張思凝

全球正面臨嚴峻的氣候變化挑戰(zhàn)。極端天氣事件（如暴雨、城市內(nèi)澇、熱島效應(yīng)）頻率與強度的增加嚴重威脅著城市安全[1～2]，大幅降低了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給能力[3]。而城市居住了50%以上的世界人口，預(yù)計2050年將升至67%。這都表明了迫切需要增強城市韌性。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會認為韌性是社會、經(jīng)濟和環(huán)境系統(tǒng)應(yīng)對危機或干擾的能力，以保持其基本功能、特性和結(jié)構(gòu)的方式進行響應(yīng)或重組，并保持適應(yīng)、學習和轉(zhuǎn)型的能力[4]。城市韌性是指一個系統(tǒng)（城市）適應(yīng)和調(diào)整內(nèi)在或外部過程變化的能力[5]。其理念有助于城市系統(tǒng)預(yù)見、抵御、適應(yīng)和緩解任何可能的危害或風險，并從中恢復(fù)。

因此，將“城市韌性思維”[6]納入城市規(guī)劃，已成為國內(nèi)外研究熱點[7～8]。雖然我國相關(guān)研究起步較晚，但大量學者進行探索并取得了成果。如劉彥平提出了城市韌性發(fā)展指數(shù)框架，測評了我國288個城市韌性系統(tǒng)[9]。田甜等從空間、經(jīng)濟、基礎(chǔ)、社會和制度韌性入手提出應(yīng)“全風險、全過程、全領(lǐng)域”建設(shè)長春市韌性[10]。陳智乾等將韌性城市理念融入國土空間規(guī)劃體系中[11]。但目前我國仍缺乏系統(tǒng)的本土城市韌性模型，需不斷學習國外做法與自我實施過程中探尋經(jīng)驗。巴塞羅那擁有成熟的可持續(xù)城市發(fā)展、治理、更新和風險管理經(jīng)驗，韌性模型極具參考價值，被聯(lián)合國人居署（UNHabitat）納入城市韌性促進計劃（City Resilience Profiling Programme，CRPP）①CRPP是一項由UN-Habitat發(fā)起的推動城市韌性投資，制定創(chuàng)新評估工具的計劃。用于綜合評價一系列城市風險，確定風險等級，以供決策者參考。該計劃于2012年11月選出10個城市，其韌性部門將直接參與制定和測試CRPP城市韌性框架、工具和指標。，2014年洛克菲勒基金會選其為“100個韌性城市”②洛克菲勒100個韌性城市計劃：洛克菲勒基金會開發(fā)的城市韌性框架與指標體系是100個韌性城市開展韌性實踐的理論指導。之一。本文分析巴塞羅那近年來關(guān)于構(gòu)建城市韌性模型的經(jīng)驗與策略，為相關(guān)研究及我國城市韌性的建設(shè)與發(fā)展提供參考。

1 研究方法

本文定性分析巴塞羅那政府官方資料，如網(wǎng)站、年鑒、機構(gòu)文件、倡議計劃、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，總結(jié)了其城市韌性發(fā)展模型的框架構(gòu)成。并通過半結(jié)構(gòu)化訪談，完善相關(guān)資料，如發(fā)展背景、相關(guān)實施情況、案例等。以深度訪談為主，利用滾雪球抽樣篩選確定受訪對象（標準：就職于巴塞羅那市議會/城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施韌性委員會（Taula de Infraestructuras Serveis Urbans，TISU），或相關(guān)研究人員；工作≥三年；精通英語或西班牙 語①巴塞羅那官方語言為西班牙語和加泰羅尼亞語，但部分官員堅持只使用加泰羅尼亞語。這給筆者采訪造成語言障礙。）。根據(jù)不同部門、職位與專業(yè)性等設(shè)計不同的訪談提綱，因人而異進行調(diào)整，并在后期整理中“標準化”處理口語化內(nèi)容。訪談時間：2020年11月30日—2021年6月3日；方式：線上。

2 城市韌性建設(shè)背景

巴塞羅那三面鄰水，是歐洲人口最多的城市之一，流動人口達 852萬（2019年）[12]，人口密度近 16千人/km2，空間密集，給城市服務(wù)帶來了巨大挑戰(zhàn)。2005年，地鐵五號線隧道坍塌致一千多人受影響[13]； 2006—2008年極端干旱造成惡劣影響，使政府采取措施應(yīng)對，如，頒布《節(jié)水法（第108/2008號干旱法令）》，將人均用水量降至104 L（世界衛(wèi)生組織建議100 L/人）[14]；2007年，前拜耳工廠倒塌促使政府出臺市政咨詢協(xié)議以預(yù)防再發(fā)，同年停電事件致使323 337名用戶停電近57 h，城市供電服務(wù)全部中斷[15]，同年鐵路事故使R2和R10火車線路停滯40天。上述突發(fā)事件使政府開始思考如何建立城市韌性機制。

此外，巴塞羅那年平均降雨量約600 mm，10年重現(xiàn)期對應(yīng)的5 min最大降雨強度為204.7 mm/h[16]。2011年遭遇嚴重洪水，48 h降雨量達100 mm[17]。加之，市內(nèi)多為合流制排水系統(tǒng)，高度不透水面積約占全市70%，及特殊的地形坡度，導致城市洪澇和合流下水道溢流等問題嚴 重[18]。研究表明，巴塞羅那將遭受氣候變化的嚴重威脅[19]。氣候預(yù)測顯示2071—2100年的最大降雨強度將增加12%～16%[20]，可能導致42%經(jīng)濟損失，增加9%交通中斷風險與70%電力系統(tǒng)風險[21]。

因此，當局希望建設(shè)韌性城市，有能力預(yù)測風險并進行積極干預(yù)，確保城市從風險中盡快恢復(fù)，降低對城市公眾生存與生活的影響。

3 巴塞羅那城市韌性模型

2009年，為協(xié)調(diào)各方利益者與減少城市脆弱性，巴塞羅那成立了由多學科團隊組成的TISU，包括市議會與20多個公共和私人組織，共72名專業(yè)人員。2014年，成立了城市韌性部門（el department de Resiliència Urbana dins Iájuntament de Barcelona），成為世界上首個設(shè)有專項部門的城市。其在國際組織引領(lǐng)與合作、政府主導的上位規(guī)劃與政策法規(guī)下開展城市韌性模型構(gòu)建。

3.1 國際組織的引領(lǐng)與合作

巴塞羅那城市韌性模型構(gòu)建一直受世界前沿韌性理論與實踐的帶領(lǐng)。2013年4月2日，與CRPP簽署了合作協(xié)議，CRPP提供了先進的風險分析和評估工具，并制定衡量韌性指標體系，納入市議會規(guī)劃、管理和決策過程；同月，加入由國際減災(zāi)戰(zhàn)略（International Strategy for Disaster Reduction，UNISDR）推動的“使城市具有韌性”運動。2014年第7屆世界城市論壇，城市韌性被納入城市發(fā)展議程，十多個組織簽署了合作協(xié)議，如UN-Habitat、UNISDR、洛克菲勒基金會等。目的是共享知識和財政資源，以幫助城市抵御氣候變化、自然災(zāi)害和其他系統(tǒng)性干擾。2015年與2016年，成功舉辦“巴塞羅那城市韌性經(jīng)驗”活動與“巴塞羅那韌性周”。2020年，與CRPP承諾未來四年實現(xiàn)全球議程目標并提出《2030年議程和可持續(xù)發(fā)展目標》。

建立城市韌性國際合作網(wǎng)絡(luò)，搭建全球韌性城市建設(shè)實踐與理論前沿交流平臺，分享理論、工具、方法、經(jīng)驗等，實現(xiàn)城市之間的合作與共贏，有助于在全球范圍內(nèi)創(chuàng)建可持續(xù)的城市韌性發(fā)展模式。

3.2 政府主導的上位規(guī)劃與政策法規(guī)

為了使城市更加綠色、公平、高效和健康，政府先后出臺多項法規(guī)政策，以應(yīng)對危機，或不斷完善城市服務(wù)（如電力、水、交通、安全性等），希望至2030年能建設(shè)成為包容、安全、有韌性和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)[22]。通過整理政府相關(guān)文件與訪談，本文篩選出52個與城市韌性直接相關(guān)的政府措施和戰(zhàn)略計劃文件，及其對應(yīng)試圖解決的問題整理如表1，其中包括與緩解氣候變化相關(guān)的措施（如能源效率和節(jié)能，空氣質(zhì)量計劃等）、促進和激勵市民行動相關(guān)措施等。

表1 2006年以來巴塞羅那與城市韌性有關(guān)的政府措施和戰(zhàn)略計劃

3.3 城市韌性模型內(nèi)涵

傳統(tǒng)的灰色或藍綠基礎(chǔ)設(shè)施能有效地適應(yīng)與緩解氣候變化[23～24]，緩解內(nèi)澇[25]，應(yīng)對洪水災(zāi)害風險等[26]。基于政府主導的上位規(guī)劃與政策，巴塞羅那城市韌性模型不僅考慮了城市灰色或藍綠基礎(chǔ)設(shè)施，還涵蓋了社會與經(jīng)濟等方面。通過多源數(shù)據(jù)分析與訪談，本文繪制了巴塞羅那城市韌性模型（圖1），將其分為3個實施階段，3個韌性提升內(nèi)容與34項行動目標與措施。其圍繞基礎(chǔ)設(shè)施與城市服務(wù)韌性、社會韌性、氣候韌性3個維度，通過風險管理、風險分析與風險降低3個階段，結(jié)合國際合作、政策規(guī)劃與公眾參與，形成螺旋式持續(xù)進階機制，互相協(xié)調(diào)促進以增強城市韌性。這也意味著市政管理的范式從垂直的個體管理演變?yōu)槎嘞到y(tǒng)統(tǒng)籌交叉管理。

圖1 巴塞羅那城市韌性模型

3.3.1 實施階段

表2顯示風險管理、風險分析與風險降低等3個實施階段及相應(yīng)的管理與操作部門或工具，及其韌性任務(wù)?？梢?，跨部門合作是3個實施階段有效運營的關(guān)鍵支撐點，建立信息和分析平臺并有效共享進行大數(shù)據(jù)聯(lián)合分析，是協(xié)調(diào)各部門溝通與聯(lián)合工作的必要根基，有效支持戰(zhàn)略制定和運營決策。此外，TISU負責實施改進項目，以預(yù)測或減輕問題，預(yù)防再發(fā)，并提高未來應(yīng)對能力。

表2 巴塞羅那城市韌性模型3個實施階段

3.3.2 韌性維度與行動措施

3個韌性維度是指社會韌性、氣候韌性、基礎(chǔ)設(shè)施與城市服務(wù)韌性，相對應(yīng)34項行動措施（圖2）。這些行動分別由TISU下設(shè)的8個分委員會（社會服務(wù)、地下基礎(chǔ)設(shè)施與城市管道、能源、水循環(huán)、流動性與公共交通、城市服務(wù)、電網(wǎng)、城市規(guī)劃）及近40個機構(gòu)、公司和市政部門共同執(zhí)行。為了持續(xù)評估各項行動措施，模型還規(guī)定了6項指標（影響、行動、資源、環(huán)境、感知與績效指標），以監(jiān)測其對城市的實際影響。既能展現(xiàn)治理成效，也能及時糾正實施過程中的偏差以調(diào)整行動。

圖2 巴塞羅那城市韌性維度與行動措施

1）氣候韌性。極端溫度從31.7℃（2014年）上升到37.2℃（2018年）[27]。為提高氣候韌性，模型的13項行動措施旨在達成五大次級目標——機構(gòu)設(shè)置、降溫減排、氣候公平、洪水內(nèi)澇與應(yīng)對干旱。

首先，政府機構(gòu)設(shè)立氣候應(yīng)急委員會，采取緩解和適應(yīng)措施，如加強完善城市氣象站網(wǎng)絡(luò)，促進數(shù)據(jù)平臺研發(fā)；設(shè)立科普教育基地，開辦環(huán)境教育講習班，結(jié)合市民社區(qū)環(huán)境教育以提高公民意識。其次，推行降溫減排，《巴塞羅那氣候承諾》提出2015—2017年應(yīng)對氣候變化承諾，《市民對可持續(xù)發(fā)展的承諾2012—2022》預(yù)計2030年人均排放量減少40%（相比2005年）；倡導可再生能源利用、房屋建筑節(jié)能、更換家庭過時電力裝置、優(yōu)化新能源電器等。第三，氣候公平秉持以人為先，為不同年齡、性別、健康和社會經(jīng)濟狀況的人群改善住宅和公共設(shè)施的熱舒適度。如為弱勢群體提供家居室內(nèi)改造計劃，改善隔熱和隔音性能，確保無污染材料等；創(chuàng)建高溫避難場所，為公眾提供庇護與服務(wù)。此外，建造與改善雨水花園；調(diào)節(jié)局部氣溫，并提供熱舒適的公共空間。第四，根據(jù)《巴塞羅那綜合下水道網(wǎng)絡(luò)計劃》與《巴塞羅那污水和排水系統(tǒng)綜合總體規(guī)劃》，通過風險控制與優(yōu)化、蓄水與溢流池、可持續(xù)排水系統(tǒng)、水庫、綠色屋頂，或增加城市透水面積等方式來調(diào)節(jié)徑流，降低洪水內(nèi)澇。最后，為應(yīng)對干旱，擴建海水淡化廠、制定《替代水資源計劃》，充分利用雨水、再生水和灰色水，擴大地下水系統(tǒng)，增加特許權(quán)的年產(chǎn)量；通過地下水箱、屋頂花園、蓄水池等設(shè)施儲存雨水、處理和再利用。

2）社會韌性。核心是人，包括3個次級目標與8項行動措施。

為提升“個體韌性”，將弱勢群體置于政策核心。政府設(shè)置了社會服務(wù)中心與社會緊急中心，保障其基本需求，確保社會服務(wù)的連續(xù)性和普遍性，如保障全民能源權(quán)，保證弱勢家庭的可獲取性，防止斷氣/電/水等突發(fā)情況。此外，大力發(fā)展綠色就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)和生態(tài)創(chuàng)業(yè)，如太陽能電池板安裝和維護等崗位的發(fā)展。并通過提升空氣質(zhì)量與增強城市綠色空間的可達性等措施來提高市民的健康福祉。另外，通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與健康飲食計劃保障市民健康，減少能源消耗與溫室氣體排放，如提高物流網(wǎng)絡(luò)效率，鼓勵公共餐廳購買當?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)品和季節(jié)性果蔬；提高公眾對氣候受食物（分配、飲食習慣和消費模式）重要影響的認識（如學校傳播健康和可持續(xù)飲食觀）等。

3）基礎(chǔ)設(shè)施和城市服務(wù)韌性。包含能源、基礎(chǔ)設(shè)施、城市服務(wù)與城市規(guī)劃4個方面，共13項行動措施。

2019年，巴塞羅那可再生能源消耗僅占5.68%，能源貧困影響10.6%的市民[12]。因此，建設(shè)環(huán)境友好型基礎(chǔ)設(shè)施，促進技術(shù)的創(chuàng)新，以實現(xiàn)減排。如加大對低碳能源技術(shù)的投資[4]，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和消費模式，部署市政能源運營商，推動城市可再生能源生產(chǎn)，促進公共與私人空間使用；倡導建筑節(jié)能改造，制定適應(yīng)城市法規(guī)的工具與手段（如經(jīng)濟激勵），推行公共建筑安裝發(fā)電系統(tǒng)政策（如太陽能發(fā)電系統(tǒng)推廣計劃）等，減少了建筑物和設(shè)施的能源需求。

其次，優(yōu)化城市服務(wù)，推動可持續(xù)社區(qū)建設(shè)，增加綠色公共空間。如預(yù)計2030年，市區(qū)增加屋頂與立體綠化34 100 m2，種植植被/食物、保存雨水、局部降溫與產(chǎn)生再生能源。如Teixonera市場，1 400 m2生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)屋頂；注重提升生態(tài)機動性，通過優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)，壓減機動車道寬度，擴寬行人空間，鼓勵人們選擇更高效的交通工具與可持續(xù)的出行方式。如截至2019年，巴塞羅那為市民提供了308 km的自行車道與相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)了自行車道網(wǎng)絡(luò)全覆蓋；創(chuàng)建城市電動汽車配套的新基礎(chǔ)設(shè)施，如增加市政停車場的充電站數(shù)量，城市貨物配送、出租車等充電站的試點測試；完善弱勢群體的公共出行服務(wù)與行動網(wǎng)絡(luò)。

優(yōu)化城市規(guī)劃，采取持續(xù)建設(shè)自然保護區(qū)（如科塞羅那自然公園），增加生物多樣性節(jié)點，提升綠化面積等措施。如計劃2030年增加綠地面積1.6 km2，2037年樹木覆蓋增加5%；《樹木總體規(guī)劃》制定樹木選擇標準，保障了物種多樣性；起草綠色和生物多樣性憲章，規(guī)定了技術(shù)、環(huán)境和設(shè)計標準；提倡景觀公平，如優(yōu)化景觀布局，優(yōu)先考慮貧窮社區(qū)等。

4 結(jié)論

我國也不斷遭受著氣候變化挑戰(zhàn)。2020年自然災(zāi)害共造成全國1.38億人受災(zāi)，591人死亡，直接經(jīng)濟損失3 701.5億元①中華人民共和國應(yīng)急管理部-應(yīng)急管理部發(fā)布2019年全國自然災(zāi)害基本情況：https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202101/t20210108_376745.shtml。鄭州2021年7月特大暴雨，1 h超過200 mm，達到歷史極值②中國氣象局新聞：http://www.cma.gov.cn/2011wmhd/2011wzbft/2011wftzb/202107/t20210720_581150.html。應(yīng)思考如何在危機前及時預(yù)防和長期適應(yīng)，危機時積極應(yīng)對和有效承受，危機后及時恢復(fù)？汲取他方經(jīng)驗，同時因地制宜創(chuàng)建本土化的韌性框架是成功的關(guān)鍵。綜上所述，巴塞羅那城市韌性模型構(gòu)建有以下4點值得借鑒。

首先，全球韌性理念的引領(lǐng)與國際合作是根基與推進器。我國未來的城市韌性建設(shè)應(yīng)秉承人類命運共同體觀念，尋求更多國際合作，實現(xiàn)共贏。其次，我國相關(guān)政策法規(guī)還存在不足，應(yīng)進一步完善。政策與應(yīng)對、緩解和適應(yīng)危機、降低風險的措施，城市規(guī)劃的韌性措施等直接相關(guān)。其三，應(yīng)進一步提升我國公眾對加強城市韌性建設(shè)的重要性與必要性的普遍意識，引導公眾參與的可能性與積極性。最后，應(yīng)建立長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，包括政府部門、公私組織、利益相關(guān)者、研究人員、普通市民等，實現(xiàn)一體化建設(shè)韌性城市系統(tǒng)。