梁春艷 黃麗璐

(廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530004)

近年來(lái)，多種原因?qū)е潞Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害，由此引發(fā)的損害賠償問(wèn)題也日益引起世界各國(guó)的高度重視。我國(guó)陸海兼?zhèn)?，保護(hù)陸海生態(tài)環(huán)境任務(wù)艱巨。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。”[1]科學(xué)完善的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是陸海生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)和前提，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的必要制度保障。[2]然而，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍存在內(nèi)涵界定不明晰、索賠主體不明確、賠償范圍模糊、賠償責(zé)任構(gòu)成要件不統(tǒng)一等問(wèn)題，導(dǎo)致司法實(shí)踐阻力重重。本文擬在明確海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律性質(zhì)和功能定位的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法和司法現(xiàn)狀，分析其中存在的現(xiàn)實(shí)困境，并根據(jù)陸海統(tǒng)籌的法治理念提出優(yōu)化路徑。

1 陸海統(tǒng)籌背景下海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律性質(zhì)和功能定位

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律性質(zhì)直接影響著其在整個(gè)環(huán)境司法制度中的功能定位，進(jìn)而決定著海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠主體范圍、賠償范圍、責(zé)任認(rèn)定等具體規(guī)則的設(shè)計(jì)。但目前我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律性質(zhì)爭(zhēng)論不休，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在整個(gè)環(huán)境司法制度中的功能定位無(wú)法明確。[3]為了準(zhǔn)確規(guī)范海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，有必要厘清其法律性質(zhì)和功能定位。

1.1 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律性質(zhì)

一直以來(lái)，理論界對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律性質(zhì)爭(zhēng)議較大。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第八十九條第二款規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”所提起的訴訟究竟是何種法律性質(zhì)的訴訟？對(duì)此，理論界主要存在以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)代表國(guó)家進(jìn)行索賠，具有私益訴訟的性質(zhì)。[4]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為該種訴訟屬公益訴訟。[5]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為該種訴訟并非僅具有某種單一的性質(zhì)，而是同時(shí)具有公益訴訟的性質(zhì)和普通訴訟的性質(zhì)。[6]第四種觀點(diǎn)認(rèn)為該種訴訟本質(zhì)上是一種“官告民”的行政訴訟。[7]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，該種訴訟應(yīng)為獨(dú)立的國(guó)家海洋環(huán)境利益訴訟。[8]

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)雖未明確規(guī)定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，但通過(guò)對(duì)相關(guān)法規(guī)的解釋以及實(shí)務(wù)界權(quán)威的解讀，可以推斷其具有公益性。首先，依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第八十九條第二款提起的訴訟，其訴訟目的具有公益性。其次，根據(jù)我國(guó)《民法典》物權(quán)編的規(guī)定，海域的所有權(quán)歸屬國(guó)家，即全民所有。國(guó)家有權(quán)對(duì)損害我國(guó)管轄海域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的行為提起索賠。[5]法律明確規(guī)定依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)有權(quán)代表國(guó)家進(jìn)行索賠。再次，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案(草案)〉修改情況的匯報(bào)》(2012)中對(duì)公益訴訟制度問(wèn)題的說(shuō)明①，該種訴訟具有民事公益訴訟的性質(zhì)。[2]從司法實(shí)踐上看，近年來(lái)大部分法院將海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償案件作為公益訴訟案件予以受理。②鑒于此，本文認(rèn)為我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律性質(zhì)屬于公益訴訟。

1.2 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的功能定位

行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)來(lái)源于國(guó)家環(huán)境公共事務(wù)管理權(quán)。[9]國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理既是一種權(quán)力，也是一項(xiàng)不可推卸的責(zé)任，當(dāng)窮盡現(xiàn)有海洋行政監(jiān)管手段仍不足以救濟(jì)海洋生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，方可提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。[3]由此可知，在推進(jìn)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的背景下，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是對(duì)海洋行政監(jiān)管執(zhí)法的補(bǔ)充，而非替代。

2 我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)困境

在明確我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于公益訴訟、系海洋行政執(zhí)法的補(bǔ)充的基礎(chǔ)上，梳理我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法規(guī)范和司法實(shí)踐現(xiàn)狀，具體分析其中存在的現(xiàn)實(shí)困境。

2.1 我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展現(xiàn)狀

筆者以“海洋”“損害賠償”為關(guān)鍵詞，在北大法寶搜索相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋?zhuān)员阆到y(tǒng)梳理我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法規(guī)范現(xiàn)狀；以“海洋環(huán)境保護(hù)法”“八十九條第二款”為關(guān)鍵詞，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)搜集近年來(lái)發(fā)生的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償案例，剔除僅污染陸地、內(nèi)海、內(nèi)河的案件，符合條件的案例共17個(gè)。本文對(duì)其中7個(gè)典型案例進(jìn)行分析。

2.1.1 法律規(guī)范現(xiàn)狀

2007年以來(lái)，國(guó)家海洋局出臺(tái)了一系列海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估規(guī)范③。2014年國(guó)家海洋局出臺(tái)的《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》(以下簡(jiǎn)稱《索賠辦法》)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害國(guó)家賠償作了相應(yīng)規(guī)定④。此外，《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第九十四條對(duì)海洋環(huán)境損害賠償作了總體上的規(guī)定⑤，第八十九條第二款明確了海洋生態(tài)環(huán)境損害屬于賠償責(zé)任⑥，但未對(duì)損害索賠進(jìn)行具體化規(guī)定。針對(duì)該問(wèn)題，2018年，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)一步規(guī)范，《規(guī)定》中未明確的，可適用相關(guān)的司法解釋。盡管如此，司法實(shí)踐中仍然存在諸多阻礙。

2.1.2 司法實(shí)踐現(xiàn)狀

我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致司法適用標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。筆者對(duì)7個(gè)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)湫桶咐M(jìn)行了分析，具體見(jiàn)表1。

表1 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)湫桶咐?/p>

由以上案例分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。首先，索賠主體不明確，海洋監(jiān)督管理部門(mén)和檢察機(jī)關(guān)的索賠主體資格通常得到肯定，但社會(huì)組織的索賠主體資格卻并不總是得到肯定。其次，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶诓煌陌讣幸嗖槐M相同。另外，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任構(gòu)成要件不統(tǒng)一，大部分案件判決中未對(duì)其作出具體說(shuō)明。

2.2 我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)實(shí)困境

從我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律規(guī)范和司法實(shí)踐現(xiàn)狀可以看出，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在內(nèi)涵界定不明晰、索賠主體不明確、賠償范圍模糊、賠償責(zé)任構(gòu)成要件不統(tǒng)一等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.2.1 海洋生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵界定不明晰

目前，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范尚未對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行具體化規(guī)定，理論界對(duì)何為海洋生態(tài)環(huán)境損害亦存在較大爭(zhēng)議。主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為海洋生態(tài)環(huán)境損害包括海洋環(huán)境損害和海洋生態(tài)損害。[4]海洋生態(tài)環(huán)境損害是指海洋污染對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)本身造成的損害，不包括因此而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損害或者人身?yè)p害等間接損害。[10]二是認(rèn)為海洋環(huán)境損害包含了海洋生態(tài)損害。[11]海洋生態(tài)損害是指海洋污染對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了無(wú)法恢復(fù)的損害。海洋生態(tài)環(huán)境損害可等同于海洋環(huán)境損害，同時(shí)其內(nèi)涵涵蓋了海洋生態(tài)損害。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)中規(guī)定了海洋環(huán)境污染損害的概念⑦，但未規(guī)定海洋生態(tài)環(huán)境損害的概念。本文對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范中涉及海洋環(huán)境損害的相關(guān)概念進(jìn)行對(duì)比，具體見(jiàn)表2。

表2 我國(guó)法律規(guī)范中環(huán)境損害與生態(tài)損害的內(nèi)容

由表2可以看出，以“環(huán)境損害”為核心的“環(huán)境污染損害”“環(huán)境損害”“海洋環(huán)境污染損害”的概念均包含了人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害和環(huán)境本身的損害；而以生態(tài)損害為核心的“海洋溢油生態(tài)損害”“海洋生態(tài)損害”“生態(tài)環(huán)境損害”等概念卻僅包含對(duì)環(huán)境本身的損害。所以，從當(dāng)前的規(guī)定上看，環(huán)境損害的范圍與生態(tài)損害的范圍并不完全一致。

2.2.2 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體不明確

我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第八十九條第二款⑧規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)有權(quán)提起索賠。然而，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第五十八條⑨、《民事訴訟法》(2017年修正)第五十五條⑩規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、符合條件的社會(huì)組織及檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟?！?/p>

由于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不明確，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體在我國(guó)理論界引發(fā)諸多爭(zhēng)議。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，為追究海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第八十九條第二款提起訴訟的適格原告應(yīng)當(dāng)包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)、符合條件的社會(huì)組織以及檢察機(jī)關(guān)。[12]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，提起該類(lèi)訴訟的適格原告僅為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)。[13]

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體范圍的確定在司法實(shí)踐中同樣存在諸多爭(zhēng)議。有法院認(rèn)為“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)”是海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的唯一適格索賠主體，因此排除了社會(huì)組織的原告主體資格。而有法院承認(rèn)社會(huì)組織同樣具有海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告資格。還有法院認(rèn)為僅海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)為適格原告主體。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)法律對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告規(guī)定不一致，司法實(shí)踐中也存在裁判不一的現(xiàn)象。

2.2.3 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償范圍不具體

海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，是指侵權(quán)行為人造成海洋生態(tài)環(huán)境損害后，受害人可以向其請(qǐng)求賠償?shù)姆秶?/p>

《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第八十九條第二款對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍作了籠統(tǒng)的規(guī)定。而《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》第三條、《海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償若干規(guī)定》(2018年)第六條、1992年《油污公約》以及最高人民法院《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中規(guī)定的損害賠償范圍均不完全一致?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?guī)定不一。

由于我國(guó)法律未具體明確規(guī)定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，理論界對(duì)此存在較大爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍應(yīng)包括清除污染的費(fèi)用、恢復(fù)費(fèi)用、恢復(fù)期間的損失以及調(diào)查評(píng)估費(fèi)用；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)可受償?shù)恼{(diào)查評(píng)估費(fèi)用的范圍進(jìn)行一定的限制。行政機(jī)關(guān)因此產(chǎn)生的各種人力成本不應(yīng)向責(zé)任人索賠，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行承擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用。[14]有觀點(diǎn)認(rèn)為，海洋生態(tài)環(huán)境損害的范圍應(yīng)包括海洋自然資源損害與生態(tài)損害兩方面，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償費(fèi)用應(yīng)從生態(tài)環(huán)境是否可恢復(fù)兩方面進(jìn)行考量，并且，賠償范圍以受損資源的恢復(fù)費(fèi)用為限[15]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)恢復(fù)、臨時(shí)性損失以及其他評(píng)估費(fèi)用、不能復(fù)原的生態(tài)損害、油污生態(tài)損害中的間接損失、油污生態(tài)損害中的純粹經(jīng)濟(jì)損失均應(yīng)予以賠償。[16]

司法實(shí)踐同樣存在諸多相互矛盾的現(xiàn)象。筆者梳理了典型的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償案例，發(fā)現(xiàn)不同案件中，索賠主體提出的賠償范圍通常不完全一致，一般是不同項(xiàng)目之間的組合，法官按照案件具體情況予以判決。對(duì)于爭(zhēng)議不大的項(xiàng)目通常都能得到支持，如案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)、公告費(fèi)等；而生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害等則根據(jù)案件實(shí)際情況予以裁判。

2.2.4 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件不統(tǒng)一

我國(guó)理論界對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任構(gòu)成要件亦存在爭(zhēng)議。主要包括以下主張：二要件說(shuō)，即構(gòu)成海洋生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)以及海洋生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)與損害行為之間的因果關(guān)系。[17]三要件說(shuō)，具體又分為兩種情況：一是損害海洋生態(tài)環(huán)境的行為、海洋生態(tài)環(huán)境受損的事實(shí)以及損害行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系；二是損害海洋生態(tài)環(huán)境行為的違法性、損害海洋生態(tài)環(huán)境的事實(shí)、損害海洋生態(tài)環(huán)境的行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。[18]四要件說(shuō)，即污染海洋環(huán)境的行為、污染海洋環(huán)境的行為的違法性、海洋環(huán)境污染的損害后果、污染海洋環(huán)境行為與受害人的實(shí)際損害之間存在因果關(guān)系[19]。還有學(xué)者主張分兩種情況而論：[20]其一，因破壞海洋資源造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任構(gòu)成要件為破壞行為、違反國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定、損害結(jié)果，以及破壞行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。其二，因污染海洋環(huán)境造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任的構(gòu)成要件則采用二要件說(shuō)，即損害結(jié)果和損害結(jié)果與污染行為之間的因果關(guān)系。

3 我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的優(yōu)化路徑

陸海統(tǒng)籌理念是海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，更是海洋生態(tài)環(huán)境損害路徑制度構(gòu)建的重要基礎(chǔ)和前提。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體現(xiàn)了陸海分離的現(xiàn)象，生態(tài)文明建設(shè)及相關(guān)法律制度的完善也主要體現(xiàn)在陸域生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。[21]鑒于此，在陸海統(tǒng)籌理念的指導(dǎo)下，應(yīng)將重點(diǎn)放在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律制度的完善上。針對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律規(guī)范和司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題，本文提出完善我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的對(duì)策建議。

3.1 明晰海洋生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵

基于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于公益訴訟，聚焦我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)，建議將海洋生態(tài)環(huán)境損害的范圍涵蓋為海洋環(huán)境損害與海洋生態(tài)損害，即因海洋污染或海洋生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的海洋生態(tài)系統(tǒng)的損害。海洋生態(tài)環(huán)境損害是指海上活動(dòng)對(duì)海洋造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。[22]對(duì)于海洋環(huán)境造成的污染和對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的不可恢復(fù)的損害均可看作對(duì)海洋環(huán)境領(lǐng)域的損害，也就是海洋生態(tài)損害或者海洋環(huán)境損害。[12]“海洋生態(tài)環(huán)境損害”一詞包括了對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的污染型損害以及破壞型損害。事實(shí)上，“海洋生態(tài)環(huán)境損害”的內(nèi)涵涵蓋了相關(guān)法律文件中已經(jīng)明確界定的“海洋環(huán)境損害”和“海洋生態(tài)損害”的內(nèi)容。

3.2 明確海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)钠鹪V主體和起訴順位

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有民事公益訴訟的性質(zhì)，起訴主體的確定應(yīng)遵循《民事訴訟法》(2017年修正)、《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)中關(guān)于民事公益訴訟起訴主體的相關(guān)規(guī)定，將海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)、社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為適格原告主體。

此外，應(yīng)當(dāng)合理安排海洋環(huán)境生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)钠鹪V順位。其一，對(duì)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第八十九條第二款規(guī)定的三種特殊情形，應(yīng)當(dāng)由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)作為第一順位起訴主體，可以優(yōu)先選擇單獨(dú)起訴或聯(lián)合其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織共同起訴。如海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)明確表示不起訴或者在合理期限內(nèi)一直未開(kāi)展索賠行動(dòng)，此時(shí)社會(huì)組織有權(quán)提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。其二，對(duì)于在《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第八十九條第二款列舉之外或者“非重大損失”的情形，也可以由社會(huì)組織提起訴訟。其三，對(duì)于涉外海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則由行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)配合社會(huì)組織提起訴訟。其四，當(dāng)前兩類(lèi)主體都無(wú)法起訴時(shí)，則由檢察機(jī)關(guān)提起海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟作為保障。

3.3 確定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償范圍

制定或者修改相關(guān)法律，統(tǒng)一海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，為海洋監(jiān)督管理部門(mén)的索賠實(shí)踐提供制度保障。首先，建立以生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用賠償為主體的基本制度框架。海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立，其目的在于恢復(fù)受損的海洋生態(tài)環(huán)境，因此，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用無(wú)疑應(yīng)作為損害賠償范圍的核心內(nèi)容。其次，明確規(guī)定預(yù)防費(fèi)用屬于賠償范圍。依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定和司法實(shí)踐案例，有些行為雖未對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成實(shí)際損害，但已經(jīng)產(chǎn)生了潛在的危險(xiǎn)性，確有必要盡早采取預(yù)防措施。因此，應(yīng)當(dāng)將這部分的預(yù)防措施產(chǎn)生的費(fèi)用和損失納入海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍。再次，清除污染的費(fèi)用應(yīng)有別于恢復(fù)費(fèi)用。清除污染費(fèi)用用于污染治理，而恢復(fù)費(fèi)用用于海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)。海洋行政部門(mén)先行墊付的清除污染的費(fèi)用應(yīng)得到賠付。此外，應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查評(píng)估費(fèi)用的受償范圍進(jìn)行一定程度的限制。行政機(jī)關(guān)因調(diào)查評(píng)估而產(chǎn)生的人力成本不應(yīng)再向賠償責(zé)任人索賠，應(yīng)有行政機(jī)關(guān)自行承擔(dān)。[23]賠償責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的賠償費(fèi)用應(yīng)僅限于調(diào)查評(píng)估所產(chǎn)生的必要費(fèi)用，如行政機(jī)關(guān)因調(diào)查需要而使用船舶等工具產(chǎn)生的費(fèi)用,委托第三方進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、鑒定的費(fèi)用,咨詢專(zhuān)家產(chǎn)生的費(fèi)用等。

3.4 統(tǒng)一海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件應(yīng)根據(jù)具體的損害類(lèi)型而作區(qū)分。因破壞海洋資源的行為導(dǎo)致海洋生態(tài)損害的，其賠償責(zé)任的構(gòu)成要件為：破壞行為、違反國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定、造成損害結(jié)果，以及破壞行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。而因污染行為導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境損害的，其賠償責(zé)任的構(gòu)成要件采用二要件說(shuō)。即因污染行為導(dǎo)致的海洋生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果、損害結(jié)果與污染行為之間的因果關(guān)系。同時(shí)，應(yīng)考慮行為人的主觀惡性大小，如行為人故意違反國(guó)家規(guī)定導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的，可對(duì)其施以懲罰性賠償，直至追究其刑事責(zé)任。如行為人主觀無(wú)故意或過(guò)失，主觀惡性較小，應(yīng)適用海事賠償責(zé)任限制制度，綜合考慮適當(dāng)減輕其賠償責(zé)任。

4 結(jié)語(yǔ)

完善我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)于推進(jìn)陸海統(tǒng)籌、加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)意義重大。本文在明確海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度屬于公益訴訟制度并作為海洋行政執(zhí)法補(bǔ)充的前提下，進(jìn)一步明確海洋生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵和賠償范圍、索賠主體、起訴順位、賠償責(zé)任等規(guī)則，期望能夠?qū)ξ覈?guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善貢獻(xiàn)綿薄之力。

注釋?zhuān)?/p>

①目前，有的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律已規(guī)定了提出這類(lèi)訴訟的機(jī)關(guān)。比如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)代表國(guó)家對(duì)破壞海洋環(huán)境給國(guó)家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求.

②如(2021)瓊72民初24號(hào)海南省人民檢察院第二分院訴陳俊毅生態(tài)破壞民事公益訴訟、(2018)魯民終1334號(hào)北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司案件.

③2007年頒布了《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，2013年出臺(tái)《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)指南(試行)》，2014年《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第Ⅱ版)》.

④例如，該索賠辦法第二條規(guī)定了海洋行政主管部門(mén)可以就何種行為向責(zé)任者提出索賠要求；第三條規(guī)定了海洋生態(tài)損害國(guó)家損失的范圍，并指明海洋生態(tài)損害國(guó)家損失合計(jì)費(fèi)用總計(jì)超過(guò)30萬(wàn)元的，屬于“重大損失”.

⑤海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響.

⑥由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求.

⑦海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響.

⑧該款規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求.

⑨對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟.

⑩對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴.