韓田菲

（鄆城縣行政審批服務(wù)局，山東菏澤鄆城 274700）

0 引言

隨著實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體發(fā)展勢頭良好，各級黨委政府對安全生產(chǎn)工作高度重視，農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全生產(chǎn)工作在不斷加強(qiáng)，“預(yù)防為主，安全第一，綜合治理”的安全生產(chǎn)方針正逐漸深入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故率逐年降低。但是，由于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營形式多樣、環(huán)境較復(fù)雜、人多地廣，同時受人力物力及政策等多重因素的限制，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在風(fēng)險類型多、覆蓋面廣的問題[1]，再加上我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起步較晚，因此不斷出現(xiàn)新風(fēng)險和新問題，農(nóng)村農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)形式不容樂觀，存在不少隱患和死角。我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員3.14億，約占全國人口總數(shù)的20%（2016年第三次全國農(nóng)業(yè)普查），做好農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的深度和廣度以及人民群眾的幸福度[2-5]。

1 農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)安全管理現(xiàn)狀

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革促進(jìn)了土地集約化經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展提供了條件，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度快速提高，農(nóng)機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓寬，農(nóng)機(jī)監(jiān)管將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2014年的大中型拖拉機(jī)及配套農(nóng)具數(shù)量是2000年的6倍[6]。由圖1全國農(nóng)機(jī)化發(fā)展情況可知，大中型拖拉機(jī)總體在逐年增長，小型拖拉機(jī)總體減少，近十年來全國農(nóng)機(jī)化程度趨于飽和，大中小型拖拉機(jī)總數(shù)在2200~2300萬臺以上。目前我國的農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度有所提高，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，農(nóng)機(jī)管理服務(wù)體系日趨完善，農(nóng)機(jī)事故起數(shù)也得到了一定控制[7]，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管盲區(qū)多、手段落后，農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)事故仍時有發(fā)生[8]。

圖1 全國農(nóng)機(jī)化情況

1.1 國家等級公路以外的農(nóng)機(jī)事故

從圖2、圖3可以看出，2012年~2020年每年的國家等級公路以外的農(nóng)機(jī)事故逐年降低，2012年的事故起數(shù)是2020年的近10倍，但每年的農(nóng)機(jī)事故及死亡人數(shù)主要集中于拖拉機(jī)事故和聯(lián)合收割機(jī)事故，分別占事故總量的90%以上和死亡人數(shù)的95%以上。對近10年的國家等級公路以外的農(nóng)機(jī)事故原因進(jìn)行分析，造成事故的主要原因是農(nóng)機(jī)駕駛員證照管理缺失、無證駕駛、酒后駕駛、超重超載和違規(guī)載人；聯(lián)合收割機(jī)、拖拉機(jī)等農(nóng)用機(jī)械操作失誤、無證無牌上路行駛和不依法年檢現(xiàn)象突出；以2020年國家等級公路以外的農(nóng)機(jī)事故主要因素為例，作業(yè)人員操作失誤造成的事故占比最大，為48%，其次為無證駕駛、車輛未年檢和無牌行駛導(dǎo)致的事故，占比為24%、16%和12%。

圖2 全國累計發(fā)生國家等級公路以外的農(nóng)機(jī)事故情況

圖3 全國累計發(fā)生國家等級公路以外的農(nóng)機(jī)事故死亡情況

1.2 農(nóng)機(jī)道路交通事故

由圖4可知，全國拖拉機(jī)事故造成人員傷亡的道路交通事故數(shù)量總體是下降的，但2020年的事故起數(shù)仍在1 600起以上，死亡人數(shù)為1 564人，威脅著人民群眾的生命財產(chǎn)安全。拖拉機(jī)道路交通事故的特點(diǎn)一是縣鄉(xiāng)道路事故多發(fā)，低等級道路段事故率上升；二是無證駕駛、不按規(guī)定讓行等肇事突出，部分違法行為導(dǎo)致事故率上升；三是正面相撞事故比例高，同比上升明顯。事故的主要原因是非標(biāo)、超標(biāo)的農(nóng)機(jī)和機(jī)動車生產(chǎn)屢禁不止，農(nóng)機(jī)上路行駛現(xiàn)由農(nóng)業(yè)部門核發(fā)證照，公安交管部門負(fù)責(zé)上路執(zhí)法的體制存在監(jiān)管漏洞，農(nóng)機(jī)上路的監(jiān)管主體不明確，對農(nóng)機(jī)跨區(qū)域作業(yè)未能有效監(jiān)管。

圖4 農(nóng)機(jī)道路交通事故情況

2 存在的問題

2.1 老齡化嚴(yán)重，文化程度底

第三次全國農(nóng)業(yè)普查全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31422萬人，年齡35歲及以下的有6023萬人，年齡在36~54歲之間的有14848萬人，年齡55歲及以上的有10551萬人。初中文化程度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員占比為48.4%，高中或中專文化程度占比7.1%，大專及以上占比1.2%。我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員多，人員結(jié)構(gòu)偏老齡化，從業(yè)人員受教育程度偏低。

2.2 安全意識不高

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)龐大，農(nóng)業(yè)安全風(fēng)險管控水平始終明顯滯后于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人員受教育程度偏低，安全生產(chǎn)“紅線意識”和“底線思維”不強(qiáng)，重生產(chǎn)輕安全的思想普遍存在，在安全生產(chǎn)與生產(chǎn)效益產(chǎn)生沖突時普遍偏向生產(chǎn)效益。

2.3 宣教培訓(xùn)方式與效果欠佳

一是我國農(nóng)業(yè)安全宣教培訓(xùn)工作起步晚，農(nóng)業(yè)安全宣教培訓(xùn)工作總體仍處于初級階段，大部分農(nóng)業(yè)管理部門和應(yīng)急管理部門尚未建立完善農(nóng)業(yè)安全宣教培訓(xùn)的長效工作機(jī)制，培訓(xùn)頻次少，多數(shù)安全培訓(xùn)沒有送教下鄉(xiāng)，宣教培訓(xùn)方式老舊，“走過場”“頂任務(wù)”“抄作業(yè)”的情況時有發(fā)生；二是我國農(nóng)業(yè)機(jī)械方面的宣教培訓(xùn)內(nèi)容尚處于不斷實踐、完善與創(chuàng)新階段，現(xiàn)行資料教材缺乏目的性與針對性，面對大量平均受教育程度偏低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員不能做到易學(xué)、易懂、易記；三是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的從業(yè)人員從思想上忽視安全培訓(xùn)，沒有從根上認(rèn)識到安全培訓(xùn)是為了保護(hù)自己，盲目認(rèn)為接受安全教育培訓(xùn)是一項任務(wù)，不注重與生產(chǎn)實踐相結(jié)合。

2.4 農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全監(jiān)管范圍和職能模糊

我國《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的適用對象是“從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位如漁業(yè)集團(tuán)、農(nóng)產(chǎn)品加工、大型養(yǎng)殖業(yè)等受到法律約束，但家庭農(nóng)業(yè)、個人務(wù)農(nóng)人員等并沒有被列入安全監(jiān)管范圍。因此，農(nóng)業(yè)大戶、家庭采摘農(nóng)場等生產(chǎn)對象就處于“無人管”“不知道誰來管”的真空地帶。另外，部分領(lǐng)域存在安全監(jiān)管職能不夠明晰、標(biāo)準(zhǔn)制度不夠健全的情況。比如觀光農(nóng)業(yè)，因其存在著生產(chǎn)經(jīng)營單位和基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的雙重特征，安全管理由哪個部門牽頭不明確。

2.5 基層安全監(jiān)管力量薄弱

由于基層工作壓力大、難度大、生活條件艱苦影響，因此人員流動大、換崗頻繁，此外人員專業(yè)不對口和兼職工作繁雜等現(xiàn)象突出，監(jiān)管人員缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)研究，對監(jiān)管行業(yè)領(lǐng)域情況不明，業(yè)務(wù)水平不高，監(jiān)管人員與監(jiān)管對象數(shù)量不成比例，同時現(xiàn)有法律法規(guī)結(jié)構(gòu)不完整、適用性不強(qiáng)，多是從行業(yè)安全監(jiān)管制度向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的簡單延伸。

3 意見建議

3.1 完善法律法規(guī)體系

梳理調(diào)整與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全相關(guān)的法律法規(guī)及部門規(guī)章，建立完善覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)人員、農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)業(yè)裝備等方面以及安全生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全規(guī)章制度。探究統(tǒng)一的農(nóng)村農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)指標(biāo)體系，及時準(zhǔn)確分析農(nóng)村農(nóng)業(yè)安全形勢，為解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全工作的重點(diǎn)難點(diǎn)、改善安全監(jiān)管困境提供理論支持。

3.2 健立健全監(jiān)督管理體制機(jī)制

進(jìn)一步建立完善協(xié)同執(zhí)法、協(xié)作監(jiān)管、共享信息等機(jī)制，按照“三管三必須”原則梳理農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理和交通運(yùn)輸?shù)炔块T在農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)方面的監(jiān)管職責(zé)，定職定責(zé)，明確監(jiān)管覆蓋范圍。擴(kuò)大《安全生產(chǎn)法》適用范圍，將“種糧大戶”、“家庭農(nóng)場”等生產(chǎn)經(jīng)營單位納入監(jiān)管范圍。鼓勵有條件的主管部門建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，將安全治理從農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)藥等方面拓展到農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全各個方面，實現(xiàn)全領(lǐng)域、全覆蓋監(jiān)管。充分發(fā)揮農(nóng)村自治組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全發(fā)展過程中的作用，以村委會為基礎(chǔ)建立村級安全生產(chǎn)管理議事會，在村規(guī)民約條款中列出遵守安全規(guī)定，指導(dǎo)推動農(nóng)村安全生產(chǎn)工作自我管理及互相監(jiān)督。

3.3 加強(qiáng)基層專業(yè)服務(wù)隊伍建設(shè)

農(nóng)村人口居住分散、點(diǎn)多面廣，城市的安全管理經(jīng)驗在農(nóng)村基本不適用?；鶎訉I(yè)人才短缺，人才流失嚴(yán)重，國家應(yīng)出臺指導(dǎo)性文件，及時配備培養(yǎng)后備力量，打通政策有效落地的“最后一公里”。組織培養(yǎng)農(nóng)村安全生產(chǎn)隊伍或信息管理員隊伍，每月開展不定期培訓(xùn)教育，從基礎(chǔ)抓起，全面提升農(nóng)村處置安全生產(chǎn)有關(guān)問題的及時性和針對性。

3.4 強(qiáng)化宣教培訓(xùn)

依托“三下鄉(xiāng)”工作廣泛開展安全教育培訓(xùn)和宣傳活動，充分利用村居微信群、QQ群等信息化平臺及村村通廣播，多措并舉，把傳統(tǒng)課堂和新型非課堂式培訓(xùn)結(jié)合起來，形成安全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有機(jī)結(jié)合的宣傳教育模式[9]，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的安全意識和法制觀念，從根本上提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)意識和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全水平。

4 結(jié)論

文中對我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展情況進(jìn)行了梳理，淺談農(nóng)村農(nóng)機(jī)生產(chǎn)安全現(xiàn)狀及存在的主要問題，據(jù)此從法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體制和教育培訓(xùn)等方面提出優(yōu)化提升我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)安全管理工作的意見建議。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中統(tǒng)籌好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與安全的關(guān)系，從根本上加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全監(jiān)管能力，建立與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平相適應(yīng)的安全治理體系勢在必行。