經營主體與農戶的關系演變成了同期學術研究熱點。關鍵詞凸顯圖譜是對389篇文獻高熱度關鍵詞的篩選。此外，本文以時間線圖譜將文獻關鍵詞進行聚類，在聚類團內將關鍵詞以脈絡形式展示，較好地呈現新型農業(yè)經營主體實踐需求和現實問題的動態(tài)變化過程。

表6 新型農業(yè)經營主體關鍵詞突顯

圖2為新型農業(yè)經營主體的時間線圖譜，由左到右呈現2013—2020年實踐研究變化情況。

圖2 2013—2020年新型農業(yè)經營主體研究關鍵詞時間線圖譜(1)同時期研究作者和研究機構合作網絡圖譜，限于篇幅，此處未進行圖譜展示，如有需要，可向作者索取。

基于前文政策梳理和Citespace可視化圖譜(2)圖譜關鍵詞聚類模塊值為0.874 5，平均輪廓值為0.970 9，聚類結構顯著，聚類結果較好。在確保聚類結果科學有效的基礎上，本文展示前11個聚類，采用類團內高頻關鍵詞命名。，可將新型農業(yè)經營主體培育過程劃分為兩個階段：第一個階段(2013—2016年)為新型農業(yè)經營主體發(fā)展摸索期。該階段供給政策以培育生產型新型農業(yè)經營主體為主要目標，頂層政策初步提出服務型主體定位；要素供給以財政補貼為主，貸款貼息為輔；注重生產和管理型農業(yè)人才培養(yǎng)；土地供給由自愿流轉向股份合作轉變。發(fā)展摸索期政策將新型農業(yè)經營主體作為新生事物，以組織形式確立保障后續(xù)發(fā)展，在要素供給上局限于人、財、物三要素。同階段的實踐研究由圖譜總結來看則以新型農業(yè)經營主體發(fā)展思考為主，研究涵蓋主體確權、主體協(xié)作、土地流轉和財政扶持等方面[3,6,9-11,39-42]。本文發(fā)現摸索期的政策變動對實踐的影響具有以下三個特點：一是政策定位精準，在新型農業(yè)經營主體確權困境化解上政策效果較好。政策明確了新型農業(yè)經營主體生產屬性，并率先瞄準服務屬性內核，先于學術實踐研究。二是要素供給與實踐研究熱點同步，政策轉變時點略先于實踐困境，但部分要素供給政策落實和執(zhí)行效果欠佳。2015年政策從加強土地流轉到促進土地要素入股，對土地問題提出了適宜方案，與該年關于農地流轉、土地承包經營權和土地法學的研究討論相輔相成，但在資金要素供給上，盡管2014年開始加強資金要素供給形式轉變，卻仍未解決融資約束，時間線圖譜2015年關鍵詞研究重點仍聚焦于融資難問題。三是實踐研究具有一定的前瞻性。從時間線圖譜中可以看出，在高亮年份2016年，學術研究提出綠色農業(yè)發(fā)展問題，探討新型農業(yè)經營主體向低碳農業(yè)和農業(yè)可持續(xù)性發(fā)展方向轉變[42-43]，與同時期強調產業(yè)鏈發(fā)展的政策導向對比，學術研究對未來方向路徑提出了補充和設想，增益于政策內容?？傮w上該階段政策要素供給與實踐需求基本平衡，存在部分實踐難點解決不到位問題。

第二階段(2017—2020年)為新型農業(yè)經營主體創(chuàng)新探究期。政策明確了“生產+服務”雙主體定位，并為解決第一階段融資難問題，進一步提出各項農資設備及訂單融資政策，以多元化金融形式強化資金扶持力度；開展全能農業(yè)人才培訓，靈活培訓方式；將土地由物要素向財要素轉變，加強土地經營權的融資擔保參與，提升人、財、物三要素聯(lián)結互動。在實踐研究響應上，該階段對前期發(fā)展中出現的問題進行反思，謀求新型農業(yè)經營主體長遠發(fā)展路徑，研究的熱點問題包括資源配置扭曲、主體角色轉變、互聯(lián)網金融影響、規(guī)模經營績效、農業(yè)技術效率以及高質量發(fā)展路徑等[4,13,30,33,45-47]。該階段新型農業(yè)經營主體發(fā)展需求仍以資金需求為主，但從技術效率、經營規(guī)模和高質量發(fā)展等方面，衍生出多元化需求特征。2017—2020年政策與實踐擬合匹配有以下三個特點：一是政策對資金要素需求改善有限，亡羊補牢式政策未能切實解決實踐問題，2017年和2020年研究關鍵詞仍圍繞信貸和融資約束展開[29,48]，可能的原因在于主體定位政策確立，促進新型農業(yè)經營主體發(fā)展數量劇增，擴大了各地財政資金缺口，盡管政策對資金要素供給方式進行補充完善，新型農業(yè)經營主體融資約束局面仍然較難化解；二是政策發(fā)展催生新的現實問題，時間線圖譜于2017年和2018年強調規(guī)模經營和適度規(guī)模經營問題，主要由于該階段土地要素供給較充裕，新型農業(yè)經營主體經營規(guī)?？焖贁U張，各地為引資下鄉(xiāng)，由村干部對農戶進行土地流轉勸說，刻意規(guī)?；敬遛r業(yè)用地規(guī)模[3]，而規(guī)模上限政策缺失易引起地方“壘大戶”現象，激化新的土地矛盾，并對后期經營失敗主體的農業(yè)生產資產移交造成困難；三是實踐更多元化地把握現實需求，對主體培育路徑探究多于政策發(fā)展導向。在高亮年份2019年，實踐研究聚焦于糧食安全、農業(yè)產業(yè)和農戶利益聯(lián)結機制，研究清晰把握糧食安全與新型農業(yè)經營主體發(fā)展的關系[49]，并強調農戶利益聯(lián)結機制深化，強調合作模式創(chuàng)新，將多種聯(lián)結方式組合，發(fā)展股份合作和農業(yè)產業(yè)化合作形式，注重發(fā)揮農戶和新型農業(yè)經營主體雙向優(yōu)勢[50]，實踐研究有效補益于同期政策。

四、新型農業(yè)經營主體培育政策與實踐響應矛盾性分析

新型農業(yè)經營主體培育政策與實踐響應匹配性分析是“線對線”的縱向匹配，反映出政策與實踐階段性狀態(tài)，但對于主體實踐“點對點”的矛盾困境捕捉不足。故本文基于文獻和可視化圖譜進一步對政策與實踐響應不平衡之處進行針對性概述。

第一，定位與定性不平衡。2013—2020年中央一號文件對新型農業(yè)經營主體宏觀定位明晰，主體角色轉變準確，但從后期現實發(fā)展矛盾可以看出，定性細則缺失是造成新型農業(yè)經營主體培育差異的重要原因。結合科學圖譜可以看出糧食安全、現代農業(yè)發(fā)展和農業(yè)社會化服務聚類里均涉及規(guī)模經營問題，即體現了土地要素供給政策細則缺失。以家庭農場為例，陜西省以從事糧食耕種面積100畝以上，果園、蔬菜、茶園面積20畝以上經營主體認定為家庭農場；湖北省以從事糧棉油大宗農產品種植的面積不低于50畝為家庭農場標準(3)數據來源于陜西省和湖北省農業(yè)農村廳文件。，地區(qū)定性細則差異使培育扶持政策“泛泛”化，易出現享有政策卻敗絮其中的現象。盡管近些年進行了如清理“空殼社”等專項工作，但主體運營不規(guī)范現象仍然存在[38]。此外，關于經營規(guī)模上限的政策缺失，易導致規(guī)模盲目擴大，引起雇工人數、農業(yè)機械設備和勞動力投入成本增加等問題[14]。而當農場等新型農業(yè)經營主體因經營失敗退出，專用性資產處理會因規(guī)模過大出現轉移困難[51]。

第二，金融資源普適性與區(qū)域性不平衡。金融資源普適性指政策不存在差別對待，財政補貼和稅費減免等都可由各類主體一并享有，但區(qū)域性不平衡特指各地實際到手的財政補貼金額存在差異。時間線圖譜里現代農業(yè)發(fā)展和農業(yè)保險聚類，從保障機制、保障水平和保費補貼研究均反映出金融資源區(qū)域供需不平衡的問題。在定性細則不統(tǒng)一情況下，補貼以新型農業(yè)經營主體名錄進行發(fā)放，資金補貼、稅費優(yōu)惠分流到各主體，但易存在部分地區(qū)財政補貼依賴性高，金融扶持政策擠占情況[12]，如松江區(qū)家庭農場(4)家庭農場是新型農業(yè)經營主體政策培育的重點對象，上海市松江區(qū)是政府主導下最早發(fā)展糧食生產的家庭農場，對全國家庭農場發(fā)展具有很強的示范帶動作用。土地流轉每畝補貼200元，保費和農機燃油費等項目均有補貼，陜西省家庭農場補貼則主要以融貸貼息補貼為主，省域間補貼項目和補貼金額存在差別。普適性與區(qū)域性不平衡易導致三種結果：一是金融補給范圍寬泛區(qū)域對所謂的符合條件的新型農業(yè)經營主體一概進行補貼，造成當地主體經營對補貼依賴粘性強，農業(yè)財政負擔重；二是補貼項目不平衡，各行業(yè)各主體補貼差異大，造成部分新型農業(yè)經營主體經營者獲得感弱，抗風險能力差，持續(xù)經營意愿低；三是資金供給要素中融貸政策的有效性受到抑制，主體經營者會更傾向于獲得難度低、放款速度快和無償供給型的補貼，一定程度上削弱了當地金融機構與新型農業(yè)經營主體融貸合作，不利于金融機構建立新型農業(yè)經營體系融貸風險評估系統(tǒng)，對后續(xù)良性發(fā)展產生阻礙。

第三，經濟訴求與治理訴求不平衡。培育政策對新型農業(yè)經營主體定位是市場生產者及服務者的角色，經濟扶持政策多于治理訴求引導，對該群體參與鄉(xiāng)村治理的需求和實踐關注較為滯后，圖譜內鄉(xiāng)村治理聚類體現出新型農業(yè)經營主體的治理訴求。當下，新型農業(yè)經營主體發(fā)展從農業(yè)人才回流、村級組織重塑、惠農資源輸入和治理議題更新等方面影響了鄉(xiāng)村治理，給鄉(xiāng)村治理帶來新的挑戰(zhàn)[52]。農業(yè)資源供給失衡和新型農業(yè)經營主體鄉(xiāng)村參與政策指導不足，易導致新型農業(yè)經營主體與村級組織間關系形成兩種極端局面：一是偏向性服務，利用國家優(yōu)惠政策和現代農業(yè)建設項目，側重新型農業(yè)經營主體服務，弱化農戶權益[3]，引發(fā)農戶擠出現象；二是維護農戶權益，引起阻攔收割、路權糾紛等情況，阻礙新型農業(yè)經營主體發(fā)展[53]。農業(yè)生產主體間治理訴求與經濟訴求平衡是中國農業(yè)現代化發(fā)展亟待解決的重要問題。

五、結論與啟示

新型農業(yè)經營主體培育是中國農業(yè)現代化的重要議題，探究政策效果與實踐偏差是厘清主體培育問題的關鍵。本文基于2013—2020年新型農業(yè)經營主體培育相關的中央一號文件與學術文獻，分析了政策與實踐響應的擬合程度。研究結果顯示：新型農業(yè)經營主體培育政策可劃分為兩個階段，一是主體發(fā)展摸索期，政策先于學術研究，政策較好地滿足了主體發(fā)展的要素需求；二是主體創(chuàng)新探究期，政策在定位細則、資金和土地要素供給上存在后續(xù)匹配乏力的情況?；谖墨I的實踐響應分析在追蹤政策熱點基礎上，更注重對政策效果的評估和討論，提出了適度經營規(guī)模、糧食安全和農業(yè)產業(yè)發(fā)展等有益于政策的思考建議。此外，新型農業(yè)經營主體培育政策與實踐響應存在定位與定性不平衡、金融資源普適性與區(qū)域性不平衡以及經濟訴求和治理訴求不平衡的矛盾。本研究深化了新型農業(yè)經營主體的政策與實踐響應關系及其相互作用下階段性狀態(tài)，明確了宏觀政策對培育實踐的指導作用，揭示了新型農業(yè)經營主體培育后期實踐對政策的倒逼現象。

基于以上結論，本文提出三點政策啟示：

一是補充新型農業(yè)經營主體培育政策細則。政策在定位、要素供給和發(fā)展導向等方面對新型農業(yè)經營主體培育起到顯著的正向作用，但培育政策細則缺失是導致實踐盲從和政策效果難以最優(yōu)化的重要原因。規(guī)?；?、專業(yè)化和集約化是新型農業(yè)經營主體的標志性特點，主體特征是其資源要素需求高的原因。在培育實踐中若迎合政策以建立新型農業(yè)經營主體為目標，盲目引資下鄉(xiāng)，排擠中小農戶，易爆發(fā)兩方面矛盾沖突：一方面是農戶與主體農業(yè)用地沖突；另一方面是主體經營資金緊缺與規(guī)?；ㄔO需求沖突。因而，為避免政策導向絕對化，可適當增加政策細則補充條款，避免絕對化的數量培育，可在主體培育實踐和地區(qū)差異化程度上，注重新型農業(yè)經營主體質量建設，減少因政策理解偏差和政策盲從帶來的實踐響應效果不佳的問題。

二是建立新型農業(yè)經營主體培育實踐反饋機制。實踐是檢驗政策有效性的最佳途徑。新型農業(yè)經營主體培育政策促進了主體的成立與發(fā)展，實踐也在主體成長過程中總結了有益的發(fā)展方向。學術界關于綠色農業(yè)、糧食安全和農業(yè)產業(yè)聯(lián)結的思考是對政策的有效補充。梳理中央一號文件可以發(fā)現，政策導向經歷了產業(yè)融合、電商銷售、品牌建設和農戶利益聯(lián)結的轉變，可與同時期學術研究的綠色農業(yè)、高質量發(fā)展以及糧食安全問題結合起來，形成實踐對政策的及時性反饋機制，推動同期或后期政策制定與完善。

三是提升新型農業(yè)經營主體鄉(xiāng)村治理參與度。緊貼政策導向，從經濟帶動的利益融合向鄉(xiāng)村治理的意識融合提升，減少因利益沖突導致的“一邊倒”扶持行為，保障惠農政策公平性，強調統(tǒng)籌發(fā)展治理。發(fā)揮能人治鄉(xiāng)的帶動作用，在賦予新型農業(yè)經營主體鄉(xiāng)村治理權的同時，組建農戶監(jiān)督管理小組，避免新型農業(yè)經營主體對鄉(xiāng)村資源壟斷和農戶權益申訴渠道缺乏的情況。