付一鳴 馮嫻慧

河流的優(yōu)質景觀和宜人氣候使地處南亞熱帶的廣東人具有親水的天然屬性[1]，聚集在水系周邊2 km范圍內的活動人口數量占全省人口的80%①數據來源：《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020—2035）》。廣州江河湖海水系發(fā)達，水域面積約占全市土地面積的10%②數據來源：《廣州市碧道建設規(guī)劃（2019—2035）》。作為人類活動與自然過程共同強烈作用的載體[2]，城市濱水空間在城市發(fā)展中具有活動場所、城市形象和生態(tài)服務等功能[3]，因此在河涌密布的廣州研究城市濱水空間具有重要價值。而濱水綠地是城市濱水空間的重要用地類型之一，一般是指與水域相接的一定范圍內的綠地[4]，其寬度與范圍受藍線（水域保護區(qū)的控制線）、綠線（城市各類綠地范圍的控制線）兩種城市規(guī)劃控制線約束[5]。作為沿河流水系廊道構建的人工線型開放空間，濱水綠地具有生態(tài)、廊道、景觀美學和休閑游憩等方面價值[6～9]。

2019年，“碧道”概念③2019年《廣東省萬里碧道總體規(guī)劃》提出“以水為紐帶，以江河湖庫及河口海岸帶為載體，統籌生態(tài)、安全、文化、景觀和休閑功能的復合性廊道”的碧道概念的提出和《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020—2 0 3 5）》《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》的制定為新時期廣州濱水綠地的建設和更新提供契機。因此，研究先前濱水綠地建設相關政策規(guī)劃文件，能夠形成編制經驗指導新時期的碧道建設。

本研究通過梳理2 0年間（2000—2020年）的廣州市濱水綠地相關規(guī)劃編制及政策文件，以濱水綠地規(guī)劃要點與導向發(fā)展為切入點開展對濱水綠地規(guī)劃政策發(fā)展歷程的研究，并研究濱水綠地“是什么”“建什么”“建哪里”“怎么建”“誰來管”等一系列問題，以期為構建宜居的城市藍綠空間提供規(guī)劃經驗，為后續(xù)碧道開發(fā)建設提供先前編制政策層面的參考和指引。

1 資料來源及分析

2020年，廣東省根據習總書記在廣東考察時“統籌山水林田湖草系統治理，為老百姓營造清水綠岸，魚翔淺底的自然景觀”的指示制定《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020—2035）》。廣州市在《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020—2035）》的指導下制定《廣州市碧道建設規(guī)劃(2020—2035)》，在銜接相關上位專項規(guī)劃的基礎上對廣州市濱水綠地具體建設措施進行整合與改進，具有權威性和針對性。因此，本文搜集《廣州市碧道建設規(guī)劃(2020—2035)》中的規(guī)劃依據文件，并以包含濱水綠地內容為原則，對文件進行取舍和增補，共篩選相關文件27份，包括總體規(guī)劃/上位規(guī)劃5份、專項規(guī)劃19份、政府文件2份、導則1份（表1），文件頒布單位包括省、市、區(qū)各級的水務水利部門、林業(yè)和園林部門、規(guī)劃部門和環(huán)境保護部門等（圖1）。

圖1 各部門發(fā)布的法規(guī)政策數量統計

表1 2000—2020年廣州市濱水綠地建設相關法規(guī)政策文件

以國民經濟社會發(fā)展五年計劃/規(guī)劃為依據，可將上述文件劃分為4個階段（圖2）：

圖2 各階段的法規(guī)政策文件數量統計

1）2001—2005年：“十五”計劃確立國家發(fā)展以經濟結構戰(zhàn)略性調整為主線。該階段含濱水綠地內容的規(guī)劃文件少，僅有市域級的總體規(guī)劃和綠地系統規(guī)劃。

2）2006—2010年：“十一五”規(guī)劃提出建設環(huán)境友好型社會，同時加強空間規(guī)劃以協調區(qū)域發(fā)展[10]，珠三角于2009年在全國率先展開綠道規(guī)劃建設，廣州市借亞運契機展開治水復涌的城市生態(tài)環(huán)境治理工程[11]。該階段規(guī)劃文件對空間落實的要求逐漸上升，多項水系流域專項規(guī)劃頒布。

3）2011—2015年：“十二五”是全面建設小康社會的關鍵時期，珠三角于2012年底完成省級綠道的建設。該階段相繼頒布多項生態(tài)及環(huán)境專項規(guī)劃。

4）2016—2020年：“十三五”時期生態(tài)文明建設上升為國家戰(zhàn)略。廣東省全面推行“河長制”并創(chuàng)新提出“碧道”概念以指導河流綜合治理。該階段有關濱水綠地建設相關文件數量和種類最多。

2 “濱水綠地”及其相關概念的生成及發(fā)展歷程

研究首先從濱水綠地“是什么”這一問題展開，在這個問題的認知和概念界定方面，對各文件進行“濱水綠地”的詞頻統計，發(fā)現各文件用詞頻率總體呈上升趨勢（圖3）。

圖3 各規(guī)劃政策文件中“濱水綠地”詞頻統計

各文件中的具體名詞使用體現了濱水綠地在定位、功能等方面的內涵（表2）。“十一五”前期“兩岸沿線綠化”“防護林”“河涌兩岸控制用地”等用詞體現濱水綠地在河流系統中的附屬地位?！稄V州市中心城區(qū)河涌水系規(guī)劃深化（2006）》中最早出現“濱水綠地”，指出其“有利于生物遷徙，提高物種多樣化，改善生態(tài)環(huán)境”的生態(tài)功能①《廣州市中心城區(qū)河涌水系規(guī)劃深化》（2006）第64～65頁 水景觀構成要素。“十一五”階段，濱水綠地作為“廊”“帶”具有規(guī)劃結構和生態(tài)格局層面的意義?！笆濉薄笆濉敝小拔幕蓍e帶”“公共空間帶”等豐富濱水綠地在宜居空間建設層面的功能內涵。

表2 廣州市濱水綠地建設文件用詞發(fā)展歷程

在不斷發(fā)展中，規(guī)劃政策文本使用“濱水綠地”的頻率上升，對濱水綠地在生態(tài)、規(guī)劃結構、景觀游憩層面的功能及內涵有了更加清晰的界定。

3 濱水綠地建設內容的發(fā)展歷程

針對濱水綠地“建什么”這一問題，各文件中濱水綠地建設內容經歸納可總結為3方面（表3）：植物選擇（喬木、草本植物配置規(guī)劃）、橫向結構（臨水邊界線、河/湖道岸帶控制線范圍之間的濱水結構）、寬度控制（具體寬度數值規(guī)劃）。其中植物選擇與景觀生態(tài)建設有關；橫向結構、寬度控制屬于空間上的水岸橫斷面建設，且在涉及濱水綠地建設內容的文件中出現頻率較高，是建設內容中的規(guī)劃重點。

表3 廣州市濱水綠地建設文件建設內容一覽

《廣州市城市總體規(guī)劃（2001—2010）》（下稱“2001版總規(guī)”）首次出現對濱水綠地的寬度控制②《廣州市城市總體規(guī)劃（2001-2010）》第36頁 城市綠地系統規(guī)劃布局，是近20年中最早出現的濱水綠地建設內容，同時也是唯一一份總體規(guī)劃文件。其后濱水綠地建設內容更加豐富，大多數文件包含兩方面建設內容，但散見于各專項規(guī)劃及導則中。《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》銜接“十二五”“十三五”各規(guī)劃文件，對植物選擇、橫向結構和寬度控制3方面建設內容進行全面規(guī)劃，建設內容與以往相比最豐富。

總體來說，在文件類型方面，負責編制濱水綠地建設內容的文件轉變?yōu)閷ｍ椧?guī)劃；在文本內容方面，《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》銜接并整合往期規(guī)劃，涵蓋最豐富的濱水綠地建設內容。

3.1 濱水綠地寬度控制發(fā)展歷程

寬度控制是濱水綠地建設內容中對單側綠地寬度數值上的詳細控制，能夠統籌協調濱水功能的實現和城市用地的限定。

從編制單位來看，“十五”“十一五”時期，廣州市規(guī)劃和自然資源局（下稱“規(guī)劃局”）、水務局、林業(yè)和園林局分別對濱水綠地的寬度進行控制，“十二五”后該內容主要由規(guī)劃局負責。從文件類型來看，除2001版總規(guī)外相關內容在專項規(guī)劃內進行編制。在具體的寬度控制中（表4），6 m、10 m、30 m和100 m這4個數值出現頻率較高，寬度數值與河流等級、綠地用途關聯性強；其中，在早期規(guī)劃局和水務局之間尚有對濱水綠地寬度是否應在30 m以內的不統一。在控制形式上，“十二五”后期及“十三五”出現了對濱水綠地的分級寬度控制，如《廣州市都會區(qū)生態(tài)廊道總體規(guī)劃與東部生態(tài)廊道概念規(guī)劃（2015）》中首次出現分級寬度控制，《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》對最小寬度限制和建議寬度區(qū)間進行控制。

表4 廣州市主要法規(guī)政策對濱水綠地寬度控制要求

濱水綠地單側寬度目前由規(guī)劃局和水務局負責在專項規(guī)劃中予以規(guī)劃控制，在規(guī)劃政策發(fā)展中通過分級控制的形式形成寬度至少6 m，珠江等重點河道綠地的需30 m以上，生態(tài)廊道的可在100 m以上的規(guī)劃控制。

3.2 濱水綠地橫向結構發(fā)展歷程

橫向結構是濱水綠地建設內容中所包括的水岸帶結構。對橫向結構范圍來說，因城市藍線劃定方式多樣不一[12]，所以本研究中使用王世福等[12]提出的“三線兩區(qū)”藍線體系中的河（湖）道岸帶控制線和水利部頒布的《河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制指南》[13]中的臨水邊界線，將兩線之間的岸域空間結構定義為濱水綠地的橫向結構（圖4）。

圖4 濱水綠地橫向結構范圍

在“十五”“十一五”，堤岸、護坡的建設屬于河涌整治中的工程措施[12]，2001版總規(guī)引入“堤岸工程生態(tài)化”[14]，水系規(guī)劃深化提出河涌堤岸整治“與兩岸綠化林帶相結合”①《廣州市中心城區(qū)河涌水系規(guī)劃深化》（2006）第37頁 河涌堤岸整治。堤岸、護坡在該階段屬于河流整治內容。

“十三五”《廣州市河涌水系規(guī)劃（2017—2035）》明確水景觀空間“水面—護岸—綠帶—濱水用地”②《廣州市河涌水系規(guī)劃（2017—2035）》第88頁 濱水空間橫向布局的橫向結構，堤岸、護坡被納入濱水綠地建設。《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》提出“水岸一體”③《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》在第46頁總體理念中提出“將防洪、防污、防澇等被動應對轉變?yōu)橛H水、玩水、用水的主動利用，把設計范圍從藍線內部拓展到藍線以外的水岸空間，對河道兩岸2 km以內的空間內容進行整體統籌”的“水岸一體”理念的理念以及“在大于10 m的岸邊帶進行岸邊帶綠化—岸邊路徑—低沖擊岸邊綠化—濱水步道—生態(tài)護坡”的多級堤建設，并明確碧道建設范圍內“岸、堤、路、徑、林”的濱水綠地橫向結構范圍；《海珠區(qū)碧道建設總體規(guī)劃》落實《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》要求，建設任務中明確水岸帶控制線外“河灘地、護岸及堤防、護堤地”的濱水綠地橫向結構。

在規(guī)劃政策發(fā)展中，濱水綠地橫向結構納入原屬工程措施的護坡、堤岸等結構，同時對于濱水綠地橫向結構“建什么”有了明確的答案。

4 濱水綠地規(guī)劃范圍的發(fā)展歷程

規(guī)劃文件中的規(guī)劃范圍和建設位置明確濱水綠地“建哪里”的問題（圖5）。

圖5 各文件河涌及濱水綠地規(guī)劃范圍發(fā)展歷程

“十五”2001版總規(guī)對珠江及流溪河（圖5a）綠化進行規(guī)劃，著重明確珠江各段的綠化建設形式①《廣州市城市總體規(guī)劃(2001—2010)》第18頁 珠江兩岸總體規(guī)劃布局。在“十一五”水系整治的背景下，《廣州市中心城區(qū)河涌水系規(guī)劃深化》將中心城區(qū)主要河涌作為規(guī)劃范圍（圖5b），《廣州市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》劃定中心城區(qū)各河流防護綠地綠線②《廣州市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》第54頁 綠地系統和水系。其后河流規(guī)劃范圍拓展至全市的重點河流，諸如《廣州市流域綜合規(guī)劃（2010—2030）》《廣州市城市綠地系統規(guī)劃（2010—2020）》，其中《廣州市水系岸線總體規(guī)劃（2010—2020）》控制規(guī)劃221條骨干河涌和38座骨干水庫（圖5c）?！笆濉焙蠛佑恳?guī)劃范圍進一步擴充至全市河涌，《廣州市河涌水系規(guī)劃（2017—2035）》《廣州市總體城市設計（2017—2035年）》《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018—2035）》對全市1 368條河涌水系（圖5d）進行保護。

在20年的發(fā)展中，河流與濱水綠地的規(guī)劃范圍由區(qū)及市，從重點河流延伸至全市河涌。

5 濱水綠地實施保障措施的發(fā)展歷程

規(guī)劃政策文件針對濱水綠地“怎么建”“誰來管”這一問題提出相關實施保障措施。

在政策和財政保障上，“十二五”《廣州市水系岸線總體規(guī)劃（2010—2020）》才出現對濱水區(qū)開發(fā)土地政策和資金開發(fā)機制的建議?！笆濉币?guī)劃文件納入法律支持、土地政策及財政方面的措施?！稄V州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》形成規(guī)劃實施傳導、政策保障、項目審批、資金保障等多層次實施保障機制。

在組織保障上，“十一五”《廣州市中心城區(qū)河涌水系規(guī)劃深化》明確廣州市水利局（2008年改為水務局）管理“河涌兩岸綠化帶、景觀公園”，這與負責建設管理公園的園林管理部門[15]形成空間及權責上的管理重疊。其后通過《廣州市生態(tài)專項規(guī)劃（2012—2020）》《廣州市水系岸線總體規(guī)劃（2010—2020）》，林業(yè)和園林部門逐漸被明確為濱水綠地建設管理角色。

監(jiān)督保障多出現在“十三五”時期，《廣州市河更美大行動實施方案（2018—2020）》規(guī)定市河長辦對屬地河流的監(jiān)督職責；《廣東省全面推行河長制（2017）》通過河長制評分表的形式細化碧道建設21項考核目標。

總體來說，濱水綠地建設的實施保障和監(jiān)督機制不斷豐富，但均存在滯后性，且多出現在規(guī)劃文件中，政策文件較少，其中文件措辭多用“鼓勵”“建議”“嘗試”，控制力度有限。

6 結語

根據《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》中的規(guī)劃依據文件，以文件中包含濱水綠地規(guī)劃建設相關內容為篩選原則，共篩選整理近20年間的規(guī)劃及政策文件共27份，文件類型包括總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、政府文件、導則，文件頒布單位包括省、市或區(qū)級的規(guī)劃部門、水務水利部門、林業(yè)和園林部門等，以五年計劃/規(guī)劃為依據將文件劃分為4個階段，并對文件內容進行文本分析和梳理總結。

研究發(fā)現：1）對濱水綠地“是什么”這一問題，規(guī)劃政策逐漸完善濱水綠地在生態(tài)、規(guī)劃結構、景觀層面的功能內涵，“濱水綠地”詞頻使用增高。2）對濱水綠地“建什么”這一問題，建設內容在規(guī)劃政策發(fā)展中逐步豐富，并在《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》中形成對植物選擇、寬度控制、橫向結構3項建設內容的全面規(guī)劃；寬度控制和橫向結構是建設內容的重點，目前形成全市濱水綠地單側寬度最低6 m，珠江等重點河道30 m以上，生態(tài)廊道可在100 m以上的寬度規(guī)劃控制以及分級控制形式，同時明確“岸”“堤”“路”“徑”“林”的濱水綠地橫向結構范圍。3）對濱水綠地“建哪里”而言，其所屬河涌水系的規(guī)劃范圍已拓展至全市河涌水系。 4）規(guī)劃政策對濱水綠地“怎么建”這一問題在政策、財政、組織和監(jiān)督方面上提出實施保障措施，但存在滯后性，管控力度有待提高。5）規(guī)劃逐漸明確林業(yè)和園林部門負責對濱水綠地建設管理，回答了濱水綠地“誰來管”這一問題。

城市建設離不開規(guī)劃政策的支持，通過分析規(guī)劃政策文件，總結濱水綠地建設的規(guī)劃重點，形成編制參考和方向指引，對建設高效有序的藍綠濱水宜居空間具有重要意義。對以上研究結果的邏輯關系進行分析，厘清濱水綠地“是什么”的問題將為濱水綠地“建什么”注入更豐富的內涵，明確濱水綠地“建哪里”將指導濱水綠地“建什么”的建設位置和規(guī)模，而明晰濱水綠地“怎么建”“誰來管”能為濱水綠地“建什么”提供機制保障。由此可見，濱水綠地建設內容（對濱水綠地“建什么”的回答）作為規(guī)劃重點，在指導濱水綠地建設中具有核心作用。

對新時期碧道建設而言，對濱水綠地建設內容的落實實施應吸收多元內涵、明確建設任務、遵循保障機制。例如，《廣州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》拓展濱水空間在產業(yè)聯動、三舊改造等方面的功能意義，在功能內涵方面為濱水綠地建設提供新思路，碧道建設中可以在生態(tài)、景觀提升的基礎上將濱水綠地耦合城市更新、經濟轉型，通過“治岸”聯動“治水”“治產”“治城”。在建設任務與目標上，碧道建設應銜接規(guī)劃范圍與建設內容中的分級寬度控制，對尚待建設的濱水綠地進行建設任務和規(guī)模上的明確，并可通過導則的形式具體要求相關建設內容?！稄V州市碧道建設規(guī)劃（2020—2035）》提出的“水岸一體”理念建議碧道建設不再拘泥于規(guī)劃藍線的限定，在統籌濱水綠地水岸空間的過程中可以通過主動利用的形式優(yōu)化護坡、堤岸等橫向結構，豐富濱水活動及形式。