靳鵬飛

(張家口市住房公積金管理中心，河北 張家口 075000)

1 前言

根據(jù)相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)，2020年全國公積金繳存額達到26210.83億元人民幣，新增住房公積金繳存人員446.32萬人，銀行發(fā)放公積金貸款302.77萬筆，累計金額13360.04億元人民幣，平均每筆貸款可節(jié)約利息支出約9.75萬元。基于公積金的制度優(yōu)勢，近些年來，相關(guān)部門陸續(xù)出臺了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》《住房公積金管理條例》等文件，對公積金繳存的主體、標準等進行了明確，同時對公積金自繳模式也進行了深入探索，并積累了大量的實踐經(jīng)驗，初步促成了公平、自愿導向下具有時代特色的住房公積金制度。

2 我國住房公積金制度概述

2.1 住房公積金制度主要內(nèi)容

住房公積金制度是一種社會性的住房保障制度，其通過對住房資金的籌集、融通等手段，持續(xù)提升職工購買商品房的能力。我國的住房公積金制度在吸收借鑒新加坡住房公積金制度運轉(zhuǎn)的前提下，以上海作為試點，從1991年開始初步健全完善，作為普惠性的保障政策，住房公積金制度涵蓋了國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、私營企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、社會團體以及職工個人繳存等多種方式。公積金本質(zhì)屬于購買、自建或者翻修房產(chǎn)的儲蓄，在很大程度降低了居民在房產(chǎn)方面的經(jīng)濟壓力。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，國內(nèi)公積金制度進一步健全，相繼出臺了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》《住房公積金管理條例》等政策文件，構(gòu)建起完善的住房公積金制度模式，并成為住房金融體系的有機組成部分。

2.2 住房公積金制度主要作用

與其他購房政策不同，住房公積金具有互助性、長期性、固定性以及保障性的性質(zhì)，作為特殊的儲蓄方式，住房公積金由國家劃定企業(yè)、職工的繳費標準，按月從職工工資中進行扣除。住房公積金制度的主要定位在于，通過金融手段，加速我國原有福利住房體制的轉(zhuǎn)變，突出市場要素在住房領(lǐng)域內(nèi)的調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)個人利益與社會利益的全面兼顧。住房公積金制度以發(fā)放個人低息購房貸款作為主要路徑，引導職工住房觀念的深刻變化，持續(xù)強化住房消費能力，降低購房經(jīng)濟壓力，將購房成本控制在合理的區(qū)間范圍內(nèi)。

3 住房公積金自愿繳存的相關(guān)政策要求

3.1 中央關(guān)于公積金自愿繳存的政策要求

中央針對于住房公積金的自愿繳存，分別出臺了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》《住房公積金管理條例》等政策文件，其中在《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》中明確提出，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)者可以申請繳存住房公積金，其月度繳存標準以工資基數(shù)的納稅收入為標準進行計算，初步對住房公積金自愿繳存的標準進行了明確。在《住房公積金管理條例》中規(guī)定，對于無雇主的個體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員，可以由個人繳存住房公積金，并享受住房公積金貸款等相關(guān)權(quán)益。中央對于住房公積金的相關(guān)政策規(guī)定，可以看出對于公積金自愿繳存持有支持態(tài)度，自愿繳存的政策規(guī)定更為清晰、更為具體，對于后續(xù)各地區(qū)落實公積金自愿繳存提供了政策依據(jù)。

3.2 各地關(guān)于公積金資源繳存的政策探索

中央出臺《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》《住房公積金管理條例》等政策文件后，多個地區(qū)根據(jù)自身的實際情況，相繼出臺了相關(guān)政策，對非單位職工繳存公積金的方式進行了更為細致的規(guī)定。例如，上海市在2005年制定了《上海市城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇用人員、自由職業(yè)者繳存、提取和使用住房公積金實施辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，對于自繳公積金的職工條件進行了細致規(guī)定，該《辦法》規(guī)定具有上海市戶籍、未滿60周歲的男性公民、未滿55周歲的女性公民，其在上海市領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照的城鎮(zhèn)個體戶及其雇用人員、自由職業(yè)者可以根據(jù)自身的實際情況，進行公積金的繳存。南京市在2006年制定了《南京市城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇用人員、自由職業(yè)者繳存、提取和使用住房公積金管理辦法》，擴大了公積金自繳人員的范疇，打破了繳費人員的戶籍限制，增加了住房公積金的受益范圍。2017年陜西省在公積金制度改革過程中，出臺相關(guān)政策，鼓勵、支持非全日制進城務(wù)工人員、個體工商戶、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口按照自愿的原則，進行住房公積金的繳存，確立了公積金資源繳存的改革方向。2021年1月5日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了6個首批靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點城市(深圳、廣州、蘇州、常州、重慶和成都)，相關(guān)城市陸續(xù)出臺《靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點住房公積金個人住房貸款實施細則》，明確個人也可繳納住房公積金，只要達到申請條件即可申請住房公積金貸款。多地對于公積金自愿繳存的政策探討，為新時期住房公積金管理體制改革工作的深入開展提供了借鑒，指明了改革的方向，對于后續(xù)住房公積金管理體制的改革產(chǎn)生了深遠影響。

4 放開自繳公積金的作用與價值

逐步放開自繳住房公積金的限制，不僅可以有效改善民生，降低房產(chǎn)購買壓力，在很大程度上還化解了社會矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果全民共享，突出社會主義的制度優(yōu)勢。

4.1 提升住房公積金制度的公平性

住房公積金制度作為政策性的金融制度，其目的在于，通過制度優(yōu)勢，持續(xù)提升對城鎮(zhèn)居民尤其是中低收入居民的住房保障水平。這種制度要求，使得住房公積金制度表現(xiàn)出明顯的公平性以及互助性。在較長的一段時間內(nèi)，住房公積金制度的覆蓋范圍較為有限，主要涉及機關(guān)企業(yè)事業(yè)單位職工，制度的公平性屬性體現(xiàn)不充分。近些年來，隨著城市人口規(guī)模的擴大，經(jīng)濟體量的持續(xù)增加，居民原有的就業(yè)模式發(fā)生了深刻變化，例如自由職業(yè)者數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擴大，這些勞動力在進入到城市工作后，其由于工作場景、工作性質(zhì)的限制，在購買商品房時，住房購買能力相對較弱，支付能力有限，對于住房公積金的自我繳存有著較強的主動性。但是就掌握的具體情況，多數(shù)地區(qū)沒有能夠?qū)⒆杂陕殬I(yè)者、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房公積金管理體制內(nèi)，導致其無法享受到住房公積金制度所帶來的紅利。這種情況如果沒有得到妥善的處理以及解決，勢必限制住房公積金制度保障能力的發(fā)揮，阻礙制度公平性、互助性優(yōu)勢的呈現(xiàn)。只有依托制度的完善，逐步放開公積金自愿繳存的限制，將持續(xù)擴大公積金制度受益群體的范圍，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)常住人口的全覆蓋，逐步彌補過往公積金管理體系的漏洞，才能切實提升制度的公平性與互助性。

4.2 提升住房公積金制度的普惠性

住房公積金制度通過強制性的費用繳存，突出公積金繳存權(quán)利的普惠性，強調(diào)將職工納入公積金制度中，但是在制度執(zhí)行的過程中，忽視了制度效果的普惠性，無形之中限制了住房公積金制度優(yōu)勢的發(fā)揮。具體來看，對于高收入群體，在現(xiàn)行的公積金繳存制度下，公積金繳存額度較高，并且其經(jīng)濟基礎(chǔ)較強，有著明顯的購房意愿和購買能力，相較于中低收入群體，更容易達到公積金提取、使用的條件。中低收入群體，在公積金“低存低貸”的制度原則下，由于自身工資收入較少，公積金的繳存額度較低，在這種情形下，其獲得公積金的貸款支持額度有限，在實際購房過程中，公積金貸款產(chǎn)生的利息負擔與商業(yè)貸款相近，無疑承擔更大的公積金存款利息損失，無法享受到公積金管理制度帶來的紅利，造成了公積金制度普惠性作用無法發(fā)揮。依據(jù)各地的經(jīng)驗，在較短的時間內(nèi)，全面鋪開的外部條件尚不成熟，為保證住房公積金制度效果的普惠性，讓中低收入者更好地享受政策紅利，越來越多的地區(qū)嘗試對公積金自愿繳存標準、原則、要求進行調(diào)整，同時采取配套舉措，對自愿繳存公積金的提取條件、貸款利率等作出相應(yīng)的調(diào)整。這種政策變化，可以更好地適應(yīng)自由職業(yè)者、非全日制職業(yè)者、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公積金使用需求，強化公積金管理制度的金融服務(wù)能力，在很大程度上實現(xiàn)了公積金制度從權(quán)利普惠向效果普惠的有效轉(zhuǎn)變，縮短了高收入群體與中低收入群體之間的差距。

4.3 促進住房租賃市場的健康發(fā)展

在中央關(guān)于公積金管理制度的相關(guān)政策文件中，對于公積金的用途偏向于商品房的購買、維修等，對于臨時性的房屋租賃沒有進行明確的固定。隨著社會形勢的變化，多數(shù)地區(qū)將公積金的使用范圍進行了延伸，放寬了公積金的提取條件，將房屋租賃納入公積金的使用范疇之中。例如2015年，廣州市土釘，當?shù)毓e金連續(xù)繳存超過3個月的職工，其本人以及配偶在本市范圍內(nèi)無產(chǎn)權(quán)房，但租賃他人商品房的，可以申請公積金用于支付房屋租賃費用，取得了較好的效果。隨后北京等地區(qū)也進行了相應(yīng)的政策嘗試，公積金管理制度的保障作用得以最大化，公眾不僅可以利用公積金進行商品房的購買，還可以進行房屋租賃費用的支付。這種情況的發(fā)生，使得我國住房租賃市場的規(guī)模進一步擴大，促進了租賃市場的完善。從掌握的情況來看，多數(shù)自由職業(yè)者、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對于房屋租賃的需求度較高，通過放寬公積金的提取條件，擴大公積金在房屋租賃市場的使用范圍，無疑可以激發(fā)房屋租賃的消費需求，滿足公眾的住房需求，緩解外來人口的住房壓力，同時也強化了城市對于外來人口的吸引力，對于城市的健康發(fā)展也產(chǎn)生了深遠影響。

5 住房公積金管理體制改革的策略方法

住房公積金管理制度改革要求相關(guān)部門在深入貫徹落實相關(guān)政策規(guī)章的前提下，結(jié)合地區(qū)特點，采取針對舉措，有目標、有方向地完成住房公積金管理體制的改革，逐步健全完善住房公積金管理體系，全面發(fā)揮制度優(yōu)勢。

5.1 轉(zhuǎn)變住房公積金制度的職責定位

從制度設(shè)立的初衷來看，住房公積金管理制度的關(guān)鍵在于，通過歸集企業(yè)、公眾的資金來完成住房的建設(shè)開發(fā)，商品房市場制度的完善，住房公積金的制度定位發(fā)生了深刻變化，其逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩抠徺I的貸款支持策略。通過強化公眾的商品房購買能力，保證住房支付能力，提升住房保障能力，增強公眾對于房屋購買、房屋租賃的滿足感以及獲得感。基于這種制度創(chuàng)設(shè)的目標定位，在整個住房公積金管理體制改革過程中，應(yīng)當嚴守住房公積金管理制度的社會保障主線，在此基礎(chǔ)上，有序做好住房公積金制度的角色定位，為后續(xù)制度改革工作的開展提供方向性引導。為確保現(xiàn)行住房公積金制度的公平性以及普惠性，充分保證中低收入者的合法權(quán)益，以局部政策的調(diào)整突出政策的普惠性，將更多的公眾納入政策保障體系之中，讓更多的公眾享受政策紅利。例如，政府可以出臺相應(yīng)的政策，突出住房公積金管理制度的金融保障屬性，持續(xù)增強繳存資金的管控能力，在保證繳存資金安全性的前提下，合理進行收益分配，將“只繳不貸”群體的利息收益損失控制在較低的區(qū)間范圍內(nèi)，為后續(xù)開展提供政策支持。

5.2 強化公平和自愿的改革導向

公平和自愿導向下公積金管理體系改革工作的開展，應(yīng)當逐步取消公積金保障體系的準入門檻，有序擴大公積金管理制度的覆蓋范圍，率先實現(xiàn)權(quán)利的普惠性，增加制度紅利的普惠范圍。考慮到不同群體之間的收入差距，真正實現(xiàn)制度的公平化，在改革過程中，可以嘗試建立公積金自愿繳存差異化機制，按照公開透明等系列原則，確立繳存梯度利率，這種處理方式，初步實現(xiàn)了公積金制度紅利的公正分配，確保繳存資金收益的科學處置。公積金自愿繳存環(huán)節(jié)，應(yīng)當靈活設(shè)置繳存比例和繳存方式，以適應(yīng)不同公眾的公積金存繳的相關(guān)要求，推動公積金管理體系改革工作的有序開展。

5.3 增強住房公積金的使用效率

在住房公積金使用效率的提升過程中，應(yīng)當有計劃地放寬公積金的提取條件以及使用范圍，尤其是針對中低收入群體，需要做好政策傾斜，相關(guān)群體除了可以提取公積金進行房屋購買、租賃之外，還可以利用公積金進行物業(yè)費的繳納、供暖費的支付等，通過這種方式，豐富住房公積金的使用場景，最大程度地提升政策優(yōu)惠。在購房過程中，可以進一步探討個人住房貼息業(yè)務(wù)，通過這種政策層面的調(diào)整，使得中低收入家庭在進行房屋貸款時，可以獲得更多的政策支持。

6 結(jié)論

新時期，住房公積金制度改革應(yīng)當突出金融能力，以更好地服務(wù)于不同的社會群體，滿足多元場景下的住房公積金使用需求。在制度改革過程中，應(yīng)當堅持“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”作為改革目標，重新定位住房公積金制度的社會角色，以平等、資源作為導向，采取漸進式的改革方式，逐步擴大住房公積金的覆蓋范圍，創(chuàng)新公積金的提取方式，最大程度地釋放制度優(yōu)勢，為大眾購房提供金融支持。