吳衛(wèi)星

(南京大學(xué) 法學(xué)院,南京 210093)

2021年9月,國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》,與前三期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃不同的是,本期行動(dòng)計(jì)劃將“環(huán)境權(quán)利”單獨(dú)成章,與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利、公民權(quán)利和政治權(quán)利相并列。值得注意的是,在權(quán)利的內(nèi)容和類型化方面,環(huán)境權(quán)利與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利、公民權(quán)利和政治權(quán)利有明顯差異。例如,《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利類型化為基本生活水準(zhǔn)權(quán)利、工作權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、健康權(quán)利、受教育權(quán)和文化權(quán)利,環(huán)境權(quán)利項(xiàng)下并沒有采用權(quán)利語(yǔ)言表述,而是分別從污染防治、生態(tài)環(huán)境信息公開、環(huán)境決策公眾參與、環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償、國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)、應(yīng)對(duì)氣候變化這六個(gè)方面予以闡述。①參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》,人民出版社2021年版,第32-37頁(yè)。筆者認(rèn)為,形成這種差異的原因主要有兩點(diǎn):(1)行動(dòng)計(jì)劃的編寫者洞察到了環(huán)境權(quán)利與傳統(tǒng)人權(quán)的差異性,即環(huán)境權(quán)利具有一定的公共性,其雖然可以由個(gè)人行使,但也具有集體權(quán)利的屬性,而傳統(tǒng)人權(quán)是一種典型的“個(gè)人權(quán)利”①參見吳衛(wèi)星:《環(huán)境權(quán)理論的新展開》,法律出版社2018年版,第52-53頁(yè);王鍇:《環(huán)境權(quán)在基本權(quán)利體系中的展開》,載《政治與法律》2019年第10期,第22-23頁(yè);王建學(xué):《法國(guó)的環(huán)境保護(hù)憲法化及其啟示》,載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期,第66頁(yè)。;(2)我國(guó)學(xué)界對(duì)于環(huán)境權(quán)或者環(huán)境權(quán)利的概念及其類型存在諸多分歧,未能為行動(dòng)計(jì)劃的編寫提供有力的學(xué)理支撐。當(dāng)下,我國(guó)環(huán)境立法迎來(lái)了“法典化”的歷史性時(shí)刻②參見呂忠梅、田時(shí)雨:《環(huán)境法典編纂何以能》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2021年第4期,第2-14頁(yè)。,我們應(yīng)當(dāng)再一次認(rèn)真對(duì)待環(huán)境權(quán),就環(huán)境權(quán)是否應(yīng)當(dāng)以及如何納入環(huán)境法典作出這個(gè)時(shí)代的思考,以期為我國(guó)環(huán)境法典的編纂、新一期國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃環(huán)境權(quán)利的撰寫提供理論參考和借鑒。

一、我國(guó)環(huán)境法典為何要規(guī)定環(huán)境權(quán)

(一)法典化與公眾環(huán)境權(quán)利:第三代環(huán)境法的“形”與“神”

現(xiàn)代環(huán)境法誕生于20世紀(jì)60年代末70年代初,可以將其半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展歷程劃分為幾個(gè)不同的階段,以顯示其代際發(fā)展的過程。在學(xué)術(shù)界,環(huán)境法的代際劃分有不同的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果,從而形成第二代環(huán)境法、第三代環(huán)境法甚至第四代環(huán)境法的不同主張。③參見王樹義、皮里陽(yáng):《論第二代環(huán)境法及其基本特征》,載《湖北社會(huì)科學(xué)》2013年第1期,第165-168頁(yè);郭武:《論中國(guó)第二代環(huán)境法的形成和發(fā)展趨勢(shì)》,載《法商研究》2017年第1期,第85-95頁(yè);蔡守秋、王萌:《論美國(guó)第四代環(huán)境法中“一體化多模式”的治理方式》,載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第11期,第82-89頁(yè)。站在當(dāng)下的歷史時(shí)刻,本文采第三代環(huán)境法的主張,認(rèn)為各國(guó)大多已經(jīng)進(jìn)入或者正在邁向第三代環(huán)境法的發(fā)展階段。

從比較環(huán)境法視角來(lái)看,第一代環(huán)境法起源于20世紀(jì)60年代末70年代初,其主要特征有兩點(diǎn):(1)采用基于“命令與控制”的直接規(guī)制模式;(2)將生態(tài)環(huán)境分割為大氣、水、土壤等不同要素分別予以立法和保護(hù)。第一代環(huán)境法存在明顯的缺陷:直接規(guī)制導(dǎo)致高成本和低效率,對(duì)單一環(huán)境媒介采取孤立的控制對(duì)策可能會(huì)導(dǎo)致污染排放在不同環(huán)境媒介之間的轉(zhuǎn)移。第二代環(huán)境法產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末,其在“命令與控制”模式基礎(chǔ)之上更多地采用基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施,例如排污權(quán)交易和環(huán)境稅費(fèi)。同時(shí)考慮到生態(tài)環(huán)境各要素之間的密切聯(lián)系,第二代環(huán)境法對(duì)環(huán)境法內(nèi)容進(jìn)行整合,這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在污染防治領(lǐng)域的綜合性立法,1990年英國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》和1996年歐盟頒布的《綜合污染預(yù)防與控制指令》代表了這種轉(zhuǎn)變。④參見王樹義、皮里陽(yáng):《論第二代環(huán)境法及其基本特征》,載《湖北社會(huì)科學(xué)》2013年第11期,第167頁(yè)。

第三代環(huán)境法產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代末,其形式上的特征是環(huán)境保護(hù)的一體化和綜合化程度進(jìn)一步深化,出現(xiàn)了環(huán)境立法法典化的趨勢(shì),1998年頒布的《瑞典環(huán)境法典》被認(rèn)為是“世界上第一部具有實(shí)質(zhì)編撰意義的環(huán)境法典”。⑤參見《瑞典環(huán)境法典》,竺效等譯,法律出版社2018年版,譯者序第1頁(yè)。法國(guó)、意大利、愛沙尼亞、俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、柬埔寨等歐亞國(guó)家也已經(jīng)制定或者正在制定本國(guó)的環(huán)境法典或者準(zhǔn)法典。

第三代環(huán)境法在內(nèi)容上的主要特征是承認(rèn)以環(huán)境權(quán)為核心的環(huán)境保護(hù)權(quán)利,這方面里程碑式的國(guó)際立法是1998年通過的《在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、公眾參與決策與訴諸司法的公約》(《奧胡斯公約》),該公約建立在公眾環(huán)境知情權(quán)、參與環(huán)境決策權(quán)和訴諸司法的權(quán)利三個(gè)支柱之上,意在保障公眾環(huán)境權(quán)?！秺W胡斯公約》序言第八段規(guī)定,締約方承認(rèn)每個(gè)人都有生活在適合其健康和福祉的環(huán)境中的權(quán)利,并有為今世后代之利益保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。序言第九段規(guī)定,為了能夠主張這項(xiàng)權(quán)利、遵守這項(xiàng)義務(wù),公民必須能夠在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、有權(quán)參與決策和訴諸司法。公約第1條規(guī)定:“為了促進(jìn)保護(hù)今世后代每個(gè)人生活在適合其健康和福祉的環(huán)境中的權(quán)利,每個(gè)締約方應(yīng)當(dāng)根據(jù)本公約規(guī)定,保障在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、公眾參與決策和訴諸司法的權(quán)利。” 由此可見,公約序言和第1條規(guī)定的環(huán)境權(quán)與公約三支柱——獲取信息權(quán)、公眾參與決策權(quán)和訴諸司法權(quán)之間存在目的與手段的關(guān)系,前者是目的性權(quán)利,后者是工具性權(quán)利?！秺W胡斯公約》創(chuàng)新之處在于增加個(gè)人維度(personal dimension)以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律控制,一個(gè)人通過實(shí)施公約規(guī)定的主觀權(quán)利(subjective rights)即知情權(quán)、參與權(quán)和訴諸司法權(quán),不僅可以保護(hù)其私人利益,亦可保護(hù)公共利益即一個(gè)清潔的環(huán)境,這樣清潔環(huán)境權(quán)(the right to a clean environment)便成為第三代環(huán)境法的關(guān)鍵詞。①See Hannes Veinla, Codification of Environmental Law, 5 JURIDICA International 58, P.62-63 (2000).

實(shí)踐證明,《奧胡斯公約》通過影響和加強(qiáng)整個(gè)地區(qū)相關(guān)的法律框架及其實(shí)施,成為確認(rèn)和保護(hù)公眾享有健康環(huán)境權(quán)的有效工具。公約締約方除了歐盟,還包括45個(gè)歐亞國(guó)家,迄今有25個(gè)國(guó)家的憲法明文確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。有的締約國(guó)雖然在憲法中沒有環(huán)境權(quán)條款,但在環(huán)境立法中有環(huán)境權(quán)的規(guī)定,典型例子是哈薩克斯坦和愛沙尼亞。2009年通過的《哈薩克斯坦共和國(guó)生態(tài)法典》第13條明確規(guī)定,自然人享有在對(duì)其生命健康有利的良好環(huán)境中生存的權(quán)利。②參見《哈薩克斯坦共和國(guó)生態(tài)法典》,劉洪巖、馬鑫譯,法律出版社2022年版,第39頁(yè)。2011年通過的《愛沙尼亞環(huán)境法典總則》第四章規(guī)定了環(huán)境權(quán)利(environmental rights),其中第一節(jié)系統(tǒng)規(guī)定了“滿足健康和福祉需求的環(huán)境權(quán)”與“環(huán)境程序性權(quán)利”。該節(jié)第23條第1項(xiàng)規(guī)定“每個(gè)人都有權(quán)期望與他們直接相關(guān)的環(huán)境滿足健康和福祉的需求”,第30條第1款規(guī)定,如果一個(gè)人的權(quán)利包括滿足健康和福祉需要的環(huán)境權(quán)受到侵犯,可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者向行政法院提起訴訟。由此可見,《愛沙尼亞環(huán)境法典總則》創(chuàng)設(shè)了一個(gè)可以獲得司法救濟(jì)的具有主觀公權(quán)利性質(zhì)的實(shí)體性環(huán)境權(quán)。③參見張忠利:《邁向環(huán)境法典:愛沙尼亞〈環(huán)境法典法總則〉及其啟示》,載《中國(guó)人大》2018年第15期,第53-54頁(yè);Kaarel Relve, The SubjectiveRight to Environment in the General Part of the Environmental Code Act, 24 JURIDICA International 32, P.32-42 (2016).

環(huán)境法的代際發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)逐步走向綜合化、一體化的過程,具體表現(xiàn)為在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)部,基于還原主義的單要素立法走向整體主義的系統(tǒng)性立法,環(huán)境法典即為系統(tǒng)性立法的最高典范。環(huán)境法典是第三代環(huán)境法形式表達(dá)的主要方式,而以環(huán)境權(quán)為核心的權(quán)利則是第三代環(huán)境法的內(nèi)在靈魂和基石范疇。換言之,第三代環(huán)境法采用新的“基于權(quán)利的方法”(right-based approaches)去促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法的實(shí)施,這樣與前兩代環(huán)境法采用的“管制方法”(regulatory approaches)迥然有別。

當(dāng)代中國(guó)環(huán)境法產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代初,以1973年《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》的頒布為主要標(biāo)志。從1973年至2000年,我國(guó)環(huán)境法處于第一代環(huán)境法時(shí)期,該時(shí)期的環(huán)境立法主要采取單要素立法方式,對(duì)水、氣、海洋等污染進(jìn)行分別立法,環(huán)境保護(hù)措施基本局限于“命令—控制”手段。無(wú)論是1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》創(chuàng)設(shè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”和排污收費(fèi)等所謂的“老三項(xiàng)”環(huán)境法律制度,還是1989年第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議決定推行并由1989年《環(huán)境保護(hù)法》加以正式確立的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市綜合整治定量考核制、污染物集中控制、限期治理以及排污許可證等所謂的“新五項(xiàng)”環(huán)境法律制度①參見張坤民主編:《中國(guó)環(huán)境執(zhí)法大全》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版,第101頁(yè)。,體現(xiàn)的都是依賴政府直接實(shí)施、具有強(qiáng)制效力的制度。21世紀(jì)以來(lái)至2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂,我國(guó)環(huán)境立法進(jìn)入第二代環(huán)境法時(shí)期。在此時(shí)期環(huán)境立法越來(lái)越多地引入市場(chǎng)機(jī)制,生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、差別稅費(fèi)、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境信息公開等新制度逐步被確認(rèn)和實(shí)施。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂標(biāo)志著我國(guó)開始進(jìn)入第三代環(huán)境法的階段,新《環(huán)境保護(hù)法》的最大亮點(diǎn)是專章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”,規(guī)定公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利,并第一次在狹義法律層面創(chuàng)設(shè)了社會(huì)組織的環(huán)境公益訴權(quán)。這些規(guī)定對(duì)于我國(guó)環(huán)境立法和環(huán)境法的實(shí)施產(chǎn)生了巨大影響,標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)從“管制方法”向“基于權(quán)利的方法”的范式轉(zhuǎn)型。這個(gè)時(shí)期也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)全面發(fā)展的階段,環(huán)境立法更加具有整體性和系統(tǒng)性。2020年頒布的《長(zhǎng)江保護(hù)法》就是這方面的典范,該法是我國(guó)第一部流域管理法律,標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境立法從還原主義的單要素立法走向整體主義的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)立法。②參見柯堅(jiān)、琪若娜:《“長(zhǎng)江保護(hù)”的客體識(shí)別》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期,第1-9頁(yè)。

我國(guó)環(huán)境法典的編纂應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)規(guī)律和國(guó)內(nèi)外環(huán)境立法的發(fā)展規(guī)律,在《環(huán)境保護(hù)法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》等標(biāo)志性立法的基礎(chǔ)之上,進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)第三代環(huán)境法的發(fā)展。要言之,便是要正確把握和體現(xiàn)第三代環(huán)境法的“形”與“神”。所謂“形”就是采用“適度法典化”的模式進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)立法的整體性、系統(tǒng)性,同時(shí)使其保持一定的開放性和動(dòng)態(tài)性。③參見張梓太:《中國(guó)環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》,載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2009年春季號(hào),第239-245頁(yè);呂忠梅:《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第70-82頁(yè)。所謂“神”就是要彰顯“以人民為中心”的立法宗旨,把以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利的立法確認(rèn)及其保護(hù)提高到一個(gè)新的境界。

(二)環(huán)境權(quán)“入典”是滿足人民優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的立法回應(yīng)

權(quán)利源自人的需要,一種新型權(quán)利的產(chǎn)生,無(wú)不是為了滿足人們的正當(dāng)需要,維護(hù)人的尊嚴(yán)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展,人們會(huì)產(chǎn)生新的需要和權(quán)利訴求。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！拔覀円ㄔO(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！雹芰?xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,人民出版社2017年版,第50頁(yè)。環(huán)境權(quán)“入典”是“堅(jiān)持以人民為中心”的體現(xiàn)。所謂“堅(jiān)持以人民為中心”就是要把體現(xiàn)人民利益、反映人民意愿、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域和全過程,積極回應(yīng)人民群眾的新要求、新期待。⑤參見《習(xí)近平法治思想概論》編寫組:《習(xí)近平法治思想概論》,高等教育出版社2021年版,第94頁(yè)。環(huán)境權(quán)“入典”也是習(xí)近平生態(tài)文明思想的貫徹和體現(xiàn)。習(xí)近平生態(tài)文明思想內(nèi)容豐富,環(huán)境權(quán)益觀是其中的核心觀點(diǎn),其反映了以人民為中心的價(jià)值訴求,是中國(guó)共產(chǎn)黨人堅(jiān)持人民主體性和切實(shí)維護(hù)人權(quán)的理念在生態(tài)文明領(lǐng)域的內(nèi)在要求。⑥參見周心欣、方世南:《習(xí)近平生態(tài)文明思想的環(huán)境權(quán)益觀研究》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期,第23頁(yè)。值得注意的是,“堅(jiān)持以人民為中心”的法治思想與“可持續(xù)發(fā)展”這一環(huán)境法典的基礎(chǔ)概念和價(jià)值目標(biāo)是相互吻合的。呂忠梅教授指出,各國(guó)環(huán)境法典的編纂均有一個(gè)共同之處,即以可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法典的價(jià)值目標(biāo)和邏輯主線。可持續(xù)發(fā)展包含三個(gè)支柱:經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境,其中生態(tài)環(huán)境可持續(xù)是基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)可持續(xù)是條件, 社會(huì)可持續(xù)是目的。①參見呂忠梅:《發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線:可持續(xù)發(fā)展》,載《法律科學(xué)》2022年第1期,第74-78頁(yè)。可持續(xù)發(fā)展歸根結(jié)底也是“以人為中心”的發(fā)展,②參見聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議:《變革我們的世界:2030年可持續(xù)發(fā)展議程》, UN Doc. A/RES/70.1,第2段。最終要實(shí)現(xiàn)的是人的全面發(fā)展。

我國(guó)環(huán)境法典的編纂應(yīng)當(dāng)滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,維護(hù)和保障人民群眾的環(huán)境權(quán)益,同時(shí)要在合憲性審查的憲制框架下符合現(xiàn)行憲法的精神和要求。2018年3月11日通過的《憲法修正案》在憲法序言第七自然段中,增加了“貫徹新發(fā)展理念”“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”“和諧美麗”等規(guī)定,并將這些規(guī)定列為國(guó)家的根本任務(wù)。生態(tài)文明“入憲”的國(guó)家任務(wù)(目標(biāo))規(guī)定,連同1982年《憲法》第9條、第22條和第26條等規(guī)定,一同構(gòu)成并豐富、完善了我國(guó)的“環(huán)境憲法”規(guī)范體系。③參見張翔:《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,載《法學(xué)家》2018年第3期,第97頁(yè)。環(huán)境法典的編纂應(yīng)當(dāng)全面實(shí)施憲法規(guī)范,實(shí)現(xiàn)環(huán)境法規(guī)范與憲法規(guī)范的交互影響和體系性融貫,特別是在我國(guó)憲法未明確規(guī)定環(huán)境權(quán)的背景下,環(huán)境法體系要為公民享有環(huán)境權(quán)提供切實(shí)保障,以便為今后憲法明確規(guī)定環(huán)境權(quán)提供實(shí)踐素材與制度支撐。④參見張震:《環(huán)境法體系合憲性審查的原理與機(jī)制》,載《法學(xué)雜志》2021年第5期,第23、32頁(yè)。但是,從我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境資源立法來(lái)看,雖然《環(huán)境保護(hù)法》開啟了“基于權(quán)利的方法”來(lái)保護(hù)環(huán)境的范式轉(zhuǎn)型,但是這種轉(zhuǎn)型并未深入,公眾的環(huán)境權(quán)利特別是實(shí)體性的環(huán)境權(quán)利除了《水法》等有零星規(guī)定外,基本上付之闕如。誠(chéng)如有學(xué)者指出的,我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法體系明顯存在“見物不見人”的問題,“人”在環(huán)境法體系中是支離破碎地隱藏在條文當(dāng)中的。⑤參見張震:《環(huán)境法體系合憲性審查的原理與機(jī)制》,載《法學(xué)雜志》2021年第5期,第30頁(yè)。因此,如何“堅(jiān)持以人民為中心”、更多地在法律條款設(shè)計(jì)中發(fā)現(xiàn)“人”,如何以立法確認(rèn)和保障公眾的環(huán)境權(quán)利,是我國(guó)環(huán)境法典編纂的重要使命。在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《民法典》缺乏環(huán)境權(quán)的明文規(guī)定的背景之下,環(huán)境法典的編纂應(yīng)當(dāng)借鑒《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》對(duì)于健康權(quán)的公法確認(rèn),把環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)公法權(quán)利予以規(guī)定。

(三)環(huán)境權(quán)“入典”是我國(guó)人權(quán)外交的需要

環(huán)境權(quán)不僅是法律權(quán)利,也具有基本權(quán)利和人權(quán)的性質(zhì)。自1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議以來(lái),聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境人權(quán)進(jìn)行了持久性的研究和推進(jìn)。1990年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第68次全體會(huì)議通過了題為“需要為個(gè)人福祉確保健康環(huán)境”的第45/94號(hào)決議,承認(rèn)所有人都有在充足的健康和福祉的環(huán)境中生活的權(quán)利。1990年8月30日,聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)下屬的防止歧視及保護(hù)少數(shù)小組委員會(huì)通過第1990/7號(hào)決議,委任克森提尼(Fatma Zohra Ksentini)女士為特別報(bào)告員,負(fù)責(zé)進(jìn)行人權(quán)與環(huán)境的研究。2006年聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的成立,特別是2012年人權(quán)理事會(huì)第19/10號(hào)決議決定任命人權(quán)與環(huán)境獨(dú)立專家,極大地推動(dòng)了環(huán)境人權(quán)的發(fā)展。⑥參見吳衛(wèi)星:《環(huán)境人權(quán)在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)之演進(jìn)》,載《人權(quán)法學(xué)》2022年第3期,第1-15頁(yè)。人權(quán)理事會(huì)近十年來(lái)通過了數(shù)個(gè)關(guān)于“人權(quán)與環(huán)境”的決議(參見下表1),2021年10月8日,人權(quán)理事會(huì)以43票贊成、0票反對(duì)、4票棄權(quán)通過了第48/13號(hào)決議,該決議注意到已有超過155個(gè)國(guó)家在國(guó)際協(xié)定、國(guó)家憲法、立法或者政策中承認(rèn)了某種形式的健康環(huán)境權(quán),在聯(lián)合國(guó)歷史上首次承認(rèn)享有清潔、健康和可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利(right to a clean, healthy and sustainable environment)是一項(xiàng)人權(quán)。⑦UNHuman Rights Council, The Human Right to a Clean, Healthy and Sustainable Environment: Res./Adopted by the Human Rights Council on 8October 2021, UN Doc. A/HRC/RES/48/13(Oct. 8, 2021).中國(guó)代表團(tuán)雖然投了棄權(quán)票,但并非對(duì)環(huán)境人權(quán)本身持否定意見,而是認(rèn)為“決議草案部分內(nèi)容仍需商榷,包括環(huán)境權(quán)的定義和內(nèi)涵及其與其他人權(quán)的關(guān)系,以及人權(quán)理事會(huì)是否有設(shè)立環(huán)境權(quán)的授權(quán)等”。①參見《中國(guó)代表團(tuán)在人權(quán)理事會(huì)第48屆會(huì)議關(guān)于“享有安全、清潔、健康、可持續(xù)環(huán)境的權(quán)利”決議草案(AHRC/48/L.23/Rev.1)的解釋性發(fā)言》,載中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國(guó)際組織代表團(tuán)網(wǎng)站,http://geneva.china-mission.gov.cn/dbtyw/rqsw/202110/t20211010_9592613.htm,2022年6月19日訪問。

表1:聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)關(guān)于“人權(quán)與環(huán)境”的決議

隨著人權(quán)理事會(huì)決議承認(rèn)環(huán)境人權(quán),各國(guó)對(duì)環(huán)境人權(quán)的承認(rèn)與保護(hù)將成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)審查和評(píng)價(jià)各國(guó)人權(quán)狀況的一個(gè)方面。2017年3月24日人權(quán)理事會(huì)第34/20號(hào)決議鼓勵(lì)各國(guó)在人權(quán)機(jī)制包括“普遍定期審議”(universal periodical review)框架內(nèi)討論與享有安全、清潔、衛(wèi)生和可持續(xù)環(huán)境有關(guān)的人權(quán)義務(wù)及承諾的遵守情況,以及締約方向聯(lián)合國(guó)有關(guān)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提交報(bào)告的情況。

按照“普遍定期審議”機(jī)制之要求,我國(guó)于2009年、2013年和2018年分別向人權(quán)理事會(huì)提交了三輪國(guó)家人權(quán)報(bào)告,三份報(bào)告關(guān)于環(huán)境保護(hù)或者環(huán)境權(quán)利的表述有所變化。在2009年的首份國(guó)家人權(quán)報(bào)告中,第三部分是“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的政策與實(shí)踐”,該部分包括“經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利”“公民權(quán)利和政治權(quán)利”“保護(hù)特殊群體權(quán)利”三個(gè)板塊,其中并未出現(xiàn)環(huán)境權(quán)或者環(huán)境權(quán)利這一名詞,只是在“經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利”項(xiàng)下的“健康權(quán)”中加入環(huán)境保護(hù)、飲用水安全的內(nèi)容。②參見《根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第5/1號(hào)決議附件第15(a)提交的國(guó)家報(bào)告·中國(guó)》,UN Doc. A/HRC/WG.6/4/CHN/1,第40-41段。2013年的國(guó)家人權(quán)報(bào)告亦是在第三部分“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的成績(jī)和做法”中的“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利”項(xiàng)下的“健康權(quán)”中加入“中國(guó)政府把環(huán)境保護(hù)放在更加突出的戰(zhàn)略位置”等環(huán)境保護(hù)內(nèi)容。③參見《根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第5/1號(hào)決議附件第15(a)提交的國(guó)家報(bào)告·中國(guó)》, UN Doc. A/HRC/WG.6/17/CHN/1,第43段。2018年的國(guó)家人權(quán)報(bào)告則有所變化,該報(bào)告第三部分“促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的成就和實(shí)踐”在“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”項(xiàng)下將“衛(wèi)生健康權(quán)、生態(tài)環(huán)境與人權(quán)”并列在一起,從而將環(huán)境保護(hù)內(nèi)容從健康權(quán)中分離出來(lái)。④參見《根據(jù)人權(quán)理事會(huì)第5/1號(hào)決議附件第15(a)提交的國(guó)家報(bào)告·中國(guó)》, UN Doc. A/HRC/WG.6/31/CHN/1,第43段。雖然并未直接使用“環(huán)境權(quán)”這一術(shù)語(yǔ),但“生態(tài)環(huán)境與人權(quán)”的表述至少在向環(huán)境權(quán)獨(dú)立成型的權(quán)利發(fā)展道路上邁進(jìn)了一步。新近發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》將“環(huán)境權(quán)利”單獨(dú)成章,可見其在2018年國(guó)家人權(quán)報(bào)告基礎(chǔ)上將環(huán)境權(quán)的獨(dú)立化又向前推進(jìn)了一步。環(huán)境法典的編纂應(yīng)當(dāng)洞察我國(guó)發(fā)布的四期《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》以及向聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)提交的三份國(guó)家人權(quán)報(bào)告中有關(guān)環(huán)境權(quán)利的演變,通過實(shí)定法將環(huán)境權(quán)利予以規(guī)范和保障,促進(jìn)我國(guó)更好地履行環(huán)境人權(quán)的保護(hù)義務(wù),以便能夠“積極參與全球人權(quán)治理,深度參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)制工作”。①參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》,人民出版社2021年版,第4頁(yè)。

二、一體兩翼:環(huán)境權(quán)在環(huán)境法典中的類型化展開

(一)基本概念辨析:環(huán)境權(quán)與環(huán)境權(quán)利

在學(xué)術(shù)研究中,環(huán)境權(quán)是一個(gè)有歧義、容易被誤用的概念,我國(guó)學(xué)界有最廣義環(huán)境權(quán)說、廣義環(huán)境權(quán)說、狹義環(huán)境權(quán)說等不同的學(xué)術(shù)主張。②參見吳衛(wèi)星:《我國(guó)環(huán)境權(quán)理論研究三十年之回顧、反思與前瞻》,載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期,第181-182頁(yè)。因此,在環(huán)境權(quán)研究和環(huán)境法典編纂中需要厘清環(huán)境權(quán)的概念,避免環(huán)境權(quán)成為一個(gè)模糊的無(wú)所不包的“權(quán)利托拉斯”。我認(rèn)為,“環(huán)境權(quán)”(right to environment)的概念需要在與“環(huán)境權(quán)利”(environmental rights)這一概念的比較中加以把握。一般來(lái)說,兩者都可用以描述公眾在環(huán)境法上的權(quán)利。環(huán)境權(quán)是一種享受一定環(huán)境質(zhì)量的實(shí)體性的、生態(tài)性的權(quán)利,其既與程序性權(quán)利不同,也與企事業(yè)單位對(duì)于環(huán)境和自然資源的開發(fā)利用權(quán)有別。③參見吳衛(wèi)星:《環(huán)境權(quán)內(nèi)容之辨析》,載《法學(xué)評(píng)論》2005年第2期,第140-144頁(yè)。環(huán)境權(quán)利的外延更廣,除了包括實(shí)體性環(huán)境權(quán)之外,還包括環(huán)境法上的程序性權(quán)利,這些程序性權(quán)利的典型便是《奧胡斯公約》所規(guī)定的環(huán)境知情權(quán)(環(huán)境信息獲取權(quán))、公眾參與權(quán)和訴諸司法權(quán)。

在國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)憲法和環(huán)境法層面,環(huán)境權(quán)之前一般會(huì)冠以“適宜”“健康”“清潔”“生態(tài)平衡”等修飾詞,從而形成如下幾種主要的環(huán)境權(quán)稱謂:(1)適宜環(huán)境權(quán)(right to a favorable environment)④參見《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第42條;《捷克基本權(quán)利與自由憲章》第35條第1款?；蛘吡己铆h(huán)境權(quán)(right to a good/sound environment)⑤參見《印度尼西亞憲法》第28H條第1款;《黑山憲法》第23條第1款。;(2)健康環(huán)境權(quán)(right to a healthy environment,right to live in a healthy environment)⑥參見《芬蘭共和國(guó)憲法》第20條第2款;《匈牙利基本法》第21條第1款;《墨西哥憲法》第4條第5款。;(3)清潔、健康環(huán)境權(quán)(right to a clean and healthy environment)⑦參見《肯尼亞憲法》第42條;《斐濟(jì)憲法》第40條;《肯尼亞環(huán)境管理和協(xié)作法》第3條第1款。;(4)清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境權(quán)(right to a clean, healthy and sustainable environment)⑧參見聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)2021年10月8日第48/13號(hào)決議,UN Doc. A/HRC/RES/48/13。;(5)清潔、安全和健康環(huán)境權(quán)(right to a clean, safe, healthy environment)⑨參見《坦桑尼亞環(huán)境管理法》第4條第1款。;(6)健康、生態(tài)平衡環(huán)境權(quán)(right to a healthy and ecologically balanced environment;right to live in a healthy and ecologically balanced environment)[10]參見《葡萄牙共和國(guó)憲法》第66條第1款;《厄瓜多爾憲法》第14條;《玻利維亞憲法》第33條;《阿根廷憲法》第41條第1款;《突尼斯憲法》第45條第1款。;(7)清潔、健康、生態(tài)平衡環(huán)境權(quán)(right to a clean, healthy and ecologically balanced environment)[11]參見《塞舌爾憲法》第38條。;(8)對(duì)健康和福祉無(wú)害的環(huán)境權(quán)(right to an environment that is not harmful to their health and well-being)①參見《津巴布韋憲法》第73條第1款;《南非憲法》第24條;《南非國(guó)家環(huán)境管理法》序言第2段。;(9)滿足(符合)健康和福祉的環(huán)境權(quán)(right to live in an environment favorable to his/her health and wellbeing)②參見《亞美尼亞憲法》第33B條第1款;《愛沙尼亞環(huán)境法典總則》第23條第1款;《奧胡斯公約》序言第8段及第1條。。

(二)“一體兩翼”的環(huán)境權(quán)類型化構(gòu)想

以上述環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ),可以在類型化基礎(chǔ)上進(jìn)一步將其在環(huán)境法典中予以展開。環(huán)境權(quán)的類型化在我國(guó)學(xué)界有不同的見解,有學(xué)者認(rèn)為,按照對(duì)環(huán)境狀況要求的不同可以將環(huán)境權(quán)分為“基本環(huán)境權(quán)”和“非基本環(huán)境權(quán)”。③參見胡靜:《作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)批判》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期,第8-10頁(yè)。有學(xué)者從權(quán)利的位階角度,將環(huán)境權(quán)分為憲法基本權(quán)利和具體法律權(quán)利。④參見史玉成:《環(huán)境法的法權(quán)結(jié)構(gòu)理論》,商務(wù)印書館2018年版,第175頁(yè)。有學(xué)者提出“環(huán)境核權(quán)利”和“環(huán)境束權(quán)利”的區(qū)分,⑤參見張震:《環(huán)境何以為權(quán)利之體系論》,載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期,第42頁(yè)。也有學(xué)者提出將環(huán)境權(quán)類型化為“環(huán)境人格權(quán)”“環(huán)境公共地役權(quán)”和“環(huán)境獲益權(quán)”的構(gòu)想。⑥參見吳衛(wèi)星:《環(huán)境權(quán)的中國(guó)生成及其在民法典中的展開》,載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期,第74-78頁(yè);吳衛(wèi)星:《環(huán)境權(quán)理論的新展開》,北京大學(xué)出版社2018年版,第235-242頁(yè)?？梢哉f,上述分類是從不同角度予以觀察和思考的結(jié)果,就加深人們對(duì)于環(huán)境權(quán)的認(rèn)知來(lái)說各有其意義和價(jià)值。在本文中,筆者從環(huán)境法典的立法角度提出“一體兩翼”的環(huán)境權(quán)類型化構(gòu)想。所謂“一體”是指各國(guó)憲法和環(huán)境法中關(guān)于環(huán)境權(quán)的一般性規(guī)定,可稱之為“適宜/良好環(huán)境權(quán)”或者“一般環(huán)境權(quán)”。所謂“兩翼”是指“適宜/良好環(huán)境權(quán)”或者“一般環(huán)境權(quán)”在憲法或者環(huán)境法特別是在環(huán)境法典的不同篇章中的具體體現(xiàn)。具體而言,現(xiàn)代環(huán)境法主要包括污染防治和自然保護(hù)(生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù))兩大板塊, “良好環(huán)境權(quán)”或者“一般環(huán)境權(quán)”在污染防治和自然保護(hù)領(lǐng)域具體化為“健康環(huán)境權(quán)”和“自然享有權(quán)”兩大類別,這樣便形成了“一體兩翼”的環(huán)境權(quán)體系。(參見圖1)

圖1:公眾環(huán)境權(quán)利的類型化

健康環(huán)境權(quán)的客體是健康環(huán)境。《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》所列舉的“健康中國(guó)建設(shè)主要指標(biāo)”包含了“健康水平”“健康生活”“健康服務(wù)與保障”“健康環(huán)境”和“健康產(chǎn)業(yè)”五大領(lǐng)域,其中“健康環(huán)境”領(lǐng)域包含“地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率”和“地表水質(zhì)量達(dá)到或好于Ⅲ類水體比率”兩項(xiàng)指標(biāo)?？梢娊】淡h(huán)境需要將水、氣、土和聲環(huán)境質(zhì)量等維持在一定標(biāo)準(zhǔn)以上,或者說需要將水、氣、土和聲等環(huán)境污染控制在一定限值以下。因此,“健康環(huán)境權(quán)”是環(huán)境權(quán)與健康權(quán)相交叉、競(jìng)合而形成的權(quán)利領(lǐng)域,主要是與污染防治相關(guān)的權(quán)利,也可稱之為“免于污染的權(quán)利”,具體包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、環(huán)境安寧權(quán)等。

自然享有權(quán)是人們對(duì)于自然環(huán)境、自然資源、自然空間的非排他性的使用權(quán),具體包括自然空間的進(jìn)入權(quán)(公共地役權(quán))、景觀權(quán)和環(huán)境獲益權(quán)等。日本律師聯(lián)合會(huì)1987年在世界人權(quán)擁護(hù)大會(huì)上提出了自然享有權(quán)論,將環(huán)境權(quán)從對(duì)抗污染的權(quán)利擴(kuò)展至公民有享受自然的權(quán)利。①參見汪勁:《環(huán)境法學(xué)(第四版)》,北京大學(xué)出版社2018年版,第74頁(yè)。自然享有權(quán)建立在 “環(huán)境共有”的法理之上,即對(duì)于具有公共性的土地來(lái)說,不管土地所有權(quán)屬于國(guó)家、集體或者他人,公眾基于生存、消遣、娛樂等目的對(duì)于該土地上的自然資源擁有一定的非排他性使用權(quán)。這種權(quán)利可以追溯到羅馬法中的“鄉(xiāng)村役權(quán)”,《優(yōu)士丁尼〈法學(xué)階梯〉》規(guī)定了在他人土地上的五種鄉(xiāng)村役權(quán):取水、飲畜、放牧、燒石灰、挖沙權(quán)(I.2,3,2)。②參見徐國(guó)棟:《優(yōu)士丁尼〈法學(xué)階梯〉評(píng)注》,北京大學(xué)出版社2011年版,第200頁(yè)。自然享有權(quán)在當(dāng)代的一些歐洲國(guó)家中體現(xiàn)為“進(jìn)入權(quán)”(access right)。所謂“進(jìn)入權(quán)”,也可稱之為漫游權(quán)(right to roam)、鄉(xiāng)村進(jìn)入權(quán)(access to country),是指公民有以休閑和游憩為目的進(jìn)入非其所擁有的公共土地、共用土地或者私有土地的權(quán)利。以英國(guó)為例,其通過一系列立法逐步確認(rèn)、擴(kuò)張公眾進(jìn)入權(quán),保障公眾對(duì)于優(yōu)美環(huán)境的享受權(quán)益。英國(guó)1899年的《公地法》規(guī)定了公眾進(jìn)入無(wú)主公地的權(quán)利,1939年《山區(qū)進(jìn)入法》確認(rèn)公眾進(jìn)入風(fēng)景優(yōu)美的鄉(xiāng)村是一種公共利益,1949年《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》建立了“開放鄉(xiāng)村”制度,確保公眾進(jìn)入鄉(xiāng)村的合法性。2000年《鄉(xiāng)村與路權(quán)法》直接創(chuàng)設(shè)了公民漫游權(quán),規(guī)定任何人有權(quán)以善意的戶外空間游憩為目的進(jìn)入可進(jìn)入土地。2009年《海洋與海岸進(jìn)入法》確立了海岸進(jìn)入權(quán)或達(dá)濱權(quán),將英格蘭原本基本封閉、隔絕的海岸線貫通,連接為英格蘭最長(zhǎng)的公共步道。③參見張振威、趙智聰、楊銳:《英國(guó)漫游權(quán)制度及其在國(guó)家公園中的適用》,載《中國(guó)園林》2019年第1期,第5-9頁(yè);張振威:《英國(guó)進(jìn)入權(quán)法律制度研究》,載高鴻鈞、鄧海峰主編:《清華法治論衡》(第24輯),清華大學(xué)出版社2015年版,第326-337頁(yè)。

“自然享有權(quán)”在德國(guó)的一些州憲中有明確的規(guī)定,最為典型的是《薩克森自由州憲法》第10條第3款的規(guī)定:“只要不違背第1款的目的,薩克森自由州承認(rèn)享有享受自然美景和在自然中休養(yǎng)的權(quán)利。在此范圍內(nèi),公眾可前往山區(qū)、森林、田野、湖與河流?！雹軈⒁娮＝莸茸g:《德國(guó)州憲全譯》,人民出版社2017年版,第368頁(yè)。此外,《巴伐利亞自由州憲法》第141條、《勃蘭登堡州憲法》第40條、《梅克倫堡—前波莫瑞州憲法》第12條也有類似的規(guī)定。與“自然享有權(quán)”相類似的是俄羅斯、哈薩克斯坦等國(guó)家的 “自然資源的一般使用權(quán)”。在俄羅斯聯(lián)邦,自然資源使用權(quán)分為“一般的自然資源使用權(quán)”和“專門(特殊)的自然資源使用權(quán)”,前者是指基于文化、休息、審美和日常生活需要每個(gè)人都能得到的、無(wú)需經(jīng)過專門許可的自然資源使用權(quán),后者是指為了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者營(yíng)利等特殊需要經(jīng)過許可而獲得的自然資源使用權(quán)。⑤參見王樹義:《俄羅斯生態(tài)法》,武漢大學(xué)出版社2001年版,第169-175頁(yè)。《哈薩克斯坦共和國(guó)生態(tài)法典》第10條將自然資源使用分為一般使用和特殊使用,前者是為滿足人們?nèi)粘Ｉ钏瓒赓M(fèi)進(jìn)行的自然資源的常態(tài)化使用,后者是指自然人、法人依照法定程序有償使用自然資源和向環(huán)境排放污染物的活動(dòng)。⑥參見《哈薩克斯坦共和國(guó)生態(tài)法典》,劉洪巖、馬鑫譯,法律出版社2022年版,第36頁(yè)。

(三)“一體兩翼”環(huán)境權(quán)體系在部分國(guó)家環(huán)境立法中的檢視

“一體兩翼”環(huán)境權(quán)體系在當(dāng)今國(guó)家的環(huán)境立法尤其是環(huán)境法典中有所體現(xiàn),不過體現(xiàn)的完備性和系統(tǒng)性亦有差異?！稅凵衬醽啳h(huán)境法典總則》第四章規(guī)定的是環(huán)境權(quán)利,其中第一節(jié)規(guī)定的是“滿足健康和福祉需求的環(huán)境權(quán)與環(huán)境程序性權(quán)利”,具體規(guī)定了實(shí)體性環(huán)境權(quán)(第23條)、環(huán)境信息權(quán)(第24條-第27條)、公眾參與權(quán)(第28條-29條)、訴諸司法權(quán)(第30條)。第二節(jié)規(guī)定的是“屬于他人的土地和水體的使用權(quán)”,包括在他人土地上的逗留權(quán)(第32條)、撿拾漿果、蘑菇、堅(jiān)果、落枝等自然產(chǎn)品權(quán)(第34條)、水體的公共使用權(quán)(第37條)等一系列的公眾使用權(quán)(right to use)。《肯尼亞環(huán)境管理與協(xié)作法》第3條規(guī)定了享有清潔和健康環(huán)境的權(quán)利,其中第1款規(guī)定了一般性環(huán)境權(quán):肯尼亞的每個(gè)人都有權(quán)享有清潔和健康的環(huán)境。該條第2款進(jìn)一步規(guī)定,第1款規(guī)定的享有清潔和健康環(huán)境的權(quán)利包括任何人出于娛樂、教育、健康、精神和文化目的使用環(huán)境的各種公共要素(elements)或部分(segments)?？梢哉J(rèn)為,《肯尼亞環(huán)境管理與協(xié)作法》第3條第1款是一般性環(huán)境權(quán)和健康環(huán)境權(quán)的復(fù)合性規(guī)定,第2款則是類似自然享有權(quán)的規(guī)定,并且明確了自然享有權(quán)屬于一般性環(huán)境權(quán)的內(nèi)在組成部分。

我們?cè)僖浴斗▏?guó)環(huán)境法典》為例,就可以比較清晰地看出“一體兩翼”的環(huán)境權(quán)體系?！斗▏?guó)環(huán)境法典》的法律部分共有七卷,其中第一卷(共同規(guī)定)第一編(總則)第L110-2條第1款規(guī)定任何人都享有擁有有益健康的環(huán)境的權(quán)利,①參見《法國(guó)環(huán)境法典(第一至三卷)》,莫菲等譯,法律出版社2018年版,第5頁(yè)。很顯然這是關(guān)于環(huán)境權(quán)的一般性規(guī)定。該法典第二卷(自然環(huán)境)第二編(空氣與大氣層)第L220-1條第1款規(guī)定保證每個(gè)人都有呼吸不損害身體健康的空氣的權(quán)利,②參見《法國(guó)環(huán)境法典(第一至三卷)》,莫菲等譯,法律出版社2018年版,第236頁(yè)。該款規(guī)定的權(quán)利屬于“健康環(huán)境權(quán)”類別下的子權(quán)利——清潔空氣權(quán)?！斗▏?guó)環(huán)境法典》第三卷(自然空間)第二編(海岸帶)第L321-9條規(guī)定了進(jìn)入海灘的自由③參見《法國(guó)環(huán)境法典(第一至三卷)》,莫菲等譯,法律出版社2018年版,第286頁(yè)。,第三卷第六編名稱是“接觸自然”,其第L361-1條第4款規(guī)定,在遵守治安法律法規(guī)和沿岸權(quán)利的情況下,行人可自由地在省級(jí)散步與遠(yuǎn)足路線規(guī)劃中的道路和小路上通行。④參見《法國(guó)環(huán)境法典(第一至三卷)》,莫菲等譯,法律出版社2018年版,第341頁(yè)。第四卷(自然遺產(chǎn))第三編(淡水漁業(yè)與漁業(yè)資源管理)第L435-4條、第L435-5條和第L436-4條等規(guī)定了沿岸居民的捕魚權(quán)及其權(quán)利行使的條件。⑤參見《法國(guó)環(huán)境法典(第四至七卷)》,莫菲等譯,法律出版社2020年版,第107-110頁(yè)。以上規(guī)定屬于公眾對(duì)于自然的享受權(quán)或者說對(duì)于自然資源包括自然空間的一般利用權(quán)。

我國(guó)環(huán)境立法有關(guān)于環(huán)境權(quán)的零星規(guī)定,但也存在立法位階較低、權(quán)利內(nèi)容碎片化等問題。目前關(guān)于環(huán)境權(quán)的一般性規(guī)定主要見于地方立法,例如《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第5條第1款規(guī)定“公民、法人和其他組織依法有享受良好環(huán)境、知悉環(huán)境信息、參與及監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。全國(guó)人大及其常委會(huì)的環(huán)境立法尚無(wú)環(huán)境權(quán)的一般規(guī)定,但是個(gè)別立法體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。例如,《水法》第7條確立了水資源取水許可制度和有償使用制度,第48條規(guī)定直接從江河、湖泊或者地下為家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的屬于無(wú)需取水許可的無(wú)償使用,該規(guī)定實(shí)際上體現(xiàn)了公眾對(duì)于水資源的一般利用權(quán)或者享有權(quán)。

我國(guó)公眾對(duì)于消遣性的垂釣自由也受到一定程度的法律保障。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第53條之規(guī)定,國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域?qū)嵭袊?yán)格捕撈管理,其中在長(zhǎng)江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈,在國(guó)家規(guī)定的期限內(nèi)全面禁止在重點(diǎn)水域進(jìn)行天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈?？梢?《長(zhǎng)江保護(hù)法》區(qū)分了“捕撈”和“生產(chǎn)性捕撈”這兩個(gè)概念,顯然捕撈概念在外延上包括了生產(chǎn)性捕撈和非生產(chǎn)性捕撈,那么什么是非生產(chǎn)性捕撈呢?其主要是指?jìng)鹘y(tǒng)的休閑垂釣行為?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》直接禁止的是生產(chǎn)性捕撈,那么是否禁止非生產(chǎn)性的垂釣行為呢?《長(zhǎng)江保護(hù)法》本身沒有作出規(guī)定,而是授權(quán)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定相應(yīng)的具體辦法。①參見《長(zhǎng)江保護(hù)法》第53條第1款。2021年12月21日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布了《長(zhǎng)江水生生物保護(hù)管理規(guī)定》,對(duì)休閑垂釣行為作了規(guī)定。根據(jù)該規(guī)章第25條第1款的規(guī)定,長(zhǎng)江流域禁止垂釣的區(qū)域包括以下三類:(1)以水生生物為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū);(2)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū);(3)水生生物主要棲息地。由此可見,前列三類區(qū)域以外的長(zhǎng)江流域的其他水域是允許休閑垂釣行為的。《長(zhǎng)江保護(hù)法》和《長(zhǎng)江水生生物保護(hù)管理規(guī)定》較好地平衡了水生生物保護(hù)這一公共利益和個(gè)人的垂釣自由,通過禁止性規(guī)定進(jìn)一步確認(rèn)和規(guī)范了人們的垂釣自由這一習(xí)慣性權(quán)利。

三、環(huán)境權(quán)在環(huán)境法典中的體系化表達(dá)

(一)公眾環(huán)境權(quán)利規(guī)定的三元格局

當(dāng)代環(huán)境法對(duì)于公眾環(huán)境權(quán)利的完備規(guī)定包括三個(gè)方面:一是“環(huán)境權(quán)的本體性規(guī)定”,確認(rèn)“一體兩翼”的環(huán)境權(quán)內(nèi)容;二是“環(huán)境權(quán)的保障性規(guī)定”,即通過規(guī)定環(huán)境權(quán)的保障性權(quán)利——環(huán)境知情權(quán)和公眾參與權(quán),從事前和事中角度保障環(huán)境權(quán)的享有;三是“環(huán)境權(quán)及其保障性權(quán)利的救濟(jì)性規(guī)定”,即對(duì)于環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)和公眾參與權(quán)受到侵害或者有侵害之虞時(shí),得透過行政復(fù)議、訴訟程序獲得事后救濟(jì)。這三類規(guī)定中,環(huán)境權(quán)的本體性規(guī)定處于核心和基礎(chǔ)地位,因?yàn)榄h(huán)境權(quán)本身是目的性權(quán)利;而環(huán)境知情權(quán)、公眾參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)是工具性權(quán)利,是為保障環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)或救濟(jì)而配置的權(quán)利裝置。以上三方面的內(nèi)容形成了當(dāng)代環(huán)境法上公眾環(huán)境權(quán)利規(guī)定的三元格局。(參見圖2)

圖2:公眾環(huán)境權(quán)利規(guī)定的三元格局

(二)公眾環(huán)境權(quán)利的“入典”模式:“分散規(guī)定模式”與“集中規(guī)定模式”

以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典的哪個(gè)(些)篇章中規(guī)定呢?從比較法上來(lái)看主要有兩種模式:“分散規(guī)定模式”和“集中規(guī)定模式”。所謂“分散規(guī)定模式”是將環(huán)境權(quán)利的不同內(nèi)容分散規(guī)定于法典的不同篇章之中,典型立法例是《法國(guó)環(huán)境法典》。該法典法律部分第一卷(共同規(guī)定)第一編規(guī)定了一般環(huán)境權(quán),第二編專門規(guī)定了信息公開和公民參與,第三卷(自然空間)的第二編(海岸帶)、第六編(接觸自然)以及第四卷(自然遺產(chǎn))第三編(淡水漁業(yè)與漁業(yè)資源管理)等分別規(guī)定了自由進(jìn)入海灘的權(quán)利、道路自由通行權(quán)、捕魚權(quán)等個(gè)別性的自然享有權(quán)。

所謂“集中規(guī)定模式”是指將以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利集中規(guī)定于法典的某一篇章之中,一般而言是規(guī)定于總則篇,愛沙尼亞就是一個(gè)非常典型的例子?！稅凵衬醽啳h(huán)境法典總則》第四章專章規(guī)定了環(huán)境權(quán)利,完備地、系統(tǒng)性地呈現(xiàn)了這三類規(guī)定?！豆_克斯坦共和國(guó)生態(tài)法典》也屬于這種模式,該法典共有九篇,環(huán)境權(quán)的本體性規(guī)定、保障性規(guī)定和救濟(jì)性規(guī)定均規(guī)定于第一篇總則之中。該篇第一章(基本條款)第10條規(guī)定了自然資源使用的概念及類別,就自然資源的一般使用和特殊使用作出區(qū)分和界定。該篇第二章規(guī)定了自然人、社會(huì)組織和地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù),其中第13條籠統(tǒng)地列舉了自然人在環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù),具體包括實(shí)體性環(huán)境權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)以及環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

按照我國(guó)學(xué)者的主流學(xué)術(shù)主張,我國(guó)環(huán)境法典的編纂應(yīng)當(dāng)采用“總則—分則”之構(gòu)造和五編制的體系,具體包括總則編、污染防治編、自然保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責(zé)任編。①參見呂忠梅:《中國(guó)環(huán)境法典的編纂條件及基本定位》,載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期,第15-16頁(yè);汪勁:《論中國(guó)環(huán)境法典框架體系的構(gòu)建和創(chuàng)新》,載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期,第18-30頁(yè)。那么,以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典的哪個(gè)(些)編章中“落戶”呢?筆者認(rèn)為,主要有以下兩種方案:(1)借鑒《愛沙尼亞環(huán)境法典總則》的立法例,全部規(guī)定于總則編。在總則編之中用專門一章或者一節(jié)將環(huán)境權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)予以系統(tǒng)規(guī)定。(2)借鑒《法國(guó)環(huán)境法典》的立法例,將其分散規(guī)定于總則編、污染防治編、自然保護(hù)編之中。具體而言,在總則編中規(guī)定一般性的環(huán)境權(quán)(良好環(huán)境權(quán)):“公民有在清潔、健康、美麗的環(huán)境中生活的權(quán)利?！逼渲械男揎椪Z(yǔ)“清潔、健康”采用大多數(shù)國(guó)家憲法和環(huán)境法關(guān)于環(huán)境權(quán)的通行規(guī)定,“美麗”則對(duì)應(yīng)于我國(guó)《憲法》關(guān)于美麗中國(guó)建設(shè)的國(guó)家目標(biāo),彰顯了中國(guó)特色。同時(shí)相對(duì)于“清潔、健康”環(huán)境而言,“美麗”環(huán)境提出了更高的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。在總則編除了規(guī)定一般性的環(huán)境權(quán)之外,也要規(guī)定知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。在污染防治編中可以規(guī)定健康環(huán)境權(quán)或者健康環(huán)境權(quán)的具體性權(quán)利例如清潔空氣權(quán),在自然保護(hù)編中規(guī)定一般性的自然享有權(quán)或者自然享有權(quán)的具體性權(quán)利,例如公共森林地役權(quán)、生活用水取水權(quán)、垂釣自由權(quán)等。

四、結(jié)論

在全面建成小康社會(huì)的背景之下,人民群眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量自然會(huì)產(chǎn)生新的更高層次的需要。我國(guó)的環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)人民的新需求和新期待,在環(huán)境法典的編纂中將以環(huán)境權(quán)為核心的公眾環(huán)境權(quán)利予以系統(tǒng)性的確認(rèn)。具體而言,環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)“一體兩翼”的環(huán)境權(quán)體系:即在確認(rèn)一般環(huán)境權(quán)(適宜/良好環(huán)境權(quán))的基礎(chǔ)之上,分別對(duì)應(yīng)環(huán)境保護(hù)中的污染防治和自然保護(hù)的兩大板塊,規(guī)定健康環(huán)境權(quán)和自然享有權(quán)這兩類更為具體的環(huán)境權(quán)。按照這種構(gòu)想編纂而成的環(huán)境法典將滿足生態(tài)文明“入憲”之后我國(guó)環(huán)境憲法的規(guī)范要求,推動(dòng)我國(guó)環(huán)境立法真正進(jìn)入第三代環(huán)境法的歷史新階段。環(huán)境法典中關(guān)于環(huán)境權(quán)本體性規(guī)定、保障性規(guī)定和救濟(jì)性規(guī)定的三元格局之設(shè)計(jì),將有助于加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施和國(guó)家義務(wù)之履行。我國(guó)環(huán)境憲法和(未來(lái))環(huán)境法典所施加的國(guó)家義務(wù),從公民環(huán)境權(quán)的角度而言可以分為尊重的義務(wù)、保護(hù)的義務(wù)和實(shí)現(xiàn)的義務(wù),①參見吳衛(wèi)星:《環(huán)境權(quán)理論的新展開》,北京大學(xué)出版社2018年版,第105-109頁(yè)。從環(huán)境憲法中國(guó)家目標(biāo)條款的角度而言可以分為現(xiàn)狀保持(“禁止倒退”)義務(wù)、危險(xiǎn)防御義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。②參見陳海嵩:《國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開》,載《法學(xué)研究》2014年第3期,第70-72頁(yè)。國(guó)家環(huán)保義務(wù)的勤勉履行和公民環(huán)境權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn),構(gòu)成手段與目的之關(guān)系,兩者將共同推動(dòng)我國(guó)真正邁向并且實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”和“環(huán)境法治”的目標(biāo)。ML