沈興文，崔文杰

（1.北京市東城區(qū)教育科學研究院， 北京 100009； 2.北京市東城區(qū)職工大學， 北京 100020）

一、問題提出

教育行政法治化是深化依法治國實踐、全面建成法治社會的重要基礎。國務院關于印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提到：“堅持依法治教。法治是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的可靠保障。要堅持依法行政、依法辦學、依法執(zhí)教，更加注重運用法治思維和法治方式推動教育改革發(fā)展，更加注重教育法律法規(guī)體系和執(zhí)法體制機制建設，更加注重保障廣大人民群眾受教育權利和廣大師生權益，更加注重保障人民群眾對教育改革發(fā)展的知情權、參與權和監(jiān)督權，依法推進教育治理能力現(xiàn)代化，為教育發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境?！比欢?，目前教育行政管理各個環(huán)節(jié)都未真正實現(xiàn)法治化，對教育行政管理現(xiàn)狀的了解、梳理，對推動教育行政法治化，提高教育管理者水平，深化教育行政改革具有重要意義。

本研究所指的教育行政管理中的法治需求是指地市和區(qū)縣級教育行政管理機構為確保行政管理職能有效運行、行政關系的有效調適和責任權利的有效保障等，對相關法律條文的完善、修訂和補充的訴求?！胺ㄖ涡枨蟆笔侵溉藗兛释趪曳ㄖ沃邪l(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造正義的可能性，這種渴望是人們研習法律的動力。它既是對規(guī)則和秩序的需求，又是對意義和價值的需求，也是對公共交往和生活方式的需求。

為切實了解教育行政管理的法治需求，促進教育行政管理法治化，提高行政管理者水平及管理效率。我們在河北、北京兩個地區(qū)深入訪談，以問卷的形式進行調查，共發(fā)放1 329份調查問卷，收回1 329份，有效問卷1 327份。被調查對象包括公立、私立學校的普通教師和教委工作人員。對調查結果整理和分析并運用SPSS軟件進行數(shù)據處理。

二、研究設計

1.研究對象

對河北、北京兩個地區(qū)1 329名教師和教委行政人員展開了在線問卷調查，其中公立教師1 121人，私立110人。其中教師1 162人，學校中層領導50人，校級領導19人，科員57人，教委中層干部35人，教委主任、副主任3人，分別占比34.8%、35.4%、29.9%；男教師261人，女教師1 066人；不同年齡人數(shù)占比分別為30周歲以下（占17.2%）、30～40周歲（占29.5%），40～50周歲（占35.4%），50周歲以上（占18%）。受教育程度初中（2.4%）、高中或中專（占1.4%）、大學（占77.8%）、研究生（占18.4%）。詳見表1。

表1 樣本情況

2.研究工具

自編《教育行政管理的法治需求現(xiàn)狀調查問卷》，主要調查以下內容：（1）教育行政管理職能依法運行情況，主要了解法律法規(guī)對教育行政管理職能規(guī)定、教育行政管理職能是否能夠依法有效運行；保障教育行政管理職能運行方面的法律法規(guī)是否需要完善；教育行政管理職能與機構是否對等。（2）教育行政關系依法調適情況，包括對法律法規(guī)對教育行政關系的規(guī)定；教育行政關系是否能夠依法有效調適；教育行政機構與地方政府、學校、社區(qū)、社會關系方面的法律法規(guī)是否需要完善。（3）教育行政管理責任權利依法有效保障情況，包括保障教育行政管理責任權利方面的法律法規(guī)需要完善；法律法規(guī)對教育行政管理責任權利的規(guī)定等。（4）法治需求情況，包括教育行政管理工作實踐是否有法律缺位現(xiàn)象；是否有法律法規(guī)陳舊，需要修訂；法律責任追究機制是否需要完善；教育行政管理工作中是否能夠依法行政；工作實踐中需要普及相關的法律知識等。（5）對完善法律的程序了解情況，包括制定和完善相關法律法規(guī)的基本程序等。

問卷分為完全不符合、不太符合、不能確定、有些符合、完全符合五點評分。五個題目均為程度題，（1～5點計分），18個題目均為正向計分題。采用SPSS20.0對數(shù)據進行管理與統(tǒng)計分析，采用描述統(tǒng)計分析對數(shù)據進行處理并得出統(tǒng)計分析圖表。

三、數(shù)據分析與結論

1.教育行政管理職能依法運行總體上情況較好

（1）教育工作者與教師對教育行政管理職能的規(guī)定了解程度較高，并認為教育行政管理能夠依法有效運行。教委工作人員達到93.7%，教師達到73.2%，二者均達到了較高百分比。并且，92%的教委工作人員和78%的教師均認為目前教育行政管理職能能夠依法有效運行。

（2）對職能運行方面的法律法規(guī)需求普遍較高。78%的教委工作人員和75%的教師認為在保障教育行政管理職能運行方面的法律法規(guī)需要完善。然而在職能與機構是否對等的問題上，有55%的教委工作人員和42%的教師認為目前的教育行政管理職能與機構不對等，甚至有38%的教師認為在該問題上不能夠確定。說明教師和教委工作人員在職能和機構對等的問題上持有不明確、不清楚、不對等的看法。

2.教育行政關系依法調適各層面表現(xiàn)有差異

具體表現(xiàn)為，對法律法規(guī)在教育行政關系的規(guī)定方面，教師和教委工作者了解得較為普遍。對教育行政關系能夠依法有效調適整體上信心較大。教育行政機構與地方政府、學校、社區(qū)、社會組織關系的法律法規(guī)完善需求明顯。

（1）對法律法規(guī)對教育行政關系的了解較為普遍。通過調查，教師對法律法規(guī)規(guī)定的了解達到65%，說明有35%的教師不了解，而教委工作人員則表現(xiàn)較好，高達90%的人員表示了解，不了解幾乎為零?？梢?，在了解法律法規(guī)對教育行政關系的規(guī)定方面，教委工作人員比普通教師了解的人數(shù)比例更高。

（2）對教育行政關系能夠依法有效調適整體上信心較大。教委有86%人員表示符合，13.5%表示不符合或者不能確定，可見對教育行政關系能夠依法調試的問題上，教委人員信心較大。而教師則有71%的人員表示符合，不了解、不符合高達27%，教師對依法有效調適的信心不足。

（3）教育行政機構與地方政府、學校、社區(qū)、社會組織關系的法律法規(guī)完善需求明顯，所占百分比幾乎都在70%以上。教師方面的需求普遍高于教委工作人員，具體表現(xiàn)在，教師需求從高到低依次是：81.3%、78.2%、72.9%、68.9%，也就是說教師對法律法規(guī)完善的內容從高到低依次是社區(qū)、學校、地方政府、社會組織關系?？梢?，教師似乎關注更多的是社區(qū)和學校方面的法律法規(guī)。在教委方面，對法律法規(guī)需求從高到低分別是80.2%、70.1%、68.7%、68.3%，也就是說教委工作人員對法律法規(guī)完善的內容從高到低依次是社會組織關系、學校、社區(qū)、地方政府?？梢?，教委似乎關注更多的是社會組織關系和學校方面的法律法規(guī)。（如表2所示）

表2 教育行政機構與各地法律法規(guī)完善需求情況表

3.對教育行政管理責任權力的規(guī)定普遍了解，對保障方面的法律法規(guī)完善需求明顯

教師和教委工作人員在對法律法規(guī)對教育行政管理責任權力的規(guī)定的問題上，呈現(xiàn)出普遍了解的特點，所占百分數(shù)分別是67.7%和85.5%。由此可見，教委工作人員比教師更了解法律法規(guī)的規(guī)定。在保障教育行政管理責任權力方面的法律法規(guī)完善問題上，72%的教師和71%的教委工作人員表示法律法規(guī)需要完善。二者普遍認為保障法律法規(guī)需要完善，并且二者所占百分比幾乎相同，可見二者的需求程度也沒有差異。

4.在教育行政管理工作實踐中，教師和教委工作人員對依法行政和普及相關法律知識的需求最強烈且無差異，其次是責任追究機制和法律陳舊

由表3可見，教委工作人員在法律缺位、法律陳舊、責任追究機制、依法行政、普及相關法律知識幾個方面，需求從高到低分別是88.6%、87.5%、77.1%、70.8%、65.6%。教委工作人員對依法行政和普及相關法律知識需求最強烈，其次為責任追究機制、法律陳舊、法律缺位。教師方面需求從高到低依次是84.1%、74.6%、67.1%、63.5%、60.9%?？梢娨婪ㄐ姓推占跋嚓P法律知識成為教師和教委工作人員共同最強烈的法治需求。

表3 法治需求情況表

5.教育行政人員對法律法規(guī)基本程序普遍了解，但達不到普及程度

60.6%的教師和74%的教委工作人員表示知道制定和完善相關法律法規(guī)的基本程序，可見，教師和教委工作人員對于法律法規(guī)的基本程序普遍了解。但仍有38.3%的教師表示不確定，不知道法律法規(guī)的基本程序。教委工作人員也有高達25%的表示不確定、人不知道制定和完善相關法律法規(guī)的基本程序?？梢?，教育行政人員對法律法規(guī)基本程序普遍了解，但遠遠達不到普及的程度。

四、討論與建議

本次調查分析的關鍵是摸清教育行政管理中法治需求現(xiàn)狀，了解教師和教委工作人員對法治教育的需求和期待，從而彌補教育行政管理法治培訓與現(xiàn)實需要的差距，做到按需培訓，因需施教。

1.針對需求，注重方式，進行有效培訓

通過此次調研，我們發(fā)現(xiàn)教師和教委工作人員在教育行政管理職能依法運行、教育行政關系依法調適、責任權利依法有效保障方面完善法律法規(guī)的需求普遍較高，特別是教師更加關注社區(qū)和學校方面的法律法規(guī)，教委工作人員更關注社會組織關系和學校方面的法律法規(guī)。依法行政和普及相關法律知識的需求成為在工作實踐中最為強烈的需求等，這些都為我們今后的培訓工作提供了切實可操作的抓手，我們可以針對這些具體的需求制定培訓內容。依據訪談我們了解到教師希望采用案例式互動教學，通過更多社會熱點及典型案例的解析更好地理解、運用相關法律法規(guī)和政策。因而要重視法律法規(guī)培訓課程建設與改革，創(chuàng)新培訓課程模塊化，重視基礎課程和能力提升課程兩個板塊?；A課程包括基本法的設置，能力提升課程包括專題講座單元和案例教學單元，通過社會熱點、經典案例的分析提升法律運用能力。

2.轉變理念，重視程序，堅持有法可依

傳統(tǒng)法治教育重視介紹實體法而輕視宣講程序法，重視守法教育而輕視用法教育，注重義務性、禁止性規(guī)范的灌輸，而忽視現(xiàn)代法律信仰、法律價值、法治理念等綜合法律素養(yǎng)的培育。[1]教育行政管理人員應當轉變理念，加大對法律法規(guī)程序的宣傳與認識，做到有法可依。教育行政管理人員在實施教育管理時就應該嚴格遵守法律法規(guī)程序規(guī)則，努力維護法律法規(guī)程序公正，自覺堅持程序正當。世界著名法學家埃德加·博登海默指出：“規(guī)范性制度的存在以及對規(guī)范性制度的嚴格遵守，乃是在社會中推行法治所必須依憑的一個不可缺的前提條件?！盵2]堅持正當程序是高校教育管理法律秩序中的重要內容。在高校日常教育管理中堅持正當?shù)某绦蛑饕婕案嬷绦?、信息公開程序、聽證程序等。調查顯示38%的教師表示不清楚、不明白制定和完善相關法律法規(guī)的基本程序，這顯然做不到有法可依。公正公開的告知程序，有利于增強教育管理行政行為的時效性，提高教育管理效率。信息公開程序有利于形成公平競爭、平等保護的育人氛圍。聽證程序有利于確保依法行政，確保不偏不私。在依法治教、依法治校的今天，我們在教育行政管理中，只有遵守教育法律法規(guī)，尊重程序，才能創(chuàng)建和諧校園、法治校園。提升教育行政管理者依法治校的水平，要切實提高教育管理者依法管理意識，就要做到有法必依，有章可循。

3.完善保障機制，建立學法長效機制，實現(xiàn)學法常態(tài)化

完善保障機制，是提高教育行政管理人員法律素養(yǎng)的重要途徑。一方面加大法治培訓，普及法律法規(guī)基本常識，保證法治培訓的力度和頻次，以滿足教育管理行政人員對法律法規(guī)知識的需求。另一方面要建立長效機制，形成激勵機制。把學習法律知識，依法行政、普及相關法律知識作為評優(yōu)晉升的重要條件。制定評估體系，鞏固宣傳、培訓效果，通過考核評估促進法治教育及培訓，從而產生激勵作用。加強對法治教育的重視程度，實現(xiàn)人人學法、人人懂法、時時用法，實現(xiàn)學法常態(tài)化才能真正實現(xiàn)依法治國、依法治教。