張軼妹

（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

社會保障基金的安全、保值和增值，直接關(guān)系著人民美好生活需要的滿足，乃至國家與社會的穩(wěn)定。社會保障基金績效審計(jì)是破解社會保障基金征收和管理現(xiàn)實(shí)困境的關(guān)鍵，對助力健全多層次社會保障體系、促進(jìn)提升社會保障治理效能具有深遠(yuǎn)意義。我國當(dāng)前社會保障基金可持續(xù)性有待增強(qiáng)，社會保障基金績效審計(jì)的制度保證缺失、審計(jì)方式落后、人才力量不足、監(jiān)督效率較低。伴隨著數(shù)字中國建設(shè)和社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新階段的新要求，大數(shù)據(jù)審計(jì)以其新思維、新技術(shù)和新方法為新時代社會保障基金績效審計(jì)帶來新思路?，F(xiàn)有關(guān)于社會保障基金審計(jì)研究，多數(shù)集中于單一的大數(shù)據(jù)審計(jì)或績效審計(jì)視角，關(guān)注其制度困境、路徑優(yōu)化及指標(biāo)體系構(gòu)建，但在大數(shù)據(jù)技術(shù)和績效審計(jì)方式的結(jié)合運(yùn)用上，有待進(jìn)一步研究。鑒于此，本文將大數(shù)據(jù)審計(jì)理念引入社會保障基金績效審計(jì)，并提出相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑，切實(shí)提高社會保障審計(jì)能力、質(zhì)量和效率。

一、大數(shù)據(jù)與社會保障基金績效審計(jì)的基本內(nèi)涵和時代要求

（一）基本內(nèi)涵

社會保障基金績效審計(jì)，既是我國社會保障基金審計(jì)的重要目標(biāo)，也是針對社會保障基金的一種審計(jì)方式，借助績效方法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)評估社會保障部門及其下屬機(jī)構(gòu)對社會保障項(xiàng)目執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效率性。主要內(nèi)容涉及社會保障基金征收、內(nèi)部控制制度及使用管理的績效審計(jì)。大數(shù)據(jù)審計(jì)，是將數(shù)據(jù)化理念和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)等用于國家審計(jì)的一種實(shí)踐，通過數(shù)據(jù)還原現(xiàn)象、行為和規(guī)律，描述問題、分析原因進(jìn)而開展審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。大數(shù)據(jù)審計(jì)具有速度更快、結(jié)果準(zhǔn)確、覆蓋范圍廣、及時反饋等特點(diǎn)。大數(shù)據(jù)審計(jì)以其規(guī)范化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方式和專業(yè)化的數(shù)據(jù)挖掘、存儲、處理和分析技術(shù)等優(yōu)勢，為社會保障基金績效的審計(jì)工作，提供質(zhì)量和效率支撐。社會保障基金績效審計(jì)的迅速發(fā)展也亟需大數(shù)據(jù)審計(jì)模式的助力，二者的有效結(jié)合，將有利于更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，共同促進(jìn)社會保障審計(jì)全覆蓋。

（二）時代要求

新發(fā)展階段的治理需求為大數(shù)據(jù)審計(jì)發(fā)展提供新機(jī)遇，隨著步入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，“十四五”規(guī)劃提出，“加快建設(shè)數(shù)字政府”“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動……治理方式變革”“優(yōu)化做強(qiáng)社會保障戰(zhàn)略儲備基金”?！丁奈濉瘒倚畔⒒?guī)劃》確立了建設(shè)數(shù)字中國的總目標(biāo)，明確了“建立健全規(guī)范有序的數(shù)字化發(fā)展治理體系”等，均為大數(shù)據(jù)審計(jì)的迅速發(fā)展提供機(jī)遇，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。新時代審計(jì)和社會保障工作的要求賦予大數(shù)據(jù)審計(jì)新使命。中央審計(jì)委員會第一次會議提出，“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”“要堅(jiān)持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)”?！丁奈濉瘒覍徲?jì)工作發(fā)展規(guī)劃》要求，“不斷提升審計(jì)管理的制度化、規(guī)范化、信息化水平”。審計(jì)署關(guān)于提升社會保障審計(jì)監(jiān)督效能的指導(dǎo)意見進(jìn)一步指出，“系統(tǒng)構(gòu)建社會保障大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式”的目標(biāo)?！度肆Y源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管”“探索開展智慧監(jiān)督，提升風(fēng)險(xiǎn)識別、監(jiān)測、防控能力”。新時代審計(jì)和社會保障的一系列新要求，為社保保障績效審計(jì)工作向大數(shù)據(jù)審計(jì)模式的轉(zhuǎn)變指明方向?！笆奈濉睍r期，新一輪科技革命深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入，人員流動日益頻繁，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果成為社會保障制度面臨的重要挑戰(zhàn)。加之，全民參保計(jì)劃的深入實(shí)施和人員利益訴求的多元化，使得社會保障審計(jì)的范圍擴(kuò)大、審計(jì)難度增加，改革社會保障審計(jì)方式尤為重要，推動社會保障基金審計(jì)質(zhì)量和效率的提升。在“金審工程”的不斷深化下，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在社會保障基金審計(jì)領(lǐng)域的深度應(yīng)用，使得社會保障審計(jì)的監(jiān)督效能不斷提升，因此，社會保障基金審計(jì)亟需向績效審計(jì)與大數(shù)據(jù)審計(jì)轉(zhuǎn)變。

二、大數(shù)據(jù)視角下社會保障基金績效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

社會保障基金績效審計(jì)的具體內(nèi)容包括社會保障基金的足額征繳、足額發(fā)放、收支平衡、開源節(jié)流、保值增值等以及相關(guān)社會保障基金政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策落實(shí)、控制制度、流程標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)狀況、工作效率等進(jìn)行檢查和監(jiān)督。2016年隨著全民參保登記工作的全面實(shí)施，各級社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將參保登記工作作為重點(diǎn)，參保人數(shù)增長較快，基金收入相應(yīng)提高較快。2020年全國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金總收入50 666億元，較之2018和2019年有所下降。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入44 376億元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入4 853億元，失業(yè)保險(xiǎn)基金收入951.5億元，工傷保險(xiǎn)基金收入486.3億元。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入分別為15 731.6億元、9 114.5億元。除享受工傷待遇人數(shù)外，其余各險(xiǎn)種參保人數(shù)均較之2019年有所增加。

我國社會保障基金的受托管理資金由全國社會保障基金、個人賬戶中央補(bǔ)助資金、個別省份委托管理的部分企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以及劃轉(zhuǎn)的部分國有資本組成。2016年《全國社會保障基金條例》出臺，明確市場化、多元化的社會保障基金投資，實(shí)現(xiàn)了社會保障基金保值增值。由表1分析得出，近年來，面對國內(nèi)外錯綜復(fù)雜的形勢和加劇震蕩的資本市場，2016-2020年，我國社會保障基金資產(chǎn)總額由20 423.28億元增至29 226.61億元，數(shù)額持續(xù)增加；社會保障基金權(quán)益總額由19 488.07億元增至26 788.13億元，雖在2018年有所下降，但總體依然呈現(xiàn)上升趨勢；社會保障基金投資收益額由319.4億元增至3 786.6億元，投資收益率由1.73%增至15.84%，盡管在2018年投資收益額和投資收益率均為負(fù)值，但是總體表現(xiàn)出上升態(tài)勢；2016-2020年，自社會保障基金成立以來的年均投資收益率在8%上下浮動?？梢钥闯?，社會保障政策的落實(shí)、基金的運(yùn)營狀況雖然取得一定成績，但社會保障基金的可持續(xù)增值保值仍然有待提高。提高基金投資運(yùn)營能力、積極推進(jìn)全流程風(fēng)險(xiǎn)管控、加強(qiáng)投資業(yè)務(wù)的合規(guī)監(jiān)管等，均要求以社會保障基金績效審計(jì)推動社會保障事業(yè)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

表1 2016-2020年全國社會保障基金投資運(yùn)營狀況表

事實(shí)上，隨著信息化進(jìn)入加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國的新階段，為深入貫徹科技強(qiáng)審，各地在實(shí)踐中已經(jīng)將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于社會保障基金審計(jì)，并取得良好成效。如，有些部門通過相關(guān)單位外圍數(shù)據(jù)采集，對政策執(zhí)行、基金安全、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、運(yùn)營管理等方面進(jìn)行內(nèi)外部數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，揭露違規(guī)行為。在對社會保險(xiǎn)基金預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中，通過社保的繳費(fèi)基數(shù)與住房公積金的繳費(fèi)基數(shù)的數(shù)據(jù)對比，公安部門服刑人員數(shù)據(jù)、民政部門死亡人員數(shù)據(jù)與社保部門待遇發(fā)放數(shù)據(jù)的比對，發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)、服刑及死亡人員仍享受待遇發(fā)放等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了良好的基金監(jiān)督。有的采取“業(yè)務(wù)+數(shù)據(jù)”模式，通過組建數(shù)據(jù)團(tuán)隊(duì)、建立數(shù)據(jù)模型、成立數(shù)據(jù)糾錯小組、共享數(shù)據(jù)資源四項(xiàng)措施，提高審計(jì)效率。

三、大數(shù)據(jù)視角下社會保障基金審計(jì)存在問題

（一）頂層制度缺位

近年來，我國經(jīng)濟(jì)增長發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，人口老齡化帶來審計(jì)需求壓力，城鎮(zhèn)化進(jìn)程增加社保審計(jì)需求，加之，社會保障管理體制的復(fù)雜混亂等，為基金審計(jì)帶來極大挑戰(zhàn)。當(dāng)前的社會保障基金績效審計(jì)工作開展，一是缺乏統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與行動指南。社會保障的社會服務(wù)本身難以通過成本效益的簡單分析予以評判，不同的審計(jì)人員可能對績效衡量給出不同的判斷，績效評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)流程方法是基礎(chǔ)。二是監(jiān)督體系、審計(jì)程序等相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，社會保障基金績效審計(jì)處于摸索階段，被審計(jì)單位資料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性等增加審計(jì)取證過程中的風(fēng)險(xiǎn)，建立健全相關(guān)法律法規(guī)是最有力的保障。

（二）信息溝通不暢

當(dāng)前我國社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次尚待提高，統(tǒng)收統(tǒng)支的社保資金制度尚待完善，多數(shù)地方政府對資金收支過程完全把控，信息較為封閉，部分地區(qū)信息化建設(shè)滯后，未形成統(tǒng)一的社會保障信息系統(tǒng)，存在重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，且不同管理部門的數(shù)據(jù)口徑不一，審計(jì)部門與社會保障基金管理部門也未能實(shí)現(xiàn)有效的信息溝通，進(jìn)而增加數(shù)據(jù)對比分析難度。

（三）審計(jì)方式滯后

良好的技術(shù)支持能有效破解逐漸增加的社會保障基金信息量帶來的困境。盡管金審項(xiàng)目逐步完成，然而在當(dāng)前的社會保障基金績效審計(jì)操作中，人員數(shù)據(jù)歸納工作仍然占據(jù)主導(dǎo)，與信息化發(fā)展需求存在差距。

（四）人才力量欠缺

我國社會保障基金的資金龐大、受眾廣泛、管理周期長。社會保障基金審計(jì)不僅需要會計(jì)資料查證，更需要其他統(tǒng)計(jì)資料或者二手資料的查詢與分析，需要大量且具有專業(yè)素養(yǎng)的人員。然而，我國審計(jì)資源有限，人員配備不足，并且，審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)較為單一，學(xué)歷層次也不夠全面，審計(jì)人員綜合素質(zhì)與專業(yè)能力有待提升。

四、社會保障基金績效大數(shù)據(jù)審計(jì)路徑及實(shí)現(xiàn)

從大數(shù)據(jù)審計(jì)視角分析討論了我國社會保障基金績效審計(jì)的時代要求、發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，認(rèn)為實(shí)施社會保障基金績效大數(shù)據(jù)審計(jì)，符合國家審計(jì)的發(fā)展理念和社會保障基金審計(jì)的發(fā)展需求。社會保障基金績效大數(shù)據(jù)審計(jì)，要以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，依托社會保障審計(jì)數(shù)據(jù)運(yùn)行機(jī)制和社會保障審計(jì)大數(shù)據(jù)分析平臺，實(shí)現(xiàn)社會保障數(shù)據(jù)的集中分析與結(jié)果共享，系統(tǒng)評價(jià)、預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)，其最終目標(biāo)是提高社會保障基金績效審計(jì)能力、質(zhì)量和效率。

（一）完善頂層制度設(shè)計(jì)

社會保障基金績效大數(shù)據(jù)審計(jì)的實(shí)現(xiàn)，需要各級政府相關(guān)部門的大力支持，堅(jiān)持依法審計(jì)、客觀公正，從頂層制度設(shè)計(jì)統(tǒng)攬全局，進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，形成制度保障。國家進(jìn)一步出臺社會保障審計(jì)相關(guān)法律或條例，明晰社會保障績效審計(jì)各相關(guān)主體的責(zé)任和權(quán)限，明確審計(jì)目標(biāo)、程序，為工作開展中各部門的協(xié)同高效掃清障礙。在此基礎(chǔ)上，審計(jì)署應(yīng)加快出臺相關(guān)實(shí)施方案，如《社會保障基金績效大數(shù)據(jù)審計(jì)改革實(shí)施方案的通知》，各級審計(jì)部門出臺相應(yīng)具體實(shí)施辦法，為重構(gòu)審計(jì)模式提供指引。此外，由于不同社會保障項(xiàng)目的管理隸屬不同，業(yè)務(wù)管理涉及多個環(huán)節(jié)，人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)存在交叉，審計(jì)部門需進(jìn)一步出臺相關(guān)制度細(xì)則及業(yè)務(wù)流程，為社會保障基金績效大數(shù)據(jù)審計(jì)工作的開展提供依據(jù)。

（二）健全集中統(tǒng)一的管理體制

社會保障基金績效大數(shù)據(jù)審計(jì)的實(shí)現(xiàn)需要加強(qiáng)全國審計(jì)工作統(tǒng)籌，堅(jiān)持黨中央對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌兼顧審計(jì)現(xiàn)實(shí)和未來業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢，重新設(shè)計(jì)管理體制、監(jiān)督管理方式等，充分形成社會保障基金審計(jì)工作“全國一盤棋”的格局。統(tǒng)籌各級審計(jì)力量，實(shí)施垂直管理模式，構(gòu)成多層次、全方位的審計(jì)監(jiān)督體系，為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋奠定基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制與工作流程

一是統(tǒng)一審計(jì)流程規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，建立常態(tài)化數(shù)據(jù)采集與報(bào)送機(jī)制，為數(shù)據(jù)的時效性、完整性提供保障。二是統(tǒng)一社會保障基金審計(jì)數(shù)據(jù)的分析機(jī)制，將數(shù)據(jù)歸集于署、省兩級，不同地區(qū)、不同層級的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)集中分析，合理部署數(shù)據(jù)結(jié)果共享機(jī)制，全流程提高數(shù)據(jù)的運(yùn)用效率。并形成計(jì)劃、實(shí)施、復(fù)核、督促整改等各流程相互獨(dú)立但又相互制約的工作機(jī)制，規(guī)范化管理社會保障基金績效審計(jì)。

（四）健全績效評價(jià)體系

以保障資金運(yùn)行“精準(zhǔn)、安全、高效”為主線，堅(jiān)持效益性、效率性、有效性，將增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會公平正義作為目標(biāo)，進(jìn)而遵循以下原則進(jìn)行社會保障基金績效審計(jì)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一是著眼大局體現(xiàn)系統(tǒng)化評價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)和公平性指標(biāo)等，反映經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展。二是注重社會保障基金績效審計(jì)特征，結(jié)合當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益，從效率性指標(biāo)、效果性指標(biāo)和安全性指標(biāo)，反映資金來源的穩(wěn)定以及資金的保值增值。三是結(jié)合大數(shù)據(jù)審計(jì)特征，定量分析與定性分析相結(jié)合，從大數(shù)據(jù)技術(shù)指標(biāo)考察社會保障基金效率、社會保障基金績效審計(jì)的信息完整及共享程度等，便于反饋社會保障基金運(yùn)行和審計(jì)過程中的不足。

（五）搭建大數(shù)據(jù)分析平臺

充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，以信息化為引領(lǐng)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)在署級層次的集中。一是各級審計(jì)部門自上而下建立統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫，承擔(dān)數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)安全等功能，構(gòu)成全國社會保障基金審計(jì)信息化數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，各子數(shù)據(jù)系統(tǒng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，及時捕捉和挖掘信息，多維深度分析，防范數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，提高社會保障基金審計(jì)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和研判趨勢能力。二是開發(fā)建設(shè)社會保障基金審計(jì)數(shù)據(jù)模型庫，將技術(shù)方法在實(shí)踐中體系化、具體化，提高智能審計(jì)的可操作性，并形成被審計(jì)對象的動態(tài)化監(jiān)督系統(tǒng)。三是構(gòu)建統(tǒng)一的公共服務(wù)數(shù)據(jù)平臺，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)審計(jì)部門、社保部門、民政部門及其他相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)共享與交流，方便對比分析，查缺補(bǔ)漏，提升社會保障基金審計(jì)監(jiān)督效能。

（六）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

培養(yǎng)具備大數(shù)據(jù)審計(jì)能力的社會保障基金績效審計(jì)人才隊(duì)伍，形成覆蓋全國、上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系。一是引進(jìn)專業(yè)人才，不僅局限于審計(jì)和財(cái)會人員，更要高度重視大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等專業(yè)領(lǐng)域人才，進(jìn)行當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)人員隊(duì)伍知識和能力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是培育審計(jì)人員大數(shù)據(jù)分析能力，包括加強(qiáng)關(guān)聯(lián)比對、聚類分類、構(gòu)建數(shù)據(jù)分析模型等方法的培訓(xùn)，以及提高對其風(fēng)險(xiǎn)感知能力和趨勢研判能力的培養(yǎng)。三是開展審計(jì)人員安全教育活動，進(jìn)行應(yīng)急演練，培養(yǎng)數(shù)據(jù)安全意識，防范審計(jì)數(shù)據(jù)使用過程中的安全風(fēng)險(xiǎn)。