黃曉虹 席鵬輝

(1.集美大學(xué)，福建 廈門 361000；2.中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100028)

一、引言及相關(guān)文獻(xiàn)回顧

中國政府實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)的積極財(cái)政政策，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的中高等經(jīng)濟(jì)增速背景下，財(cái)政收支矛盾尤為突出。而在新冠疫情沖擊下，地方財(cái)政承受著更為巨大的壓力。從2020年上半年各省份公布的財(cái)政收支情況來看，地方一般公共預(yù)算收支軋差，僅上海出現(xiàn)小幅財(cái)政盈余，其余30個(gè)省份均收不抵支，其中河南的收支缺口高達(dá)3753.7億元，四川、云南、湖南等省份的收支缺口也在2500億元以上。

縱觀目前關(guān)于財(cái)政壓力的文獻(xiàn)研究，可以發(fā)現(xiàn)地方政府應(yīng)對財(cái)政壓力的舉措有“收”和“支”兩方面?！爸А钡姆矫嬷饕▔嚎s財(cái)政支出(Skidmore et al.，2011；MacKay，2017)、提高財(cái)政支出效率(徐超 等，2020)或調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(席鵬輝 等，2020)等，體現(xiàn)了“提質(zhì)增效”的財(cái)政政策內(nèi)涵。“收”的方面則主要是提高稅收努力(陳曉光，2016；Chen，2017)、擴(kuò)大稅基(方紅生 等，2014)或依賴其他收入(Hudspeth et al.，2015；Davidson，2020；毛捷 等，2020)等。從實(shí)際情況來看，在2020年上半年中國一般公共預(yù)算收入全面下滑的情況下，地方政府性基金預(yù)算收入保持增長態(tài)勢，其中土地出讓金的同比增速甚至達(dá)到了5.2%；自2020年5月份起，中國土地出讓金收入規(guī)模已經(jīng)明顯超過了第一大主體稅種增值稅的收入規(guī)模，其中8月份超幅高于70%，各級(jí)地方政府積極且充分利用土地出讓應(yīng)對嚴(yán)峻的財(cái)政壓力。這一現(xiàn)象已為相關(guān)研究成果揭示。

已有研究主要存在兩種觀點(diǎn)：一是“以地生財(cái)”論(曹廣忠 等，2007；鄭思齊 等，2014；Han et al.，2015；唐云鋒 等，2017)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，在財(cái)政緊張狀態(tài)下，地方政府將努力權(quán)衡土地出讓的成本與利益，發(fā)揮土地財(cái)源的重大作用，通過出讓土地獲得高額的土地出讓金。二是“以地生稅”論(周飛舟，2006；陶然 等，2007；張莉 等，2011；范劍勇 等，2014；趙文哲 等，2015)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，在財(cái)政壓力以及績效考核的制約下，地方政府能夠憑借土地價(jià)格競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)“以地引資”，以期在未來獲得更多的稅收收入，從而緩解財(cái)政壓力。面對不同程度的財(cái)政壓力，地方政府將會(huì)在兩種土地出讓策略中進(jìn)行權(quán)衡，這值得進(jìn)一步深入論證。

目前尚未有統(tǒng)一的財(cái)政壓力衡量指標(biāo)，大量研究選擇以財(cái)政收支缺口來反映財(cái)政壓力(唐云鋒 等，2017；曹婧 等，2019；亓壽偉 等，2020)。由于財(cái)政壓力與地方政府土地出讓收入之間存在較為嚴(yán)重的內(nèi)生性，如財(cái)政壓力增加可能導(dǎo)致地方政府提高土地出讓收入，而土地出讓收入的提高反過來又能緩解地方財(cái)政壓力，又如財(cái)政缺口和土地出讓收入規(guī)模往往與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切關(guān)聯(lián)，因此，若僅是通過構(gòu)建財(cái)政收支缺口指標(biāo)來衡量財(cái)政壓力，嚴(yán)重的內(nèi)生性問題可能造成實(shí)證回歸系數(shù)的有偏性。

2010年，中央明確要求2012年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例必須達(dá)到4%(以下簡稱“4%政策目標(biāo)”)，這一具有法定性質(zhì)的支出事權(quán)變化給地方政府造成了較大的財(cái)政壓力。已有研究中有不少認(rèn)同法定支出的規(guī)定是引起地方政府財(cái)政壓力的重要因素。如袁星侯(2005)認(rèn)為法定支出使得地方政府對增量財(cái)力的支配權(quán)受到很大的限制，基層地方政府預(yù)算壓力日漸沉重。重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤機(jī)制“不可避免導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級(jí)政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度”。這意味著，中國的一些法定支出項(xiàng)目在實(shí)踐過程中固化了地方預(yù)算安排，是地方政府財(cái)政壓力的一個(gè)重要來源。

基于以上研究背景，本文以2010年教育支出事權(quán)變動(dòng)政策為準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，采用土地出讓的微觀數(shù)據(jù)，對財(cái)政壓力下地方政府土地出讓行為進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

本文可能的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：

第一，目前以事權(quán)沖擊研究財(cái)政壓力的文獻(xiàn)寥寥，本文利用教育事權(quán)變動(dòng)所產(chǎn)生的財(cái)政壓力，考察地方政府在財(cái)政壓力之下的土地出讓行為變化。相較于以往相關(guān)研究，以事權(quán)變動(dòng)形成的財(cái)政壓力來分析地方政府土地經(jīng)營策略變化具有一定的創(chuàng)新意義，在一定程度上豐富了財(cái)政壓力對土地出讓市場影響的研究。

第二，現(xiàn)有關(guān)于土地出讓的文獻(xiàn)大多基于地市級(jí)層面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，未能細(xì)分土地供應(yīng)的具體情況，而以取得土地的微觀數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的文獻(xiàn)又多集中于工業(yè)用地視角，對供地結(jié)構(gòu)的微觀研究相對較少。本文采用Python軟件對中國土地市場網(wǎng)公開的土地交易數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總整理，據(jù)此討論地方政府土地出讓規(guī)模及結(jié)構(gòu)的變化，將獲得更可靠的實(shí)證證據(jù)。

第三，已有文獻(xiàn)主要基于土地出讓視角分析地方政府行為對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響(曹廣忠 等，2007；中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組 等，2011；楊亞平 等，2013)，鮮有文獻(xiàn)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與財(cái)政壓力聯(lián)系起來。2011—2019年間，中西部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例提高了15.37個(gè)百分點(diǎn)，明顯高于全國同期的13.42個(gè)百分點(diǎn)。不僅如此，中國工業(yè)化率自2006年以來呈現(xiàn)出快速下滑的現(xiàn)象。根據(jù)本文實(shí)證結(jié)果，這一現(xiàn)象極可能與地方財(cái)政壓力緊密關(guān)聯(lián)。

二、政策背景、理論分析及假說提出

(一)4%政策目標(biāo)與地方財(cái)政壓力

20世紀(jì)80年代，專家組通過比較中國與世界其他經(jīng)濟(jì)大國的教育支出及GDP數(shù)據(jù)，按照2000年的小康標(biāo)準(zhǔn)，得出中國政府教育支出占GDP的比例應(yīng)在2000年時(shí)達(dá)到3.87%左右。1993年2月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》(中發(fā)〔1993〕3號(hào))，提出要提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例到20世紀(jì)末達(dá)到4%。當(dāng)年該比例僅為2.46%。事實(shí)是，1993—2006年間中國國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例均低于3%，平均在2.62%左右，直至2010年這一比例才達(dá)到3.65%，4%目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。

2010年7月29日，中國政府印發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，明確提出提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%。2012年政府工作報(bào)告又強(qiáng)調(diào)，中央財(cái)政已按全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預(yù)算，地方財(cái)政要相應(yīng)安排，確保實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。經(jīng)過中央和各級(jí)地方政府共同努力，2012年首次完成4%目標(biāo)，達(dá)到4.28%，三年間年均增長25.62%，成為中國教育發(fā)展史上重要的里程碑。

“4%政策目標(biāo)”教育支出本質(zhì)上是一種特定支出項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政將教育支出作為法定支出來安排，以達(dá)到國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%的政策目標(biāo)。正是源于這一具有法定支出性質(zhì)的事權(quán)改革，本文從事權(quán)變化角度揭示財(cái)政壓力的另一重要來源。

一方面，從擴(kuò)大的事權(quán)支出來看。如表1所示，2010年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出為14670.07億元，主要為公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，占比85.55%，其中中央公共財(cái)政教育支出在國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中僅占4.91%，地方公共財(cái)政教育支出則貢獻(xiàn)80%以上。相較于2010年，2012年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總支出增加了7566.16億元，地方公共財(cái)政教育支出在其中占比高達(dá)90.58%。這期間地方公共財(cái)政教育支出規(guī)模增長8311.58億元，漲幅高達(dá)70.26%。由此可見，這一重大的法定教育支出完成的主體是地方政府。該政策提出之時(shí)，有81.16%的地級(jí)市政府財(cái)政教育支出占比未能達(dá)到4%，幾近1/3的地方政府該占比在3%以下，占比最低的僅0.81%。這說明短期之內(nèi)要將財(cái)政教育支出規(guī)模提高到一定比例的事權(quán)改革，對地方政府的支出行為形成巨大的沖擊，地方政府財(cái)政預(yù)算自主權(quán)受到限制，預(yù)算執(zhí)行處于被動(dòng)狀態(tài)，財(cái)政資金管理的難度也隨之增加。

表1 財(cái)政性教育支出情況(單位：億元；%)

另一方面，從財(cái)權(quán)變化來看。國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總收入主要來源為地方政府，為應(yīng)對較大的支出缺口，地方政府的財(cái)力卻未能與之相匹配。表2說明，2010—2012年間地方國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模增長8350.17億元，其中90%左右為公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，雖然兩年間地方公共財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)收入規(guī)模增長7250.73億元，仍不及公共預(yù)算教育支出規(guī)模的增長，財(cái)政壓力驟增。為保障2012年實(shí)現(xiàn)4%政策目標(biāo)，于2011年6月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》(國發(fā)〔2011〕22號(hào)，以下簡稱《意見》)，要求“拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道，多方籌集財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)”，明確提到采取三種措施來擴(kuò)大地方政府用于教育支出的財(cái)權(quán)：第一，實(shí)施統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加制度。自2010年12月1日起，教育費(fèi)附加統(tǒng)一按增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅實(shí)際繳納稅額的3%征收，進(jìn)一步擴(kuò)大教育費(fèi)附加的征收范圍。第二，全面開征地方教育附加。各地方政府從2010年12月起陸續(xù)按增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅實(shí)際繳納稅額的2%征收地方教育附加，用于支持地方教育發(fā)展。第三，從土地出讓收益中按比例計(jì)提教育資金。按《意見》要求，從2011年1月1日起，各地區(qū)要從當(dāng)年土地出讓收入中按照扣除征地等支出后余額10%的比例計(jì)提教育資金，專款專項(xiàng)用于教育支出。

表2 地方教育經(jīng)費(fèi)來源情況(單位：億元；%)

事實(shí)上，地方政府征收用于教育的稅費(fèi)(包括教育費(fèi)附加、地方教育附加、地方基金)在地方國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中貢獻(xiàn)度不到10%。2011年普遍落實(shí)征收用于教育的稅費(fèi)之后，2012年該規(guī)模增長517.76億元，而同時(shí)期地方公共預(yù)算教育收支增長缺口達(dá)到了668.78億元。這一事實(shí)充分說明，盡管中央政府一定程度上拓寬了地方的財(cái)權(quán)，但仍不足以彌補(bǔ)擴(kuò)大化的教育事權(quán)支出，4%政策目標(biāo)給地方政府帶來了較嚴(yán)峻的財(cái)政壓力。

需要說明的是，除了《意見》明確提到的三種增加財(cái)源的渠道之外，通過政府間轉(zhuǎn)移支付手段可以調(diào)節(jié)各級(jí)政府間的財(cái)力余缺，用以彌補(bǔ)地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口。理論上，省級(jí)對下級(jí)轉(zhuǎn)移支付有所增加，地市級(jí)政府財(cái)力必然會(huì)提高，財(cái)政支出總量同樣會(huì)隨之有所增加。然而，實(shí)際數(shù)據(jù)表明，4%政策目標(biāo)提出后，地方財(cái)政收入并沒有顯著增加，地方財(cái)政支出總量同樣沒有顯著增加(席鵬輝 等，2020)。因此，政府間轉(zhuǎn)移支付并不能成為影響教育事權(quán)改革產(chǎn)生財(cái)政壓力的重要因素。

(二)財(cái)政壓力與地方政府土地出讓

財(cái)政激勵(lì)可能影響地方政府的各種政策措施(Weingast，2009)。中央要求教育支出占比在短期內(nèi)要提高至4%，囿于該事權(quán)變動(dòng)帶來的財(cái)政壓力，各級(jí)政府作出各種努力以應(yīng)對。

在這一背景下，地方政府擁有充分的動(dòng)機(jī)擴(kuò)大土地出讓收入規(guī)模。一方面，政府性基金是實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政職能的重要補(bǔ)充。地方政府性基金收入是僅次于稅收收入的第二大財(cái)源，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展。近年來，財(cái)政部和國務(wù)院先后將多項(xiàng)政府性基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌使用，成為地方政府發(fā)展教育事業(yè)的重要財(cái)力保障。因此，地方政府有動(dòng)機(jī)通過擴(kuò)大政府性基金收入緩解財(cái)政壓力。另一方面，土地出讓收入的擴(kuò)大可以直接補(bǔ)充地方教育經(jīng)費(fèi)。地方政府性基金的主要來源是國有土地使用權(quán)的出讓金，自2010年以來，土地出讓金占政府性基金收入的比重一直高達(dá)80%左右。按照財(cái)政部《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提教育資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)綜〔2011〕62號(hào))規(guī)定，自2011年1月1日起，地方政府應(yīng)在當(dāng)年土地出讓凈收益中，嚴(yán)格按照10%的比例按季計(jì)提教育資金，實(shí)行?？顚Ｓ?。2010—2012年間地方政府征收用于教育的稅費(fèi)中地方基金收入增幅最大，為228%?？梢姙閼?yīng)對4%政策目標(biāo)帶來的財(cái)政壓力，地方政府有充分利用土地資源汲取收入的激勵(lì)，在提高政府性基金收入的同時(shí)又可補(bǔ)充地方教育經(jīng)費(fèi)，以此緩解支出壓力。

然而，在嚴(yán)格的耕地保護(hù)紅線下，土地供應(yīng)總體規(guī)模不可能大幅度持續(xù)性增加，地方政府有可能通過縮緊土地供應(yīng)量，促進(jìn)土地價(jià)格的提升(Ihlanfeldt，2007；席強(qiáng)敏 等，2019)。事實(shí)上，國土資源部于2014年提出了“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”，并于2015年將土地減量化上升為國家戰(zhàn)略，其目的是深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高土地資源利用效率。

因此，地方政府對不同類型土地很可能采取差異化的經(jīng)營策略。首先，從實(shí)現(xiàn)收益的期限來看，工業(yè)用地與商住用地對地方政府而言具有明顯的收益時(shí)限差異。一般來說，地方政府通過低價(jià)出讓工業(yè)用地來吸引流動(dòng)資本的投資回收期往往較長(陶然 等，2009；謝貞發(fā) 等，2017)，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)財(cái)源的增長，甚至在財(cái)政上可能出現(xiàn)暫時(shí)的凈損失；商住用地主要通過能夠競得較高價(jià)格的“招拍掛”方式出讓，地方政府不僅能獲取更多的土地出讓金，而且短期內(nèi)能獲得回報(bào)，即時(shí)實(shí)現(xiàn)未來土地租金的貼現(xiàn)值(陶然 等，2009)。其次，工業(yè)用地與商住用地存在著極為懸殊的價(jià)格差異。中國地方政府在“以地引資”土地經(jīng)營策略之間的競爭過于激烈，導(dǎo)致工業(yè)用地的出讓價(jià)格過低(Lin et al.，2005；楊其靜 等，2014)，低廉的土地價(jià)格往往不足以彌補(bǔ)前期征用及開發(fā)的成本。長期以來，工業(yè)用地和商住用地的價(jià)格保持較大差距，如2008—2019年商業(yè)用地的均價(jià)約為工業(yè)用地均價(jià)的8.56倍。在城市建設(shè)用地總量一定的前提下，地方政府若選擇以低廉的價(jià)格大量出讓具有“以地引資”性質(zhì)的工業(yè)用地，將導(dǎo)致其他可能獲得高價(jià)的用地占比減少。而商住用地具有“局域性賣方市場”特性(陶然 等，2009)，地方政府有很強(qiáng)的價(jià)格控制力，為應(yīng)對財(cái)政壓力，地方政府可能更傾向于將土地轉(zhuǎn)為能獲取更高價(jià)格的住宅或商業(yè)用途(周飛舟，2006；Han et al.，2015；王克強(qiáng) 等，2019；亓壽偉 等，2020)。

綜上，地方政府在短期內(nèi)面臨著法定教育支出規(guī)模急劇提升、財(cái)權(quán)又未能有效保障的壓力下，有動(dòng)機(jī)尋求土地財(cái)源，調(diào)整土地出讓結(jié)構(gòu)及改變供應(yīng)方式，通過減少工業(yè)用地出讓和擴(kuò)大商住用地以在較短時(shí)間內(nèi)最大限度地獲取土地出讓收益。由此，提出：

假說

1

：

面對緊迫且巨大的財(cái)政壓力，地方政府會(huì)通過縮緊土地出讓總量，改變供地結(jié)構(gòu)及方式，以促進(jìn)地價(jià)上升來獲取短期內(nèi)的土地出讓收益。

(三)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入要素之一，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展最基本的空間要素。當(dāng)財(cái)政壓力引起商住用地增多而工業(yè)用地減少時(shí)，這一土地經(jīng)營策略將對工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，而商住用地的土地資源投入將使得地區(qū)發(fā)展中心轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化發(fā)展(Han et al.，2015)，使得第三產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展成為可能。從中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的歷史演進(jìn)過程來看土地供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系：當(dāng)?shù)胤秸疅嶂杂谕ㄟ^低價(jià)大規(guī)模出讓工業(yè)用地進(jìn)行招商引資以獲取稅收收入時(shí)，其他用地隨之減少，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸向第二產(chǎn)業(yè)為主過渡；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國民收入水平的不斷提高，地方政府轉(zhuǎn)而偏向于出讓商住用地的土地使用權(quán)，促進(jìn)了商業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，并進(jìn)一步削弱第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(Han et al.，2015)。之后，地方政府持續(xù)推高商住用地的供地比例，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步向服務(wù)業(yè)為主發(fā)展。可見，地區(qū)土地結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有緊密的相關(guān)關(guān)系，土地市場上商住用地與工業(yè)用地供給的結(jié)構(gòu)將直接影響各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

理論上，可以從土地的供給與需求兩端分別進(jìn)行分析。在供給端，城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)下，地方政府持續(xù)推高商住用地在土地市場中的占比，在獲得更多土地收益的同時(shí)，得以將更多的財(cái)政資金用于發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往服務(wù)化方向發(fā)展。李勇剛等(2015)的實(shí)證結(jié)果表明，土地財(cái)政能夠使得更多的土地出讓收益用于發(fā)展高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，繼而顯著促進(jìn)了東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。中國地方政府有動(dòng)力也有能力利用土地資源作為經(jīng)營城市的工具，緊縮土地供給的背景下，地方政府更傾向于供應(yīng)土地給服務(wù)業(yè)，在得到更多土地收益的同時(shí)，集約化程度更高的服務(wù)業(yè)更容易滿足土地集約化的考核指標(biāo)(閆昊生 等，2020)。相對于第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既有空間又有政府傾向。在需求端，首先，商住用地出讓價(jià)格始終高于工業(yè)用地，較高的土地價(jià)格有可能引發(fā)商業(yè)與房地產(chǎn)市場的投資性需求(周飛舟，2010)。當(dāng)然也不能排除這種房地產(chǎn)市場的投資性需求引起的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一種虛高的現(xiàn)象(郭志勇 等，2013)。其次，偏高的土地價(jià)格倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。城市地價(jià)的推高將導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本及勞動(dòng)力的生活成本的增加，從成本收益角度來看，相對于存在大量低附加值的勞動(dòng)密集型企業(yè)的第二產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)率更高的技術(shù)密集型行業(yè)及附加值更高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在獲取土地要素后仍具有可觀的收益率，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出效率得以提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化升級(jí)(高波 等，2012；丘海雄 等，2012；楊亞平 等，2013)。偏高的商住用地價(jià)格與房地產(chǎn)市場的價(jià)格形成緊密聯(lián)動(dòng)，高波等(2012)的研究結(jié)論同樣說明了高房價(jià)將帶來低端勞動(dòng)力的流出，對當(dāng)?shù)氐透郊又档牡诙a(chǎn)業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)以及產(chǎn)出率將得到相應(yīng)的提高。因此，緊縮土地供給量推高地價(jià)的行為，反而可能形成一個(gè)價(jià)格壁壘，推動(dòng)城市服務(wù)業(yè)發(fā)展。

綜上，由財(cái)政壓力造成的地方政府土地經(jīng)營策略的變化不僅直接影響產(chǎn)業(yè)的空間規(guī)模，還將在土地供給與需求兩端共同作用下，成為影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要因素。由此，提出：

假說

2

：

財(cái)政壓力之下，地方政府提高商住用地占比的行為促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展。

三、模型設(shè)計(jì)及數(shù)據(jù)描述

(一)模型設(shè)計(jì)

2010年要求教育支出占GDP的比例達(dá)到4%的政策目標(biāo)一提出，那些不達(dá)標(biāo)的地方政府將產(chǎn)生財(cái)政壓力，需要短期內(nèi)將教育支出提高一定比例，或者說，那些不達(dá)標(biāo)的地方政府的財(cái)政壓力將高于已達(dá)到4%指標(biāo)的地方政府，即這是一項(xiàng)對各地方政府在教育支出領(lǐng)域?qū)嵭械呢?cái)政體制改革試驗(yàn)，而本文的任務(wù)是對該項(xiàng)政策的沖擊效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。低于4%的即為受到財(cái)政壓力的處理組，高于4%的為控制組，此為傳統(tǒng)的DID模型。但是，0-1處理變量的劣勢在于，不能體現(xiàn)不同處理組處理程度的差異，那些教育支出占比略低于4%的是處理組，遠(yuǎn)低于4%的也是處理組，都表示為1，然而兩者地方政府的財(cái)政壓力肯定是不同的。針對這個(gè)情況，借鑒Nunn et al.(2011)利用連續(xù)型DID估計(jì)方法，本文以教育支出占GDP比例與4%的差距作為處理變量的代理變量，與政策沖擊時(shí)間做交叉項(xiàng)。本文將虛擬變量DID模型與連續(xù)變量DID模型結(jié)果互為驗(yàn)證。具體的回歸模型為：

landnum=α+βpolicy×time+γX+μ+η+κ+ε

(1)

(2)

(3)

其中：landnum為地方政府i在t時(shí)的出讓土地宗數(shù)，取對數(shù)處理；policy為教育事權(quán)改革沖擊所形成的財(cái)政壓力；educrate為各地市2010年教育支出占GDP的比例；time為政策沖擊時(shí)間變量需要說明的是，雖然教育支出占GDP的比例要高于4%的政策目標(biāo)于2010年7月提出，但是對于地方政府來說，每年的土地出讓規(guī)劃都在上一年第三季度開始編制。因此，2010年外生政策刺激實(shí)際上影響的是地方政府下一年的土地出讓情況，因此把政策處理時(shí)間設(shè)定為2011年，即2011年及之后年度，有time=1，否則為0。；X為可能影響土地出讓行為的影響因素；μ為城市固定效應(yīng)，η為年份固定效應(yīng)，以控制不同地市、年份的差異；κ為省份j與年份t的交叉項(xiàng)固定效應(yīng)，以控制不同省份在不同年份的影響；ε為殘差項(xiàng)。

式(2)以虛擬變量來表示是否受到政策沖擊產(chǎn)生財(cái)政壓力，若educrate≥4%，則視為無財(cái)政壓力，有policy=0，為控制組；若educrate﹤4%，則作為處理組，有policy=1。

式(3)以連續(xù)變量來表示受政策沖擊產(chǎn)生的財(cái)政壓力大小，educrate≥4%，同樣視為無財(cái)政壓力，有policy=0；若educrate﹤4%，則將其與政策目標(biāo)進(jìn)行比較，有policy=0.04-educrate，該值越大，說明承擔(dān)的財(cái)政壓力越大，反之則越小。

(二)數(shù)據(jù)描述

本文利用Python軟件于中國土地市場網(wǎng)中抓取2007—2016年土地交易的每一宗數(shù)據(jù)，共1352455項(xiàng)微觀數(shù)據(jù)，涵蓋詳細(xì)的土地出讓信息。地市級(jí)數(shù)據(jù)均來自CEIC數(shù)據(jù)庫。同時(shí)，本文剔除了北京、天津、上海、重慶4個(gè)直轄市，共包含27個(gè)省份、293個(gè)地市。整體來看，本文采用的數(shù)據(jù)集覆蓋了地級(jí)市的基本情況。

本文被解釋變量為土地出讓宗數(shù)(landnum)，加1取對數(shù)處理。在數(shù)據(jù)集中僅保留土地供地方式為“劃撥、協(xié)議出讓、拍賣出讓、招標(biāo)出讓、掛牌出讓”形式的土地出讓數(shù)據(jù)，不考慮作價(jià)出資或入股、授權(quán)經(jīng)營或租賃等土地出讓情況。根據(jù)理論分析，地方政府通過控制土地供應(yīng)總量影響土地出讓價(jià)格，供應(yīng)總量可以直接表現(xiàn)為政府與土地使用對象成功簽約的土地項(xiàng)目數(shù)，因此本文選取的關(guān)鍵被解釋變量為土地出讓宗數(shù)。另外，為驗(yàn)證土地出讓總體規(guī)模是否下降以及是否因此推高了土地出讓價(jià)格，本文以土地出讓面積和土地出讓價(jià)格作為被解釋變量進(jìn)行檢驗(yàn)，均加1取對數(shù)處理，分別表示為landarea、landprice。

借鑒張莉等(2011)、趙文哲等(2015)，本文選擇的控制變量包含社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響因素，具體包括人均GDP、在崗職工平均工資、人口密度、城鎮(zhèn)化率(非農(nóng)業(yè)人口數(shù)與該地區(qū)總?cè)藬?shù)之比)、城市建設(shè)面積、固定資產(chǎn)投資、交通基礎(chǔ)設(shè)施密度(公路里程數(shù)與地區(qū)土地面積之比)、地方公共財(cái)政預(yù)算收入等。

表3為變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表3 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表4列(1)～(3)報(bào)告了虛擬變量DID模型回歸結(jié)果；列(4)～(6)為連續(xù)變量DID回歸結(jié)果。列(1)與列(4)為僅控制城市固定效應(yīng)及年份固定效應(yīng)的情況；列(2)與列(5)增加了省份與年份交叉項(xiàng)固定效應(yīng)的控制，以減少其他遺漏變量的影響；為盡可能消除其他因素對實(shí)證結(jié)果的干擾，列(3)與列(6)加入一系列市級(jí)層面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的控制變量。列(3)回歸結(jié)果顯示，相較于未受到政策影響的地區(qū)，受到4%政策目標(biāo)壓力地區(qū)的土地出讓宗數(shù)顯著下降，下降幅度為13%。列(6)回歸結(jié)果表示，系數(shù)為-5.251，在5%水平上顯著，這進(jìn)一步說明4%政策目標(biāo)對地區(qū)土地出讓宗數(shù)的顯著負(fù)效應(yīng)。基準(zhǔn)回歸結(jié)果表明，面對教育事權(quán)改革帶來的財(cái)政壓力，地方政府并未提高土地一級(jí)市場的交易量，土地出讓宗數(shù)反而出現(xiàn)明顯下降。

表4 基準(zhǔn)DID模型估計(jì)結(jié)果

(二)內(nèi)生性、穩(wěn)健性檢驗(yàn)和異質(zhì)性檢驗(yàn)

1.內(nèi)生性檢驗(yàn)

DID模型的基本前提是滿足共同趨勢，要求處理組和控制組在接受處理前因變量的變化一致。參考Moser et al.(2012)的做法，加入政策沖擊前各年的年份虛擬變量與處理變量交叉項(xiàng)作為解釋變量再進(jìn)行回歸，來檢驗(yàn)共同趨勢假定，檢驗(yàn)?zāi)Ｐ蜑槭?4)。其中，year代表年份虛擬變量，在年份t時(shí)為1，否則為0。構(gòu)建式(5)考察政策動(dòng)態(tài)趨勢。

(4)

(5)

由表5列(1)可知，受到不同財(cái)政壓力影響的地方政府在2007—2009年間土地出讓宗數(shù)并沒有顯著差別，說明本文回歸模型通過共同趨勢檢驗(yàn)。

表5 共同趨勢檢驗(yàn)及安慰劑檢驗(yàn)

表5列(2)為政策動(dòng)態(tài)效應(yīng)結(jié)果，圖1可以更為直觀清晰地反映政策動(dòng)態(tài)效應(yīng)?？梢钥闯觯?%政策目標(biāo)引起的財(cái)政壓力對地方政府土地出讓行為存在一個(gè)持續(xù)性影響。交叉項(xiàng)系數(shù)在2012年不顯著，說明政策改革效應(yīng)在初始年份并未出現(xiàn)，2013年時(shí)效果才開始顯現(xiàn)，2014年的政策效應(yīng)最為明顯。原因可能是，地方政府的土地出讓行為存在一定的滯后性，包括出讓土地前期籌劃，籌集、開發(fā)、制定方案等均需要一定的時(shí)間準(zhǔn)備，導(dǎo)致政策效應(yīng)的出現(xiàn)存在時(shí)滯。

圖1 政策動(dòng)態(tài)效應(yīng)

此外，本文也將政策時(shí)間變量假設(shè)為其他年份，重新利用DID模型進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。表5列(3)～(8)分別代表以2008年、2009年、2012年、2013年、2014年、2015年為政策實(shí)施點(diǎn)，政策變量為0-1虛擬變量。政策實(shí)施之前的2007—2010年時(shí)間樣本中，設(shè)計(jì)以2008年、2009年為政策點(diǎn)，回歸結(jié)果如表5列(3)、(4)所示，可見并不顯著，說明改革發(fā)生之前這一效應(yīng)不存在；政策發(fā)生之后以2012年、2013年、2014年、2015年為政策沖擊點(diǎn)，樣本時(shí)間范圍選擇4%政策目標(biāo)外生沖擊之后的2011—2016年，結(jié)果同樣顯示處理組與控制組之間并沒有出現(xiàn)顯著的差異。這充分說明了4%政策目標(biāo)沖擊具有明確的外生性。

2.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

首先，改變樣本區(qū)域及時(shí)間范圍。由于副省級(jí)城市、計(jì)劃單列市的行政級(jí)別與一般地級(jí)市不同，計(jì)劃單列市享有省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，而與副省級(jí)城市又有所區(qū)別。因此，表6列(1)剔除了5個(gè)計(jì)劃單列市后進(jìn)行回歸，列(2)是剔除15個(gè)副省級(jí)城市的回歸結(jié)果。另外，從政策動(dòng)態(tài)效應(yīng)來看，在2011年之后的第2、3、4年出現(xiàn)較為明顯的政策效應(yīng)，因此，將時(shí)間縮短在2015年之前，考慮政策前后時(shí)間平衡性，列(3)將時(shí)間限定在2008—2015年，列(4)為2009—2014年的回歸結(jié)果?？梢姡髁薪Y(jié)果仍顯著為負(fù)。

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)：改變樣本區(qū)域、時(shí)間范圍及樣本對象

其次，改變回歸樣本。從土地出讓對象來看，土地使用權(quán)人可以是企業(yè)、自然人或者政府部門。從土地的供應(yīng)是否對市場產(chǎn)生直接影響的角度，本文將樣本對象范圍縮小為土地使用權(quán)人僅為法人企業(yè)及自然人的樣本，剔除政府部門的樣本數(shù)據(jù)再做穩(wěn)健性檢驗(yàn)。由于資金、經(jīng)驗(yàn)及項(xiàng)目開發(fā)條件等因素限制，企業(yè)必然是土地交易市場的主角，表6列(5)為僅考慮企業(yè)的樣本數(shù)據(jù)，結(jié)果表明，出讓給企業(yè)的土地宗數(shù)顯著為負(fù)。另外，自然人雖然是土地市場中的配角，不會(huì)對市場發(fā)展產(chǎn)生決定性的影響，但是，按照《國土資源部 全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》(國土資發(fā)〔2012〕100號(hào))的規(guī)定，鼓勵(lì)并且引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域，體現(xiàn)市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。自然人拿地即是其中的一種表現(xiàn)。因此，表6列(6)評(píng)估對象為企業(yè)及自然人獲取土地的數(shù)據(jù)，同樣得到財(cái)政壓力下土地出讓宗數(shù)顯著為負(fù)的結(jié)果。因此，基準(zhǔn)回歸結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。

3.異質(zhì)性檢驗(yàn)

除以上分析之外，還要考慮不同省份不同區(qū)域的異質(zhì)性影響。其一，在教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)方面，國務(wù)院要求各省份結(jié)合本地區(qū)財(cái)力狀況確定經(jīng)費(fèi)分擔(dān)方法和具體比例。不同省份因承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)比例不同而產(chǎn)生不同的財(cái)政壓力。因此，為盡可能排除教育資金在不同省份承擔(dān)比例不同而帶來的干擾，可以選擇地方教育支出占GDP比例分布的極端值做比較：如果2010年地方教育支出占比遠(yuǎn)高于4%，有理由認(rèn)為該省份已經(jīng)完成政策目標(biāo)，未受到?jīng)_擊，可以作為控制組樣本；占比遠(yuǎn)低于4%的地方政府，無論教育經(jīng)費(fèi)在地方與中央間如何分擔(dān)，該省份在教育領(lǐng)域的支出必然受到影響，產(chǎn)生財(cái)政壓力。表7列(1)、(2)為分別選取地方教育支出占比分布前后各15%以及各10%作為子樣本再次進(jìn)行回歸的結(jié)果，同樣表明了財(cái)政壓力與土地出讓宗數(shù)之間顯著的負(fù)向相關(guān)關(guān)系。且隨著樣本范圍的縮小，交叉項(xiàng)系數(shù)絕對值變大。其二，鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，為了考察財(cái)政壓力對地方土地出讓行為的影響是否存在區(qū)域差異性，有必要?jiǎng)澐謻|、中、西區(qū)域樣本再次對基準(zhǔn)結(jié)論進(jìn)行回歸驗(yàn)證。列(3)、(4)分別為東部與中西部地區(qū)樣本的虛擬變量DID模型回歸結(jié)果，關(guān)鍵系數(shù)均顯著為負(fù)。與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致。不難發(fā)現(xiàn)，列(3)回歸系數(shù)的絕對值高于列(4)的中西部地區(qū)系數(shù)，這在一定程度上說明了在教育事權(quán)變動(dòng)的財(cái)政壓力下東部地區(qū)的土地財(cái)政激勵(lì)更強(qiáng)，更傾向于通過緊縮土地供應(yīng)量來獲取資金。原因主要是東部地區(qū)的土地價(jià)格相對更高，財(cái)政激勵(lì)更強(qiáng)。這也與唐云鋒等(2017)的研究結(jié)論一致。2003年后中央審批的地方建設(shè)用地往中西部偏移，在土地建設(shè)規(guī)模指標(biāo)限制下，東部地區(qū)地方政府有動(dòng)機(jī)也有能力通過緊縮土地出讓量，促使土地價(jià)格高漲，以此獲得更大收益。表7列(5)～(8)為連續(xù)變量DID模型回歸結(jié)果，與上述結(jié)論保持一致。

表7 異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果

五、路徑及機(jī)制檢驗(yàn)——對土地出讓經(jīng)營策略的討論

(一)土地出讓規(guī)模及土地出讓價(jià)格的變化

上述分析結(jié)果明確表明，教育改革沖擊顯著降低了地方土地出讓宗數(shù)。這里以土地出讓面積再次驗(yàn)證土地出讓總體規(guī)模是否下降，并考察是否因此推高了土地出讓價(jià)格。表8分別對土地出讓面積及土地出讓價(jià)格進(jìn)行DID模型估計(jì)。表8列(1)、(2)的結(jié)果表明，教育改革沖擊引起了地方政府土地出讓面積的明顯下降。這與亓壽偉等(2020)以及劉誠等(2019)的研究結(jié)論保持一致。表8列(3)、(4)結(jié)果表明，財(cái)政壓力對土地出讓價(jià)格有強(qiáng)烈的增加效應(yīng)。也就是說，面臨4%政策目標(biāo)財(cái)政壓力的地方政府，相較于沒有該項(xiàng)壓力的地方政府，顯著地提高了土地出讓平均價(jià)格，增幅為30.1%，且受改革沖擊越強(qiáng)的地區(qū)，地方政府土地出讓的均價(jià)增幅越大。這表明地方政府會(huì)通過控制土地出讓的規(guī)模，推高土地出讓價(jià)格，以此緩解財(cái)政壓力。假說1得到驗(yàn)證。

表8 財(cái)政壓力對土地出讓面積及土地出讓價(jià)格的影響

總之，可以認(rèn)為，在緊迫的財(cái)政壓力之下，地方政府的土地出讓宗數(shù)顯著下降。為應(yīng)對財(cái)政壓力，地方政府非常有可能改變土地出讓策略，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展及結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。由此，進(jìn)一步地，可以從供地結(jié)構(gòu)、供地方式等來解釋財(cái)政壓力之下地方政府的供地策略。

(二)供地結(jié)構(gòu)變化

土地出讓類型的選擇代表著地方政府的土地經(jīng)營策略。城市可供利用的土地資源相對來說較為固定，地方政府若選擇出讓商住用地，那么將導(dǎo)致其他用地出讓減少。本文主要考察商住用地與工業(yè)用地的出讓情況，以此來代表土地出讓結(jié)構(gòu)。表9為虛擬變量DID回歸結(jié)果。列(1)的被解釋變量為商住用地出讓量與工業(yè)用地出讓量的比值，并取對數(shù)處理。列(2)、(3)分別為商住用地、工業(yè)用地出讓量占比?？梢钥闯觯?1)的回歸結(jié)果在5%水平上顯著為正，說明財(cái)政壓力使得地方政府出讓的商住用地量高于工業(yè)用地。也就是說，在城市建設(shè)面積總量相對不變的情況下，地方政府為釋放4%政策目標(biāo)的財(cái)政壓力，土地經(jīng)營策略的選擇更加傾向于商住用地的出讓，以盡可能在短期內(nèi)獲得更多的收益，并以工業(yè)用地供應(yīng)的減少為代價(jià)。從列(3)可以看出，土地出讓中工業(yè)用地量明顯減少，這是土地出讓總體宗數(shù)顯著下降的主要原因。列(4)～(6)結(jié)果表示的是財(cái)政壓力對各類型土地出讓獲取收入的影響，被解釋變量分別為商住用地出讓金與工業(yè)用地出讓金的比值、商住用地出讓金占比、工業(yè)用地出讓金占比。結(jié)果表明，相對工業(yè)用地出讓得到的土地出讓金，通過出讓更多的商住用地獲取的土地出讓金更高，高出26.1%。這其中，商住用地出讓金占比顯著增加，工業(yè)用地出讓金占比顯著下降。

表9 財(cái)政壓力對土地出讓結(jié)構(gòu)的影響

這說明，為應(yīng)對4%政策目標(biāo)的財(cái)政壓力，地方政府并未通過出讓更多土地來獲取土地出讓金，而是在土地經(jīng)營策略方面出現(xiàn)變化，通過權(quán)衡不同類型土地的出讓來獲得土地出讓金。具體表現(xiàn)為工業(yè)用地的出讓宗數(shù)及金額在總出讓比例中顯著減少，地方政府暫緩利用具有“招商引資”性質(zhì)的工業(yè)用地，轉(zhuǎn)而顯著增加商住用地出讓規(guī)模以獲取更多的土地出讓金。因此，在財(cái)政壓力之下，地方政府在土地出讓結(jié)構(gòu)上更偏向于商住用地。

(三)供地方式變化

供地方式主要分成三類：一是招標(biāo)出讓、拍賣出讓、掛牌出讓；二是協(xié)議出讓；三是劃撥。招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓是政府供地的一般方式，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以“招拍掛”出讓。一般地，“招拍掛”價(jià)格為市場競爭確定的公開價(jià)，由于存在競爭機(jī)制，因此土地價(jià)格易得高價(jià)，政府操控性較小；協(xié)議出讓則是由地方政府直接控制地價(jià)且不參與市場競爭，這主要適用于工業(yè)項(xiàng)目，政府為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策而需要給予扶持、優(yōu)惠的項(xiàng)目等；劃撥方式出讓的土地則是主要適用于政策性用地，如經(jīng)濟(jì)適用房、安置房等?，F(xiàn)有文獻(xiàn)大多認(rèn)為，土地出讓方式體現(xiàn)了地方政府的土地出讓用途(趙文哲 等，2015)，工業(yè)用地以協(xié)議為主，商住用地以“招拍掛”為主(陶然 等，2009；雷瀟雨 等，2014；王媛 等，2016)。

為應(yīng)對財(cái)政壓力，地方政府控制了土地供應(yīng)總量，調(diào)整了土地類型供應(yīng)比例，并推高了土地出讓價(jià)格。為獲取較高的土地出讓價(jià)格，地方政府供地方式的選擇也將有所變化。表10中huabo、xieyi、zpg分別代表以劃撥方式、協(xié)議方式、“招拍掛”方式出讓土地宗數(shù)占比。列(1)～(3)的虛擬變量DID模型回歸結(jié)果表明，財(cái)政壓力導(dǎo)致地方政府減少了以協(xié)議方式出讓土地，顯著地增加了以“招拍掛”方式出讓土地的比例，由此得到更高的土地出讓價(jià)格。在財(cái)力吃緊的背景下，地方政府通過“招拍掛”方式供應(yīng)土地，以此獲取高額土地出讓金，是重要的解決措施(周飛舟，2006；曹廣忠 等，2007；劉誠 等，2019)。

表10 土地供地方式的不同

六、宏觀效應(yīng)分析：對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

圖2 受政策沖擊的城市第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比情況

土地是產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要投入要素，財(cái)政壓力引起商住用地供應(yīng)占比增加、工業(yè)用地供應(yīng)減少的變化將直接影響到第三、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間規(guī)模，在供給與需求兩端共同作用下導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。如圖2所示，受到4%政策目標(biāo)沖擊的地方政府所在城市的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有明顯上升的趨勢，與此同時(shí)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到一定約束，呈現(xiàn)了下降的態(tài)勢。由此可見，地方政府的行為對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)具有實(shí)質(zhì)性的影響。

為此，本文構(gòu)建模型來考察財(cái)政壓力對地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響：

structure=α+βpolicy×time+γX+μ+η+κ+ε

(6)

其中：被解釋變量structure為第t年第i個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。首先，參考干春暉等(2011)度量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的做法，以第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比值(chanyerate)來表示，該指標(biāo)在一定程度上能夠明晰反映出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“服務(wù)化”方向。核心解釋變量依然為policy×time，為4%政策目標(biāo)的外生沖擊和時(shí)間虛擬變量的交叉項(xiàng)，β為本文關(guān)心的回歸系數(shù)。為緩解財(cái)政壓力，地方政府土地經(jīng)營策略變化將促使第三產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，那么預(yù)期的β應(yīng)顯著為正。其次，鑒于第三產(chǎn)業(yè)的增長率高于第二產(chǎn)業(yè)的增長率是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“服務(wù)化”趨勢的典型事實(shí)，以第三產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長率(thirdgrow、secondgrow)來衡量各自產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。X為影響城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)控制變量，參考已有相關(guān)文獻(xiàn)，主要包括人均GDP、地方財(cái)政支出、固定資產(chǎn)投資水平、人口密度、土地出讓總金額、平均工資、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)控制城市固定變量、時(shí)間控制變量，并且考慮了省級(jí)及年份的交叉項(xiàng)以避免遺漏變量以及一些不可觀測因素的干擾。回歸結(jié)果如表11所示。

表11 財(cái)政壓力對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

列(1)結(jié)果表明，當(dāng)?shù)胤绞艿浇逃母餂_擊時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值高于第二產(chǎn)業(yè)。列(2)、(3)的被解釋變量分別是第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，可以看出，存在事權(quán)改革引起財(cái)政壓力的地區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)有顯著為正的增長率，而第二產(chǎn)業(yè)沒有明顯變化。列(4)～(6)結(jié)果與列(1)～(3)一致。表11結(jié)果表明，為了有效緩解4%政策目標(biāo)的財(cái)政壓力，地方政府的土地經(jīng)營等策略改變對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有進(jìn)一步的影響。假說2得以驗(yàn)證。

由于第三產(chǎn)業(yè)對應(yīng)的營業(yè)稅是地方稅種，是地方收入的主要來源，地方政府有強(qiáng)激勵(lì)綜合利用產(chǎn)業(yè)政策、稅收優(yōu)惠等措施促進(jìn)營業(yè)稅對應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以獲取稅收收入(謝貞發(fā) 等，2016)。因此，表11實(shí)證結(jié)果的另一種解釋是，財(cái)政壓力使得地方政府通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)來著重培養(yǎng)對自身財(cái)政收入有利的營業(yè)稅收入來源。為了檢驗(yàn)這個(gè)問題，本文采用營業(yè)稅收入(lnbustax)的絕對值對數(shù)以及其占GDP的比重作為被解釋變量，以觀察財(cái)政壓力對營業(yè)稅的影響。并以財(cái)政收入(lnrevenue)、稅收收入(lntax)、增值稅收入(lnvat)的絕對值對數(shù)以及各自占GDP的比重作為被解釋變量，再次考察在財(cái)政壓力之下地方政府是否能夠汲取稅收來補(bǔ)充財(cái)政收入。實(shí)證回歸結(jié)果如表12所示，無論被解釋變量為絕對值還是相對值，財(cái)政壓力并沒有導(dǎo)致地方政府獲得更多的營業(yè)稅收入，稅收形式的財(cái)政收入也未有顯著變化?？梢哉J(rèn)為，地方政府利用第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收收入來緩解財(cái)政壓力的渠道未能實(shí)現(xiàn)?？赡艿脑蚴?，盡管第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠帶來稅收收入的增長，開發(fā)、建設(shè)、銷售、后期服務(wù)等環(huán)節(jié)也將產(chǎn)生稅收，但是這部分的稅收收入不僅遠(yuǎn)小于出讓商住用地獲得的土地出讓金，且實(shí)現(xiàn)周期較長，無法緩解短期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)4%政策目標(biāo)所形成的財(cái)政壓力。

表12 財(cái)政壓力對稅收收入的影響

七、結(jié)論與政策建議

以2010年教育事權(quán)變動(dòng)的4%政策目標(biāo)為準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)外生沖擊變量來反映地方政府面臨的財(cái)政壓力，檢驗(yàn)財(cái)政壓力對地方政府土地出讓行為的影響。結(jié)果表明：財(cái)政壓力顯著降低了地方政府土地出讓宗數(shù)和土地出讓面積，并推高了土地出讓價(jià)格。土地結(jié)構(gòu)分析表明：財(cái)政壓力導(dǎo)致地方政府更傾向于商住用地的出讓，以在短期內(nèi)獲取高額的土地出讓金，同時(shí)減少了工業(yè)用地的出讓，這一過程中優(yōu)先采用了易得高價(jià)的“招拍掛”土地出讓形式。進(jìn)一步地，本文發(fā)現(xiàn)由于土地市場上商住用地供應(yīng)增加，顯著地促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

基于以上結(jié)論，提出以下政策建議。

第一，調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，落實(shí)地方稅體系的構(gòu)建，弱化地方政府對土地財(cái)政的依賴。4%政策目標(biāo)增加了地方政府支出責(zé)任，但政策賦予的財(cái)權(quán)及財(cái)力增加未能與之相匹配，從而形成財(cái)政壓力。事實(shí)上，地方政府長期處于財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀態(tài)，土地收益成為地方彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要來源。囿于目前地方主體稅源的不確定性，地方政府可能選擇忽略或弱化土地出讓后期相關(guān)稅收等可持續(xù)性財(cái)政收入的作用，而通過推高地價(jià)獲取短期收益，形成土地財(cái)政痼疾。在大規(guī)模減稅降費(fèi)背景下，基層政府需承擔(dān)“?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)”等剛性支出的重?fù)?dān)，財(cái)政壓力更為突出。因此，中央政府在提出財(cái)政事權(quán)改革時(shí)，應(yīng)同時(shí)給予地方政府有效的財(cái)權(quán)增加以及財(cái)力的補(bǔ)給，進(jìn)一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，盡快落實(shí)地方稅體系的構(gòu)建，確立地方稅主體稅種，適當(dāng)提高地方政府的稅收分成比例，以弱化地方政府對土地財(cái)政的依賴。

第二，有效控制土地供應(yīng)，優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)的同時(shí)強(qiáng)化土地市場化的作用。一方面，在各地城市建設(shè)用地受到總量管制的背景下，為應(yīng)對財(cái)政壓力，地方政府善于在可操作空間內(nèi)控制土地供應(yīng)規(guī)模，采取差異化的土地經(jīng)營策略，對市場產(chǎn)生扭曲影響。地方政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)，保障土地要素的供給與國家產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)相配合。另一方面，在嚴(yán)格堅(jiān)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，可適當(dāng)放寬對土地用途類型的約束，強(qiáng)化土地市場化的作用，引導(dǎo)土地資源優(yōu)化配置，滿足當(dāng)?shù)厥袌霭l(fā)展的需求，以刺激地方主體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第三，優(yōu)化土地資源配置，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。4%政策目標(biāo)形成的財(cái)政壓力，迫使地方政府調(diào)整土地經(jīng)營策略，提高商住用地供應(yīng)的占比，相應(yīng)壓縮工業(yè)用地占比，由此加速了當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這說明中國工業(yè)化發(fā)展有所減速的現(xiàn)象，極可能與地方財(cái)政壓力及其土地策略緊密關(guān)聯(lián)。因此，在調(diào)整央地財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系、構(gòu)建地方稅體系等方式緩解地方財(cái)政壓力的同時(shí)，地方政府應(yīng)加快建立土地市場“提質(zhì)增效”發(fā)展機(jī)制，深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極探索利用土地資源倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在審批用地時(shí)，更加注重土地利用的可持續(xù)性。保障商業(yè)與住宅用地供應(yīng)規(guī)模的合理與穩(wěn)定，穩(wěn)步推進(jìn)低效工業(yè)用地減量化工作，促進(jìn)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。