■徐 巖 陳那波

［內(nèi)容提要］一個(gè)通過(guò)多元參與、充分協(xié)商的方式來(lái)解決公共事務(wù)問(wèn)題的治理體制如何得以建立？本文梳理了與合作治理有關(guān)的研究和實(shí)踐歷程，在此基礎(chǔ)上以A 市圍繞垃圾計(jì)量收費(fèi)而開(kāi)展的合作治理試驗(yàn)為案例。本文發(fā)現(xiàn)，盡管A 市領(lǐng)導(dǎo)層和行政部門(mén)不遺余力搭建以多元參與為特征的合作治理架構(gòu)，以推進(jìn)圍繞垃圾計(jì)量收費(fèi)工作的合作治理試驗(yàn)，但程序化行政、分化的主體、建構(gòu)的多元參與三個(gè)特征阻礙了合作治理架構(gòu)的真正確立。本文提出，提升合作治理效果的關(guān)鍵在于行政體系的流程再造、社會(huì)群體的共識(shí)和代表機(jī)制的建立。

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，這為基層治理的實(shí)踐和理論研究指明了方向。共建共治共享的社會(huì)治理格局應(yīng)如何構(gòu)建？或曰，共建共治共享如何可能？理論層面上，共建共治共享和合作治理密切相關(guān)，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）對(duì)公共池塘資源合作治理之道的分析進(jìn)一步引發(fā)了人們對(duì)政府或市場(chǎng)非此即彼的二元治理選擇的反思，以她所發(fā)展出來(lái)的制度分析和發(fā)展框架（the institutional analysis and development framework，IAD）和社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析框架（the social ecological system，SES）為指引，眾多西方研究者分析了在不同的條件制約下多元化的行動(dòng)者如何通過(guò)協(xié)商和合約解決他們共同面對(duì)的棘手問(wèn)題。①這些研究多聚焦于公共池塘資源議題。遺憾的是，這些英文文獻(xiàn)未能有效地覆蓋和整合中國(guó)基層社會(huì)最近幾十年在合作治理方面的多樣化努力，這些努力呈現(xiàn)出巨大的差異性，體現(xiàn)在人口特征、空間形態(tài)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)風(fēng)氣和習(xí)慣、公共議題、地方政府治理方式等方面，這為理論研究者提供了絕佳的研究場(chǎng)域，去分析大規(guī)模群體的合作治理實(shí)踐。在諸多合作治理嘗試中，垃圾治理尤其值得關(guān)注。當(dāng)前中國(guó)的垃圾分類和治理正發(fā)生重大的變革，它是一個(gè)涉及所有人的治理議題，也具備較強(qiáng)的公共池塘資源色彩，充分體現(xiàn)了人們?cè)诤献髦卫磉^(guò)程中所面對(duì)的挑戰(zhàn)?；谏鲜隹剂浚疚囊訟 市的垃圾治理作為案例，進(jìn)一步討論合作治理問(wèn)題。

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)于大多數(shù)中國(guó)人來(lái)說(shuō)，城市生活垃圾的處理一直是最不起眼的日常事務(wù)。然而，2009 年10 月A 市計(jì)劃在C 區(qū)修建垃圾焚燒發(fā)電站的消息引發(fā)了較大規(guī)模的民眾抗議，新聞媒體密切跟蹤和報(bào)道了這一事件，修建計(jì)劃擱淺，垃圾焚燒發(fā)電站也進(jìn)入重新選址和環(huán)評(píng)程序。A 市是特大城市，當(dāng)時(shí)實(shí)際生活人口數(shù)量約為1500 萬(wàn)人，粗略統(tǒng)計(jì)，垃圾日產(chǎn)量達(dá)到1.8 萬(wàn)噸②。A 市以往的垃圾處理方式是“填埋+焚燒+生化處理”，但正在使用的填埋場(chǎng)和焚燒發(fā)電站的處理能力已飽和，迫切需要增設(shè)新的處理設(shè)施和場(chǎng)地。由于垃圾填埋帶來(lái)較多的環(huán)境污染問(wèn)題，故增設(shè)垃圾焚燒發(fā)電站成為更具傾向性的選擇。C 區(qū)發(fā)生垃圾焚燒發(fā)電站抗議事件后，全城各地類似的垃圾處理點(diǎn)的修建都面臨不同程度的抗議，由此開(kāi)始，垃圾處理問(wèn)題進(jìn)入了知易行難的狀態(tài)：首先，在垃圾處理方法上，可供選擇的手段主要包括填埋、焚燒和生化處理，但選址都因其“鄰避”性質(zhì)而難以施行。③A 市的垃圾處理點(diǎn)都是多年前確定并投入使用的，大部分的功能已經(jīng)飽和，而重新選址始終面臨眾多的反對(duì)聲音，政府強(qiáng)力推行則面臨巨大的社會(huì)和輿論壓力。其次，垃圾減量面臨著更大的困難，垃圾減量和分類有利于減少終端處理的壓力，但這涉及每個(gè)家庭生活方式的改變。垃圾治理不是一個(gè)僅靠城市管理部門(mén)就能解決的問(wèn)題，甚至不是僅靠政府自身就能解決的問(wèn)題。如何推動(dòng)市民調(diào)整生活方式，做好垃圾分類并實(shí)現(xiàn)垃圾減量？建立什么樣的機(jī)制，使政府和包括普通市民、選址地居民在內(nèi)的各方利益主體達(dá)成一致意見(jiàn)，從而施行垃圾分類、分類處理為主的終端垃圾處理措施？也就是說(shuō)，合作治理如何可能？

二、文獻(xiàn)述評(píng)：合作治理如何可能

（一）垃圾治理與“公地悲劇”：從奧斯特羅姆談起

A 市的垃圾治理困境并非孤立的事件。1968年哈?。℅arrett Hardin）提出“公地悲劇”困境，想要解決的問(wèn)題與此基本相似：“怎樣才能對(duì)由許多個(gè)人共用的自然資源實(shí)行最佳治理？”④這個(gè)問(wèn)題也可由哈丁延伸至奧斯特羅姆：“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其它機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同受益”。⑤當(dāng)我們把干凈、整潔的城市環(huán)境當(dāng)作一種資源，垃圾議題和“公地悲劇”“公共池塘資源”就具備了共同的特性，每個(gè)人都希望享受這個(gè)資源，而任性和隨意的垃圾棄置以及面對(duì)垃圾責(zé)任時(shí)的逃避則和牧羊人的過(guò)度放牧及捕魚(yú)者的過(guò)分捕撈行為同質(zhì)，干凈、整潔的城市環(huán)境會(huì)因此受到損害，而身處其中的行動(dòng)者往往不會(huì)主動(dòng)為此負(fù)責(zé)或改變。奧斯特羅姆反對(duì)公地悲劇只能由政府外部規(guī)制或市場(chǎng)私有化來(lái)解決的觀點(diǎn)。她指出，一個(gè)能明確公共池塘資源的總量，準(zhǔn)確無(wú)誤地安排資源的使用，監(jiān)督各種行動(dòng)并對(duì)違規(guī)者成功實(shí)施制裁的政府的存在首先是需要成本的，其次也是很困難的；而私有化方案所面臨的問(wèn)題同樣明顯，因?yàn)楹芏喙操Y源是無(wú)法分割的，尤其無(wú)法均等分割，也就難以私有化。奧斯特羅姆認(rèn)為，上述相互對(duì)立的方案不可能同時(shí)正確，而且任一方案也無(wú)法成為唯一正確的解決之道。她提出，作為替代方案，合作的參與者們可以通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)來(lái)解決“公地悲劇”難題，以此為議題，她發(fā)展出制度分析和發(fā)展框架⑥，該框架隨后被整合進(jìn)一個(gè)更具包容性的分析框架——社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)框架，其核心部分是行動(dòng)情境、互動(dòng)的結(jié)果模式，具體包括：一組行動(dòng)者，參與者所處的獨(dú)特的位置（position）（或曰角色），所允許的行動(dòng)及其與結(jié)果之間的關(guān)系，個(gè)體的行為集合及其相聯(lián)系的可能后果，每一個(gè)參與者對(duì)選擇的控制程度，參與者對(duì)于行動(dòng)情境結(jié)構(gòu)的可及的信息，成本和收益——也可理解為行動(dòng)和結(jié)果的驅(qū)動(dòng)力或阻礙力（deterrents）。⑦奧斯特羅姆的研究催生了一系列真正從經(jīng)驗(yàn)層面討論合作治理可能性的研究，這些研究以IDA 及SES 框架作為主要的分析變量構(gòu)成，通過(guò)世界各地的公共池塘資源利用案例的研究，探討群體的自身特性、群體的制度安排和外部因素等主要因素對(duì)合作均衡的影響。⑧關(guān)聯(lián)的案例來(lái)自世界各地，包括發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，覆蓋灌溉系統(tǒng)、湖泊、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等眾多領(lǐng)域。奧斯特羅姆及其合作者曾系統(tǒng)地梳理2010 年前的公地研究案例，嘗試形成大樣本的案例分析，并匯總了一些基本的結(jié)論。第一，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)理論的挑戰(zhàn)。有眾多案例表明，在沒(méi)有私人產(chǎn)權(quán)和國(guó)家介入的情況下，同樣可以可持續(xù)地共享自然資源，產(chǎn)權(quán)因素以外的多種政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素同樣具備重要的作用。在傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)定義之外，存在許多其他性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)，包括獲取權(quán)、收獲權(quán)、管理權(quán)、排他權(quán)、讓渡權(quán)等，也包括其他一攬子的產(chǎn)權(quán)制度。政府產(chǎn)權(quán)和私有化產(chǎn)權(quán)往往會(huì)削弱或破壞共有產(chǎn)權(quán)的使用，而正式產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行在現(xiàn)實(shí)中十分困難。總體上，大部分的案例認(rèn)可共有產(chǎn)權(quán)、非正式制度的作用。第二，群體特征作用的再審視。這些案例研究揭示了群體規(guī)模和異質(zhì)性兩個(gè)變量對(duì)公共池塘資源產(chǎn)生作用的多元機(jī)制。例如，群體規(guī)模對(duì)公共池塘資源的影響是多元的，它往往取決于集體行為的目標(biāo)和復(fù)雜的社會(huì)條件變量。而眾多的案例考察了不同維度的異質(zhì)性，包括收入、資產(chǎn)、價(jià)值觀、知識(shí)和技能，甚至是興趣等維度的異質(zhì)性，他們用不同的公共池塘資源使用案例表明，異質(zhì)性對(duì)公共池塘資源的使用的影響是非常多變的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的理論解釋，其中更為關(guān)鍵的是這兩個(gè)因素對(duì)資源使用者的可靠性和互惠行為的信任的影響。第三，資源特征的再審視。眾多的案例研究從多個(gè)角度論證了資源特征對(duì)公共池塘資源的合作的影響，這些特征往往因?yàn)閷?duì)排他權(quán)的影響而產(chǎn)生作用。例如，低密度資源和分布不均勻的資源更有可能適用公共財(cái)產(chǎn)管理制度，遷徙性、流動(dòng)性或短暫性資源的合作使用的可能性也低得多；生態(tài)條件具有高度不確定性的半干旱地區(qū)，對(duì)資源的合作使用也相對(duì)困難。資源狀況越復(fù)雜，就越有可能阻礙集體行為的產(chǎn)生，不可預(yù)測(cè)性會(huì)降低任何形式的管理可能性，而且資源復(fù)雜性獨(dú)立于群體特征影響集體行為。⑨公共池塘資源的研究時(shí)至今日仍然是熱點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年的累積，這些研究為公共池塘資源的分析提供了豐富的案例，但也面臨眾多批評(píng)。首先是對(duì)該理論的功能取向的批判。這種取向假定公地資源使用的情境是可以根據(jù)學(xué)者所設(shè)定的模型框架而進(jìn)行裁設(shè)的，相反，批判意見(jiàn)認(rèn)為，自然資源管理體系是復(fù)雜的、依賴具體情境的、歷史的、具備空間獨(dú)特性的、不斷變化、協(xié)商及受政治因素所影響的系統(tǒng)，而絕不僅僅是在制度設(shè)置上的契合（right fit）。其次是對(duì)該理論的價(jià)值預(yù)設(shè)的批判。該理論的分析框架帶著較強(qiáng)的價(jià)值預(yù)設(shè)，例如，可持續(xù)發(fā)展就是好的，多中心就是好的，集體性的行動(dòng)就是好的，這些源自發(fā)達(dá)國(guó)家體系的新自由主義理念或分析變量被先驗(yàn)地嫁接到發(fā)展中國(guó)家體系中。⑩再次是對(duì)該理論及其后續(xù)研究作品在研究方法上的批判。這些研究的基本方法論立場(chǎng)是建基于實(shí)證思維的抽象模型化，基于利益最大化的個(gè)體理性行動(dòng)，這兩大特征受到持續(xù)的批評(píng)，被稱為“歷史的貧困”（poverty of history）。?還有案例方法帶來(lái)的分析的零碎化，無(wú)論是IDA 還是SES 框架，都涉及很多抽象程度較高的變量，它們可以產(chǎn)生數(shù)量龐大的變量組合，而每一個(gè)合作治理案例都有其具體的情境和條件，很難在案例樣本上形成累積性的檢驗(yàn)，這也從一個(gè)側(cè)面解釋了盡管關(guān)聯(lián)的研究作品逐年遞增，但是并沒(méi)有相應(yīng)產(chǎn)生出同樣有價(jià)值的廣為人們所接受的理論，也即公共池塘資源的研究不應(yīng)該只停留在針對(duì)同一問(wèn)題的多元變量的反復(fù)驗(yàn)證上，而應(yīng)盡量達(dá)致更具基礎(chǔ)性的、有共識(shí)的、穩(wěn)定的結(jié)論。?

奧斯特羅姆的分析框架也被嘗試性地應(yīng)用于中國(guó)的情境之下，使用更多的是環(huán)境研究者。政治學(xué)和公共管理學(xué)界也在嘗試引介這一分析框架，這些努力大體上分成兩個(gè)部分：一是對(duì)公共池塘資源理論的引介和述評(píng)類的作品?；二是和奧斯特羅姆所倡導(dǎo)的公共池塘資源理論直接關(guān)聯(lián)的研究，它們嘗試不同程度地使用有關(guān)的概念或變量?。總體上，引介類的作品較多，而使用關(guān)聯(lián)的分析框架的實(shí)證研究較少。王亞華和舒全峰對(duì)奧斯特羅姆的分析框架和理論進(jìn)行了較為詳盡的介紹，同時(shí)也對(duì)這些框架和理論在中國(guó)情境下的應(yīng)用作出了評(píng)價(jià)，認(rèn)為總體上相對(duì)滯后，領(lǐng)域分割缺乏對(duì)話，國(guó)際化程度較低，理論創(chuàng)新滯后于實(shí)踐。?

（二）關(guān)于垃圾的合作治理：行動(dòng)者及情境制約

盡管在中國(guó)情境下直接使用IDA 或SES 框架的經(jīng)驗(yàn)研究成果較少，但是關(guān)注中國(guó)的治理領(lǐng)域尤其是基層治理領(lǐng)域的各類合作的研究越來(lái)越多。原因大致有二：首先，當(dāng)前中國(guó)各種意義上的合作治理嘗試逐漸成為豐富的治理現(xiàn)象，吸引研究者關(guān)注。其次，奧斯特羅姆所創(chuàng)設(shè)的分析框架或以其為代表的公共池塘資源理論本身和中國(guó)情境不相兼容。正如對(duì)公共池塘資源理論的批判意見(jiàn)所指出的，該理論的去政治取向和先驗(yàn)地對(duì)政府規(guī)制和市場(chǎng)化的價(jià)值排斥也和中國(guó)的合作治理情境不相符合。例如，在中國(guó)既非私人產(chǎn)權(quán)也非國(guó)家產(chǎn)權(quán)的純粹的公共池塘資源并不常見(jiàn)，相反，集體產(chǎn)權(quán)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都有很大的規(guī)模，而其背后有著復(fù)雜的政治和社會(huì)要素制約，和純粹的公共池塘資源的差別較大。這些批判也解釋了盡管奧斯特羅姆及其研究在中國(guó)有很好的聲譽(yù)，但追隨其分析框架的研究極少。也正因此，在另一個(gè)方向，以“合作治理”（collaborative governance）為關(guān)鍵詞，也產(chǎn)生了眾多的作品。這些作品或在理論上談?wù)摵献髦卫淼目赡苄裕?或引進(jìn)“合作治理”概念及其關(guān)聯(lián)研究，?其中不少作品也嘗試討論奧斯特羅姆的研究。與此同時(shí)，也有很多研究開(kāi)始以“合作治理”為主題探討中國(guó)基層治理中的合作實(shí)踐，?但頗為遺憾的是，這些作品基本不把“合作治理”當(dāng)做一個(gè)分析性的概念，多是將其作為一個(gè)目標(biāo)，更多考慮的也是在社區(qū)為主的空間里不同行動(dòng)主體之間的“合作嘗試”，眾多研究之間也沒(méi)有形成理論上的對(duì)話。

無(wú)論是從奧斯特羅姆的分析框架出發(fā)，還是從寬泛意義上談?wù)摗昂献髦卫怼保?dāng)我們談?wù)摾卫淼暮献鲉?wèn)題時(shí)，我們必須明確下述議題：城市中的垃圾治理問(wèn)題所涉及的行動(dòng)者有哪些？針對(duì)他們的制約條件分別是什么？他們會(huì)采取什么行動(dòng)？這些行動(dòng)為何導(dǎo)致合作治理的成功或失敗？從經(jīng)驗(yàn)的角度來(lái)看，這些行動(dòng)者包括城市的行政機(jī)構(gòu)——城市政府、政府所轄各部門(mén)、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)，也包括市場(chǎng)力量——開(kāi)發(fā)商或其他企業(yè)、物業(yè)管理公司、志愿者、社會(huì)組織和城市居民等。目前已有相當(dāng)多的研究在不同的垃圾治理案例中探討行動(dòng)者的角色，且聚焦城市政府。它們或批評(píng)城市政府行動(dòng)者在垃圾治理事件中行為失當(dāng)，從而無(wú)法消解反而加劇了公眾的反感，?或討論各方行動(dòng)者之應(yīng)當(dāng)行為，譬如，政府應(yīng)當(dāng)盡可能公開(kāi)關(guān)聯(lián)信息，吸納民眾參與，建設(shè)協(xié)商機(jī)制，民眾則應(yīng)當(dāng)明確義務(wù)和權(quán)利之間的關(guān)系，主動(dòng)維護(hù)公共利益，專家應(yīng)公平公正，媒體應(yīng)積極充當(dāng)官民互動(dòng)的橋梁?。總體上看，這些研究粗略地為我們描述了圍繞垃圾展開(kāi)的合作治理中的某個(gè)行動(dòng)者的某個(gè)角色，或不同行動(dòng)者所扮演的不同角色之間的簡(jiǎn)單關(guān)系。

三、垃圾治理試驗(yàn)：案例與研究方法

在中國(guó)特大城市A 市，建設(shè)垃圾處理設(shè)施和實(shí)施垃圾分類減量均面臨著重重阻力。如何解決“垃圾圍城”的困局？“垃圾圍城”的狀況倒逼A市市政府創(chuàng)建更廣泛、多元的參與模式——“合作治理”架構(gòu)，以利于決策和執(zhí)行。2014 年年中在A 市推出的垃圾計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)是這一治理架構(gòu)運(yùn)作的一個(gè)試驗(yàn)。筆者跟蹤了整個(gè)試驗(yàn)的過(guò)程，試圖分析其成敗及原因，進(jìn)而討論中國(guó)的合作治理所面臨的一般性問(wèn)題。

2009 年A 市的一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電站建設(shè)計(jì)劃因民眾反對(duì)而擱淺之后，垃圾處理設(shè)施的建設(shè)基本停擺，“垃圾圍城”帶來(lái)的壓力也越來(lái)越大。2011 年A 市市長(zhǎng)、城市管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“城管委”）主任履新，他們工作沒(méi)有包袱，在創(chuàng)新上更有意愿，嘗試在多方面完善與垃圾有關(guān)的治理措施。其一，讓更多市民參與垃圾治理。例如，市長(zhǎng)把解決“垃圾圍城”問(wèn)題當(dāng)成工作重點(diǎn)，宣稱要親自帶領(lǐng)1 萬(wàn)民眾參觀垃圾填埋場(chǎng)和垃圾焚燒發(fā)電站，宣傳垃圾焚燒發(fā)電站的優(yōu)勢(shì)，減少市民對(duì)垃圾焚燒發(fā)電站的抵觸情緒。?其二，設(shè)立城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“公咨委”），邀請(qǐng)社會(huì)各界參與城市垃圾治理。2012 年8 月4 日成立的公咨委有委員30 名，其中社會(huì)公眾代表19 名，技術(shù)專家代表11 名。19 名社會(huì)公眾代表從社會(huì)征集報(bào)名的市民中優(yōu)選產(chǎn)生，全部擁有本科以上學(xué)歷，其中博士1名、碩士3名，他們分布于各個(gè)行業(yè)，有市、區(qū)人大代表、教師、醫(yī)生、律師、企業(yè)家、社會(huì)組織成員等；專家代表則從省內(nèi)固體廢棄物處理領(lǐng)域的專家中優(yōu)選產(chǎn)生，全部擁有高級(jí)工程師、副教授以上職稱。公咨委的設(shè)立意圖是從多方面代表民意，將其納入行政流程。?其三，成立城市管理研究聯(lián)盟。城管委倡導(dǎo)并成立城市管理研究聯(lián)盟，邀請(qǐng)各高校參與城管委的各項(xiàng)改革實(shí)踐，并酌情在研究經(jīng)費(fèi)上提供支持。上述舉措意在建設(shè)針對(duì)垃圾的治理框架，讓多元的行動(dòng)主體參與，并最終通過(guò)協(xié)商解決決策和執(zhí)行上的難題。

為了推進(jìn)垃圾治理，以城管委為骨干力量的行政人員多次考察學(xué)習(xí)，努力推動(dòng)制度創(chuàng)新。日本、中國(guó)臺(tái)北尤其是后者的垃圾治理經(jīng)驗(yàn)引起了行政人員的高度重視。臺(tái)北垃圾治理的主要經(jīng)驗(yàn)在于通過(guò)計(jì)量收費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)減量。臺(tái)北的文化與A 市接近，更容易復(fù)制。A 市垃圾治理的另一個(gè)壓力在于收費(fèi)模式難以與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)時(shí)垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每戶每月15 元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是2001年定的，由環(huán)衛(wèi)工人上門(mén)收取。首先，這個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，而且十多年未調(diào)整；其次，垃圾費(fèi)的收取成功率較低，很大程度上造成了垃圾處理的經(jīng)費(fèi)壓力。這一措施是否能推行下去，涉及收費(fèi)方式和垃圾投放方式的變化，民眾是否支持，城管委并沒(méi)有把握，因此，他們意圖通過(guò)選取一定數(shù)量的社區(qū)來(lái)對(duì)垃圾計(jì)量收費(fèi)進(jìn)行試點(diǎn)。為了使試點(diǎn)和已有的治理框架形成聯(lián)結(jié)，試點(diǎn)的整個(gè)過(guò)程盡可能讓關(guān)聯(lián)的多元行動(dòng)主體參加。第一，政策的決策過(guò)程讓公咨委全程參與。2013 年7 月，市城管委提交了《A 市城市生活垃圾計(jì)量收費(fèi)管理辦法（討論稿）》和《A 市生活垃圾分類計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)方案（討論稿）》，核心內(nèi)容是將上門(mén)收垃圾改為定時(shí)定點(diǎn)投放，并以購(gòu)買垃圾袋的方式模擬收費(fèi)。第二，邀請(qǐng)城市管理研究聯(lián)盟中的高校教授組建團(tuán)隊(duì)對(duì)試點(diǎn)方式及數(shù)據(jù)收集和計(jì)量進(jìn)行設(shè)計(jì)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總和分析。開(kāi)放試點(diǎn)過(guò)程，邀請(qǐng)城市管理研究聯(lián)盟成員開(kāi)展獨(dú)立的研究，城管委全面配合。第三，所有的宣傳活動(dòng)和公開(kāi)會(huì)議都盡可能開(kāi)放，并邀請(qǐng)公咨委、媒體等代表參與，擴(kuò)大民意基礎(chǔ)。2013 年11 月，《A 市生活垃圾分類計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)方案（討論稿）》正式對(duì)外公布，試點(diǎn)時(shí)間確定為2013 年12 月1 日至2014年6 月。作為被邀請(qǐng)的研究團(tuán)隊(duì)之一，我們撰寫(xiě)觀察日記，對(duì)相關(guān)行動(dòng)者進(jìn)行深度訪談，收集數(shù)據(jù)。我們認(rèn)為，在合作治理實(shí)踐過(guò)程中，程序化行政、分化的主體、建構(gòu)的多元參與三個(gè)特征阻礙了合作治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）程序化行政

作為治理體系中最核心的組成部分——行政部門(mén)，在治理實(shí)踐中承擔(dān)了繁重的工作，扮演著組織者的角色。在一次座談會(huì)上，各區(qū)城市管理部門(mén)對(duì)自己的工作進(jìn)行了總結(jié)，重點(diǎn)介紹了第一階段的宣傳工作。宣傳工作大同小異，主要包括：

一是所謂的“大家?guī)〖?，小手拉大手”，前者是依托居民所在單位?lái)影響人們的行為，后者是對(duì)中小學(xué)生進(jìn)行教育，讓他們回去影響自己的長(zhǎng)輩。

二是在社區(qū)宣傳欄上張貼公告，對(duì)垃圾分類及計(jì)量收費(fèi)進(jìn)行宣傳，內(nèi)容包括定點(diǎn)投放的垃圾桶的分布圖、垃圾分類指引及答疑。

三是在周末進(jìn)行大型的宣傳活動(dòng)，在居民點(diǎn)設(shè)置攤點(diǎn)，接待群眾。例如，區(qū)城管局、街道辦事處和清潔公司聯(lián)合在小區(qū)舉辦“參與垃圾分類、配合按袋計(jì)量、創(chuàng)造美好家園”的主題宣傳活動(dòng)，活動(dòng)分為四個(gè)主題，包括按袋計(jì)量咨詢、垃圾分類指導(dǎo)、廚余降解肥料圖解和宣傳志愿者招聘。

四是“掃樓”宣傳，即上門(mén)發(fā)放宣傳資料，介紹垃圾分類及計(jì)量收費(fèi)的有關(guān)程序和操作方法。B區(qū)城管局的一位負(fù)責(zé)人說(shuō)：

我們是動(dòng)用居委會(huì)一個(gè)月的時(shí)間，對(duì)居民進(jìn)行“掃樓”宣傳，逐家逐戶進(jìn)行宣傳。此外還要在社區(qū)營(yíng)造一種氛圍，我們有入戶的“五張紙”，內(nèi)容講的是垃圾分類怎么分，新的模式如何，哪里設(shè)桶點(diǎn)以及答疑等，回答為什么不收垃圾了還要收15塊錢(qián)等問(wèn)題。?

這些宣傳活動(dòng)在各區(qū)均有進(jìn)行，形成了一套標(biāo)準(zhǔn)化的操作方式。B 區(qū)城管局的一位領(lǐng)導(dǎo)很自信地說(shuō)：“這些前期的宣傳措施就是要做到大家100%都知道這個(gè)事情。我們用制度來(lái)保證這個(gè)模式百分之百被大家知曉?！?

但是，參加座談會(huì)的公咨委和高校代表對(duì)宣傳效果表示了不同的意見(jiàn)：

我是??區(qū)的居民，但是我對(duì)我的小區(qū)，幾時(shí)開(kāi)展垃圾分類我不一定能夠準(zhǔn)確地知曉，這里面存在的問(wèn)題就是我們這個(gè)推廣的信息跟居民的知曉程度之間存在一個(gè)信息的隔閡和真空狀態(tài)。?

我認(rèn)為目前試點(diǎn)對(duì)外宣傳的工作做得還很不夠，我們?cè)诟咝Ｒ稽c(diǎn)都不知道有這個(gè)事情發(fā)生，甚至有老師所住的小區(qū)正在試點(diǎn)他都不知道……所以我們六個(gè)試點(diǎn)地區(qū)做宣傳工作，像現(xiàn)在這樣放個(gè)宣傳牌，去宣講一下是不夠的。?

2014 年上半年B 區(qū)接待了9 波考察團(tuán)，包括上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)考察，兄弟單位學(xué)習(xí)，媒體采訪，等等。程序化的工作及統(tǒng)計(jì)數(shù)字匯報(bào)就成為交流的主要內(nèi)容。其一，行政的程序化提供了各項(xiàng)工作相互嵌套的可能，例如同一個(gè)宣傳工作可以服務(wù)于匯報(bào)不同的事項(xiàng)。其二，以程序化行政的活動(dòng)次數(shù)，例如開(kāi)展宣傳活動(dòng)的次數(shù)、宣傳欄的個(gè)數(shù)、上門(mén)講解的次數(shù)等作為匯報(bào)的內(nèi)容，是上下級(jí)溝通默認(rèn)的模式。

不僅僅是社區(qū)等最基層的行政單位采用行政的程序化方式，類似的工作總結(jié)和匯報(bào)方式在區(qū)、市甚至中央的政府部門(mén)同樣廣泛地存在。例如，A 市的一個(gè)關(guān)于垃圾分類工作的總結(jié)報(bào)告指出：

2013 年以來(lái)，我們進(jìn)一步加大對(duì)垃圾分類處理的宣傳力度，積極發(fā)動(dòng)全民參與垃圾分類。共召開(kāi)3 次垃圾分類處理全市性動(dòng)員大會(huì)，召開(kāi)5次公咨委座談研討會(huì)，舉辦8 場(chǎng)次垃圾分類論壇，組織120 多場(chǎng)次新聞發(fā)布會(huì)、通氣會(huì)、采訪會(huì)。堅(jiān)持垃圾分類“全民行動(dòng)日”，積極開(kāi)展“小手拉大手”活動(dòng)，組織3 萬(wàn)多人參加垃圾分類“一日游”，創(chuàng)建了130 多萬(wàn)個(gè)環(huán)境友好家庭、1247 個(gè)合格社區(qū)、1374所中小學(xué)垃圾分類示范基地。?

為了進(jìn)一步觀察宣傳行動(dòng)及其效果，我們?cè)L問(wèn)了B區(qū)一位居委會(huì)的工作人員。

首先，上述宣傳行動(dòng)程序并不僅僅是本次試點(diǎn)所專有的創(chuàng)新性宣傳手段，這就是一個(gè)程序化的操作流程。例如，該社區(qū)的幸福社區(qū)的宣傳工作也是如此進(jìn)行的。匯報(bào)時(shí)，工作量取代宣傳效果成為匯報(bào)的主要內(nèi)容，例如，發(fā)放了多少傳單，設(shè)置了多少宣傳牌，多少人次上門(mén)等等，而宣傳的真正效果一則難以確保，二則難以計(jì)算。

其次，遵循這些程序化行動(dòng)的行政人員其實(shí)很清楚所做的工作，尤其是社區(qū)宣傳、“掃樓”上門(mén)和理想效果之間的距離。

宣傳是什么，你那個(gè)公益廣告搞多一點(diǎn)，現(xiàn)在在社區(qū)里面張貼那些海報(bào)，我們整天去那里貼，但是社區(qū)里面有多少人去關(guān)注這些東西？

是有上門(mén)，但不是每一家每一戶都能走的嘛。你看我們居委會(huì)這些人，我是專線的，大家都有自己的工作，靠我一個(gè)人，我能做得了多少。

我們以前都做過(guò)（“小手牽大手”“大家?guī)〖摇被顒?dòng)）。但是這個(gè)事情也不可以經(jīng)常做。因?yàn)橛袝r(shí)間限制的，你要等小朋友放假的時(shí)候你才可以開(kāi)展這個(gè)活動(dòng)……?

可見(jiàn)，行政行動(dòng)的程序化和匯報(bào)的數(shù)量化使得層級(jí)之間對(duì)行政工作效果的關(guān)心轉(zhuǎn)移到了對(duì)程序化行動(dòng)總量上的關(guān)心，不可避免導(dǎo)致行動(dòng)效果大打折扣，從而使得行政投入和行政效能虛化，作為治理框架的主體的行政部門(mén)的力量受到了極大的影響。

（二）分化的主體

合作治理實(shí)踐往往強(qiáng)調(diào)多元的參與主體，各自以某一角色參與，圍繞垃圾分類計(jì)量工作的治理試驗(yàn)的特色就在于多元主體從一開(kāi)始就參與其中。這些主體包括行政部門(mén)、代表社會(huì)的公咨委、高校、媒體及以各種身份身處其中的居民。治理局面的出現(xiàn)往往要求行動(dòng)主體的多元，但這些主體應(yīng)該是具有內(nèi)部一致性的，或曰，參與治理的主體應(yīng)該是具有達(dá)成共識(shí)能力的、行動(dòng)一致的代表某一社會(huì)群體的行動(dòng)者。然而，圍繞垃圾計(jì)量收費(fèi)的治理試驗(yàn)卻呈現(xiàn)出另一種局面——每一個(gè)單一行動(dòng)主體的內(nèi)部分化。

1.分化的行政

在A 市圍繞垃圾展開(kāi)的合作治理實(shí)踐中，政府行政部門(mén)是主要的推動(dòng)力量，其分化主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）橫向的行政分化

如圖1 所示，相關(guān)職能部門(mén)有10 個(gè)以上。A市固體廢棄物處理工作辦公室（以下簡(jiǎn)稱“固廢辦”）于2012 年成立，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門(mén)，從整體上推動(dòng)垃圾治理工作。但它是一個(gè)虛體機(jī)構(gòu)，固廢辦主任由市主管城管委的市政府副秘書(shū)長(zhǎng)擔(dān)任，副主任由另一位市政府副秘書(shū)長(zhǎng)和城管委主任擔(dān)任，具體工作仍然由城管委落實(shí)，這意味著城管委要協(xié)調(diào)所有部門(mén)的工作。在這些橫向的部門(mén)中，市建委、市經(jīng)貿(mào)委等均為強(qiáng)勢(shì)部門(mén)，城管委要居中協(xié)調(diào)，頗為困難。

（2）縱向的行政分化

圖1 同樣講述了行政部門(mén)的縱向關(guān)系，從城管委到區(qū)城管局，到街道辦事處，再到居委會(huì)和環(huán)衛(wèi)站（在A 市，環(huán)衛(wèi)站通常是街道城管科下屬的事業(yè)單位），共有四個(gè)甚至更多的層級(jí)。當(dāng)然，縱向?qū)蛹?jí)的存在并不必然意味著分化，但在我們的觀察中，縱向的分化是存在的。

首先是上級(jí)許諾和兌現(xiàn)滯后的問(wèn)題。例如，市城管委原計(jì)劃各試點(diǎn)小區(qū)從2014 年1 月開(kāi)始實(shí)行“干濕分袋”，并承諾派發(fā)廚余垃圾專用袋和其他垃圾專用袋給各區(qū)城管局，然而由于流程問(wèn)題，垃圾專用袋未能如期到位，但是市城管委依然要求區(qū)城管局按計(jì)劃進(jìn)行。區(qū)城管局向下傳達(dá)了市城管委的指令，直接把壓力轉(zhuǎn)移給街道城管科，最后是街道城管科找到了庫(kù)存的可降解袋才解決這一問(wèn)題。除了垃圾專用袋之外，市城管委在試點(diǎn)啟動(dòng)前還承諾為各區(qū)開(kāi)展工作提供充足的經(jīng)費(fèi)，同樣遲遲沒(méi)有兌現(xiàn)。真正為市城管委這一行為買單的是環(huán)衛(wèi)站。在市城管委4 月首次撥款給區(qū)城管局之前，Y 小區(qū)生活垃圾計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)的大部分費(fèi)用，包括分類指導(dǎo)員、上門(mén)派發(fā)專用袋人員的勞務(wù)費(fèi)等，都由環(huán)衛(wèi)站支付。

圖1：A 市垃圾治理行政架構(gòu)圖

其次是一線行政人員和上級(jí)政府部門(mén)之間的分化。一是對(duì)于試驗(yàn)?zāi)康睦斫獾姆只?/p>

市里面的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)一次講一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，之前說(shuō)半年試點(diǎn)，現(xiàn)在又變成一年，之后還不知道怎么變，他們一句話我們就又要做很多工作了。登記表的內(nèi)容也是不斷增加，其實(shí)很多居民扔了垃圾就走了，我指導(dǎo)他們分類都沒(méi)有時(shí)間，哪里能問(wèn)到那么多情況，之前還說(shuō)要統(tǒng)計(jì)物資回收，人家賣東西不一定賣給我們，去外面賣也不會(huì)主動(dòng)告訴你，我怎么統(tǒng)計(jì)？市里面很多想法其實(shí)在實(shí)際中根本沒(méi)辦法操作。?

二是上級(jí)部門(mén)較少聽(tīng)取一線行政人員的意見(jiàn)，這是一線行政人員不滿的原因。有一線行政人員說(shuō)，一個(gè)多月有大大小小十幾次領(lǐng)導(dǎo)視察、機(jī)構(gòu)參觀等活動(dòng)，區(qū)城管局都會(huì)事先通知街道城管科做好準(zhǔn)備，增加了她和同事、社區(qū)居委會(huì)的工作量，她覺(jué)得為“面子工程”消耗人力、物力并不值當(dāng)。筆者問(wèn)她是否向上級(jí)反映過(guò)這一問(wèn)題，她說(shuō)：

這種問(wèn)題我當(dāng)然不會(huì)去說(shuō)。但試點(diǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題比如專用袋質(zhì)量不好，居民把垃圾扔在馬路邊等，我會(huì)向區(qū)城管局反映，再由區(qū)城管局上報(bào)給市城管委，不過(guò)也很少得到反饋。?

這些分化同時(shí)也存在于區(qū)城管局和街道之間。A 市的城市管理系統(tǒng)是屬地管理，具體負(fù)責(zé)市容市貌維護(hù)的是街道城管科，這個(gè)科室的人、財(cái)、物在很大程度上是由街道所掌握，城管局和街道城管科之間更多是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，因此街道在接受區(qū)城管局的行政命令的時(shí)候也并非完全遵從。居委會(huì)則更是如此。居委會(huì)更多地受街道領(lǐng)導(dǎo)，居委會(huì)負(fù)責(zé)相關(guān)工作的人員就本次試點(diǎn)對(duì)區(qū)城管局頗有微詞：

區(qū)里面一下來(lái)小區(qū)，就說(shuō)我們的宣傳工作做得不好，我們居委會(huì)的小伙子經(jīng)常在小區(qū)內(nèi)張貼海報(bào)，我們也定時(shí)開(kāi)展以垃圾分類為主題的擺攤活動(dòng)，能力范圍內(nèi)能做的我們做齊了。其實(shí)，我認(rèn)為，宣傳工作不應(yīng)該是我們居委會(huì)或者街道城管科來(lái)負(fù)責(zé)，區(qū)的資源那么多，如果能制作一個(gè)垃圾分類或者計(jì)量收費(fèi)的公益宣傳片，宣傳效果不就大大提高了嗎？?

環(huán)衛(wèi)站的角色顯得左右為難。在B 區(qū)，環(huán)衛(wèi)站是街道城管科下屬的事業(yè)單位，本次試驗(yàn)是和垃圾計(jì)量收費(fèi)有關(guān)的，對(duì)于長(zhǎng)期面對(duì)收費(fèi)困難問(wèn)題的環(huán)衛(wèi)站來(lái)說(shuō)是個(gè)有利的舉動(dòng)。上門(mén)收費(fèi)和計(jì)量收費(fèi)都沒(méi)有將垃圾費(fèi)和水費(fèi)、電費(fèi)捆綁收取便捷，而環(huán)衛(wèi)站更傾向于后者。

我們是希望A 市政府能夠跟其他地方政府一樣直接在水費(fèi)中扣取垃圾處理費(fèi)用的，這種方法成本低且確保了征收率。像我們現(xiàn)在這樣的收費(fèi)模式——入戶征收，成本非常高，征收率卻很低，從效果上區(qū)別很大。市政府不斷在提要求，規(guī)定我們環(huán)衛(wèi)站必須提供相應(yīng)的服務(wù)，但我們是要依靠居民上交的垃圾費(fèi)用來(lái)開(kāi)展工作的，市政府這時(shí)卻讓我們自己想辦法，不給我們提供政策支持，這怎么可行呢？如果按照試點(diǎn)這種收費(fèi)模式，政府到最后一定會(huì)在經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致失敗。市政府真想試點(diǎn)成功，在收費(fèi)方式上必須有所改革，如果不愿意用上述辦法，那應(yīng)該由一個(gè)政府執(zhí)行部門(mén)代環(huán)衛(wèi)站征收，這樣也能有所改善。?

行政的分化使得政府作為治理框架中的行動(dòng)者失去了統(tǒng)合性，也因此媒體和研究者或其他治理參與主體很容易在橫向的不同政府部門(mén)之間、縱向的政府層級(jí)之間觀察到分歧，這些矛盾和不協(xié)調(diào)會(huì)直接或間接地影響治理目標(biāo)的達(dá)成。

2.分化的社會(huì)群體

在這場(chǎng)試驗(yàn)中，公咨委更大意義上是作為社會(huì)公眾的代表而存在的，A 市領(lǐng)導(dǎo)也高度重視此機(jī)構(gòu)在創(chuàng)建治理框架中的作用，市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)出席了公咨委的成立大會(huì)和換屆大會(huì)，頒發(fā)公咨委的聘書(shū)，共9 次聽(tīng)取公咨委的通報(bào)。根據(jù)城管委草擬的公咨委總結(jié)報(bào)告，公咨委自成立以來(lái)開(kāi)展了大量的工作：第一，參與決策和各類活動(dòng)。公咨委受邀參與決策環(huán)節(jié)，包括垃圾計(jì)量收費(fèi)試驗(yàn)。市固廢辦建立了向公咨委定期匯報(bào)的制度，兩年來(lái)共通報(bào)14 次，大約兩個(gè)月一次。公咨委委員還被邀請(qǐng)參與各類活動(dòng)。?政府期望通過(guò)公咨委的參與和意見(jiàn)反饋達(dá)成社會(huì)共識(shí)。第二，開(kāi)展各類調(diào)研。固廢辦和城管委開(kāi)辟實(shí)踐調(diào)研活動(dòng)綠色通道，給公咨委委員辦理工作證，為公咨委調(diào)研提供便利，其中有幾個(gè)公咨委委員寫(xiě)了研究報(bào)告。第三，進(jìn)行面對(duì)公眾的宣傳。公咨委聯(lián)合市科協(xié)、媒體單位舉辦了7 場(chǎng)垃圾分類處理公眾論壇，“面對(duì)面地與公眾進(jìn)行對(duì)話，實(shí)事求是地?cái)[問(wèn)題、找原因、求解答，共同為我市垃圾分類處理把脈問(wèn)診”。

事實(shí)上，每一個(gè)公咨委委員作為一個(gè)信息節(jié)點(diǎn)，在很大程度上拓展了普通民眾對(duì)垃圾治理的了解。但是，我們發(fā)現(xiàn)，作為“社會(huì)”代表的公咨委無(wú)論是從成員結(jié)構(gòu)還是參與過(guò)程，都更多地體現(xiàn)了社會(huì)的分化特性：

第一，從公咨委的組成來(lái)看，對(duì)社會(huì)的代表性難以真正實(shí)現(xiàn)。第一屆公咨委的30 個(gè)委員中，有11 人是相關(guān)領(lǐng)域的專家，另外19 人是各行各業(yè)的代表。其中，更具社會(huì)性的是幾位知名網(wǎng)友，但均屬于精英群體，由于缺少普通市民與社會(huì)底層的參與，公眾代表性并不高。?

第二，一部分公咨委委員對(duì)公咨委的身份沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)。“在1 月30 日會(huì)議時(shí)，已有委員抱怨公咨委‘身份模糊’，是獨(dú)立法人還是政府下設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)法分清，連銀行賬號(hào)和固定開(kāi)會(huì)場(chǎng)所都無(wú)法確定?！?

第三，公咨委參與率較低。參與率低也意味著公咨委的凝聚力不強(qiáng)，在某種程度上，這也是社會(huì)分化在成員團(tuán)體參與上的一種表現(xiàn)。

因委員來(lái)自各行各業(yè)，時(shí)間上不靈活，30 名公咨委員湊在一起開(kāi)會(huì)的場(chǎng)合，少之又少。2013年1 月30 日，首屆公咨委在城管委開(kāi)會(huì)，30 名委員僅17 人到會(huì)；7 月27 日，公咨委對(duì)垃圾處理收費(fèi)進(jìn)行議價(jià)，也只有18 名委員到會(huì)，甚至有委員到會(huì)后，沒(méi)等到發(fā)言就早退。?

這個(gè)例子讓研究者思考：在一個(gè)治理框架中應(yīng)該如何將社會(huì)的聲音納入政策的決策和執(zhí)行的過(guò)程？新中國(guó)成立以來(lái)，城市的自治特性被單位制所取締，近年來(lái)單位制的影響在逐步減弱，城市社會(huì)的自治機(jī)制的建立逐漸以“社會(huì)治理”“共建共治共享”“民主協(xié)商”等名義在進(jìn)行，但是真正能吸納社會(huì)力量參與決策和政策執(zhí)行的機(jī)制仍然匱乏。公咨委制度是一種創(chuàng)新，它體現(xiàn)了多元的聲音、更多元的決策考量，但仍然難以承擔(dān)起社會(huì)的代表作用，它更多還是一個(gè)分化的精英團(tuán)體，各自代表自己在參與治理的試驗(yàn)過(guò)程。

3.分化的居民

在六個(gè)試點(diǎn)小區(qū)中，B 區(qū)、C 區(qū)的兩個(gè)試驗(yàn)社區(qū)都是有物業(yè)管理公司的，而F 區(qū)的試驗(yàn)社區(qū)是一個(gè)商業(yè)社區(qū)，也有物業(yè)管理公司，這三個(gè)社區(qū)問(wèn)題相對(duì)少，因?yàn)槔?jì)量收費(fèi)是按桶收取的，由物業(yè)管理公司統(tǒng)一支付，而居民或商戶在交物業(yè)管理費(fèi)時(shí)一并繳納垃圾處理費(fèi)。

相對(duì)而言，其他三個(gè)區(qū)的試點(diǎn)社區(qū)均沒(méi)有物業(yè)管理公司，居民是分化的，居委會(huì)、環(huán)衛(wèi)站必須直接面對(duì)數(shù)量眾多的家庭，進(jìn)行大量的宣傳和講解工作。

有的居民比較配合。筆者在垃圾分類定點(diǎn)回收現(xiàn)場(chǎng)，曾見(jiàn)一位中年婦女用了自家的袋子，環(huán)保站的工作人員跟她解釋，說(shuō)那種袋子不可降解，環(huán)衛(wèi)工需挑出來(lái)放到其他垃圾中，她聽(tīng)后就保證以后用專用袋。還有人因?qū)Ｓ么《焕K手，也只是平和地向環(huán)衛(wèi)人員抱怨一下專用袋的質(zhì)量。

按照居委會(huì)的說(shuō)法，比較配合的居民的比例大致達(dá)到50%，而那些不怎么關(guān)心，無(wú)所謂的，達(dá)到40%，還有少量的居民強(qiáng)烈反對(duì)。在定點(diǎn)回收現(xiàn)場(chǎng)我們看到不少居民把垃圾扔下扭頭就離開(kāi)，完全不理睬分類指導(dǎo)員的詢問(wèn)。居委會(huì)工作人員說(shuō)：

我們前幾天去收費(fèi)，老百姓說(shuō)我們這是搶劫，又不用上樓收垃圾，還要收費(fèi)，收什么費(fèi)？他們說(shuō)“現(xiàn)在是我們幫你們服務(wù)了，我們幫你們干了活了，是你們要給錢(qián)我們才對(duì)”，他們說(shuō)現(xiàn)在他們幫我們把垃圾拿下來(lái)，等于他們幫我們把活干了，要我們發(fā)錢(qián)給他們而不是跟他們收費(fèi)，還跟他們收費(fèi)這不是搶劫嗎？?

（上門(mén)投訴的）有些說(shuō)賭氣的話，你現(xiàn)在政府是怎么搞……我們分了你們又怎么樣？?

在整個(gè)治理實(shí)踐的過(guò)程中，宣傳、講解、勸說(shuō)和數(shù)據(jù)記錄的工作量非常大，缺乏代表機(jī)制、共識(shí)達(dá)成機(jī)制的社會(huì)群體會(huì)給治理帶來(lái)很大的交易成本。居民是數(shù)量最大的群體，但也最缺乏代表機(jī)制和共識(shí)達(dá)成機(jī)制，這使得“鄰避”事件（以建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電站而產(chǎn)生的抗議最為典型）無(wú)法理性產(chǎn)生合理的解決方案，同時(shí)催生了對(duì)治理的需求。然而這次治理實(shí)踐的設(shè)計(jì)恰恰忽略了一個(gè)核心的任務(wù)：整合分化的居民參與治理。

（三）建構(gòu)的多元參與

治理架構(gòu)的一個(gè)核心特征是包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的多元角色的多元參與，A 市在治理試驗(yàn)中努力嘗試形成多元參與的局面，這既體現(xiàn)了城市垃圾處理任務(wù)對(duì)“治理”的需求，也體現(xiàn)了A 市的制度創(chuàng)新精神。但是，標(biāo)準(zhǔn)化的行政方式、分化的主體形態(tài)使得這種多元成為被“建構(gòu)”起來(lái)的多元。這些多元的行動(dòng)主體在其中所承擔(dān)的角色各有不同，但是沒(méi)有起到主動(dòng)參與的行動(dòng)者的作用。

1.缺席的社會(huì)群眾

前文闡述了公咨委的分化特性，它對(duì)社會(huì)公眾的代表性不高，身份模糊，出勤的齊整程度也不高。而數(shù)量眾多的居民群體，由于缺乏現(xiàn)實(shí)的代表機(jī)制，決策過(guò)程鮮有他們的聲音。社會(huì)的另一個(gè)重要的力量——志愿者群體也未能在這個(gè)試驗(yàn)過(guò)程中扮演較為積極的角色，參與度低。一個(gè)較為積極的志愿者組織，因負(fù)責(zé)人是公咨委委員，才有了參與的渠道保證，這位公咨委委員也是為數(shù)不多的真正來(lái)自社會(huì)公眾的一員。

2.客串的高校

以城市管理研究聯(lián)盟成員單位為代表的高校在整個(gè)治理試驗(yàn)過(guò)程中的作用也很有限。其中，某大學(xué)的研究團(tuán)隊(duì)承擔(dān)了垃圾分類計(jì)量的方案設(shè)計(jì)、統(tǒng)計(jì)和分析任務(wù)，而其他高校更多是出于各自的研究興趣以不同的方式參與并考察這一場(chǎng)治理試驗(yàn)。此研究團(tuán)隊(duì)承擔(dān)具體的課題任務(wù)且有經(jīng)費(fèi)保障，其工作勢(shì)必引起相關(guān)行動(dòng)者的關(guān)注。在試驗(yàn)中期的一次工作總結(jié)會(huì)上，B 區(qū)城管局的一名負(fù)責(zé)人就指出該研究團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)的方案不清楚，到實(shí)地考察頻率偏低的問(wèn)題：

我們希望研究團(tuán)隊(duì)就每個(gè)試點(diǎn)，起碼派一個(gè)人實(shí)際蹲下來(lái)指導(dǎo)我們需要哪些數(shù)據(jù)，還有哪些數(shù)據(jù)該統(tǒng)計(jì)，哪些不該。我們辛苦配合了，但我們最后統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)跟你們研究的不是一回事……其他垃圾是收費(fèi)的，廚余垃圾是不收費(fèi)的，這個(gè)是試點(diǎn)的原則。但我們?cè)谠圏c(diǎn)的時(shí)候，餐廚垃圾我們也計(jì)量，所以方案一定要明確，不要試點(diǎn)兩個(gè)月，方案還沒(méi)定下來(lái)，浪費(fèi)勞力……我建議課題組下到點(diǎn)，如果你1 個(gè)月才來(lái)一次，或只來(lái)一個(gè)小時(shí)，我覺(jué)得了解的東西會(huì)很淺。?

而其他不承擔(dān)具體課題任務(wù)的高校明顯是客串的性質(zhì)，有的只聚焦和研究問(wèn)題關(guān)聯(lián)的資料和信息，而不關(guān)心垃圾處理本身，有的僅僅作為城市管理研究聯(lián)盟成員偶爾參加一下會(huì)議，提一些泛泛的看法。由此可見(jiàn)，在這次治理的試驗(yàn)中，高校能起到的實(shí)質(zhì)性作用非常有限。

3.分化的媒體

A 市整個(gè)治理架構(gòu)充分考慮了媒體的參與度，邀請(qǐng)其出席大部分的公開(kāi)活動(dòng)，希望媒體傳遞正面的消息，增強(qiáng)社會(huì)共識(shí)。但媒體和城市管理部門(mén)的關(guān)系難說(shuō)融洽。在2009 年C 區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電站抗議事件中，媒體基本上對(duì)抗議活動(dòng)采取了同情和支持的姿態(tài)?？傮w而言，城市管理部門(mén)的工作人員對(duì)媒體頗有微詞：

很多媒體的報(bào)道其實(shí)都是在講大道理，沒(méi)有實(shí)操的，比如說(shuō)我們講的媒體應(yīng)該站在比較公道的立場(chǎng)，不要有傾向性，如果你確實(shí)要說(shuō)我們哪部分做得不好，你就應(yīng)該去找根源，例如為什么環(huán)衛(wèi)工人不是分開(kāi)回收垃圾的。?

治理試驗(yàn)需要媒體的廣泛報(bào)道，同時(shí)，如何增加媒體和社會(huì)大眾的信任，減少分歧，避免新聞傳播帶來(lái)的負(fù)面影響，也要認(rèn)真考量。

五、合作治理如何可能？

合作治理如何可能？合作治理要實(shí)現(xiàn)共贏，關(guān)鍵是要建立一個(gè)能讓政府、普通市民、社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)力量在內(nèi)的各方利益主體達(dá)成一致性意見(jiàn)的機(jī)制。本文聚焦垃圾治理問(wèn)題，探討當(dāng)前中國(guó)城市構(gòu)建合作治理架構(gòu)的制約性要素：程序化行政、主體的分化和建構(gòu)式的多元參與。行政行為的程序化阻礙了合作治理嘗試的實(shí)現(xiàn)，主體的分化導(dǎo)致無(wú)法建立切實(shí)有效的代表性機(jī)制，這種分化不僅僅體現(xiàn)在社會(huì)層面，也體現(xiàn)在行政體系的內(nèi)部。以此為基礎(chǔ)的多元協(xié)商往往也只是有意建構(gòu)的多元參與，雖然為協(xié)商提供了一個(gè)渠道，但難以實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)商。

通過(guò)垃圾治理試驗(yàn)來(lái)回應(yīng)奧斯特羅姆對(duì)公共池塘資源的研究，可以看到，在中國(guó)研究合作治理所呈現(xiàn)出來(lái)的變量環(huán)境和奧斯特羅姆的研究有著很大差異，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，當(dāng)奧斯特羅姆及其后續(xù)研究更多地關(guān)注非正式產(chǎn)權(quán)的形態(tài)、行動(dòng)者規(guī)模和異質(zhì)性、資源特性等要素的時(shí)候，對(duì)中國(guó)的合作治理研究而言，更重要的反而是群體的建構(gòu)和對(duì)話機(jī)制的建立。也就是說(shuō)，奧斯特羅姆的研究分析在一個(gè)既定的制度框架下不同行動(dòng)者在不同情境中的互動(dòng)過(guò)程，而在中國(guó)對(duì)合作治理的研究更多需要討論合作治理背后的制度框架的問(wèn)題，行動(dòng)者本身的考量反而不是決定性因素，或者說(shuō)，在合作治理中，我們都沒(méi)有成熟的參與者。其次，公共事務(wù)合作治理中的“行政在場(chǎng)”是一個(gè)無(wú)法回避的背景，這是在中國(guó)討論合作治理的一個(gè)重要的制度特征，奧斯特羅姆的“去政治化”假設(shè)在中國(guó)顯得過(guò)于簡(jiǎn)化和理念化，那些嘗試尋找行政無(wú)涉的案例的努力總面臨著裁剪現(xiàn)實(shí)以適配模型的尷尬。相對(duì)于“外在規(guī)制”有或無(wú)的二元選擇，這種“行政在場(chǎng)”也提供了進(jìn)一步豐富合作治理理論討論的可能，“行政在場(chǎng)”的程度、所扮演的角色、所使用的手段和所取得的效果等都具備充分的討論空間，這也是在中國(guó)情境下談?wù)摴彩聞?wù)合作治理理論的獨(dú)特價(jià)值之一。

由此延伸，如果我們需要進(jìn)一步討論在中國(guó)情境下的共建共治共享問(wèn)題，或曰合作治理的效能問(wèn)題，更關(guān)鍵的是和更基礎(chǔ)的制度框架建設(shè)有關(guān)的各個(gè)維度：首先是行政流程的重構(gòu)。很多研究上的缺失來(lái)源于對(duì)政府行動(dòng)的誤解，它們把國(guó)家或政府簡(jiǎn)化成一個(gè)集合行動(dòng)者（aggregated actor），認(rèn)定其具備內(nèi)在的一致性及與外界協(xié)商、統(tǒng)籌的能力。然而，日常生活體驗(yàn)和認(rèn)識(shí)就能告訴我們政府部門(mén)的差異性和合作上的困境。在政府作為一方行動(dòng)者的合作中，政府自身的代表性建立同樣是成問(wèn)題的，大多數(shù)合作治理框架需要多政府部門(mén)參與，部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)和參與意愿差異往往是合作治理架構(gòu)設(shè)置的主要障礙之一。目前主流的政府部門(mén)間合作模式——聯(lián)席制度——作為一種協(xié)調(diào)機(jī)制是否能有效解決這個(gè)問(wèn)題是值得討論的。當(dāng)行政流程的重構(gòu)為穩(wěn)定的、可預(yù)期的“行政在場(chǎng)”提供了前提和基礎(chǔ)，不同程度上具備“行政在場(chǎng)”特征的合作治理嘗試才有實(shí)現(xiàn)的可能。其次是社會(huì)群體再造。研究者曾經(jīng)指出中國(guó)社會(huì)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的組織化特征，而其時(shí)的治理協(xié)商模式大多是行政協(xié)調(diào)，眾多單位相互討論而決定。改革開(kāi)放四十余年的歷程見(jiàn)證了原有的組織化模式的逐步消解，這一消解過(guò)程催生了數(shù)量龐大的并沒(méi)有相應(yīng)的自身認(rèn)可的團(tuán)體歸屬的個(gè)人或法人，因此，盡管相當(dāng)多的研究者倡導(dǎo)在行政決策中加強(qiáng)公眾參與，加強(qiáng)政府與公眾的協(xié)商，然而由于社會(huì)群體的代表性的缺失，缺乏有行動(dòng)能力的社會(huì)群體行動(dòng)者，政府和社會(huì)的協(xié)商實(shí)際上呈現(xiàn)出以分散化的政府部門(mén)為一方，以分散化的社會(huì)公眾為另一方的相對(duì)無(wú)序的局面，從而協(xié)商也無(wú)從談起。當(dāng)社會(huì)中的個(gè)體和組織呈現(xiàn)極大的分散性時(shí)，這些行動(dòng)者如何被組織，如何參與及如何協(xié)商？因應(yīng)這些問(wèn)題，近年來(lái)在社會(huì)治理的關(guān)聯(lián)政策的推動(dòng)下，大批社會(huì)組織登記注冊(cè)并開(kāi)始發(fā)揮作用。然而，這些社會(huì)組織的社會(huì)性是存在爭(zhēng)議的。最后，在上述兩個(gè)特征的社會(huì)基礎(chǔ)前提下，共識(shí)才有可能，可供不同行動(dòng)者就某一議題開(kāi)展合作對(duì)話的平臺(tái)建設(shè)才具備實(shí)質(zhì)性價(jià)值，在一個(gè)具備產(chǎn)生共識(shí)的可能的平臺(tái)上，合作治理才有討論的可能。

注釋：

①關(guān)于奧斯特羅姆所延伸出來(lái)的合作治理研究，可見(jiàn)M.Cox,G.Arnold and S.Villamayor Tomás，“A Review of Design Principles for Community-based Natural Resource Management,”Ecology &Society,Vol.15,No.4(2010),p.38。

②資料來(lái)自2014 年1 月7 日對(duì)A 市城管委的一位工作人員的訪談。

③垃圾設(shè)施的建設(shè)及其帶來(lái)的沖突常常被放置于“鄰避沖突”議題中討論，相關(guān)研究或描述這類事件在中國(guó)情境下的表現(xiàn)和特征，或從社會(huì)運(yùn)動(dòng)等不同角度探討群眾的抗?fàn)幮袨楹筒呗?，或就沖突雙方的矛盾化解提出對(duì)策，如王佃利、徐晴晴：《鄰避沖突的屬性分析與治理之道——基于鄰避研究綜述的分析》，載《中國(guó)行政管理》2012年第12期。

④Garrett Hardin,“The Tragedy of the Commons,”Science,Vol.162(1968),pp.1243-1248.

⑤［美］埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版，第35頁(yè)。

⑥Elinor Ostrom,“Background on the Institutional Analysis and Development Framework,”P(pán)olicy Studies Journal,Vol.39，No.1(2011),pp.7-27.

⑦Ibid,p.11.

⑧Eduardo Araral,“Ostrom,Hardin and the Commons: A Critical Appreciation and A Revisionist View，”Environmental Science&Policy,Vol.36(2014),pp.11-23.

⑨［美］艾米·R·波蒂特、馬可·A·詹森、埃莉諾·奧斯特羅姆：《共同合作：集體行為、公共資源與實(shí)踐中的多元方法》，路蒙佳譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版。

⑩Anastasia Quintana,and Lisa M.Campbell,“Critical Commons Scholarship: A Typology,”International Journal of the Commons,Vol.13,No.2(2019),pp.1112-1127.

?C.Johnson,“Uncommon Ground: the‘Poverty of History’in Common Property Discourse,”Development and Change,Vol.35,No.3(2004),pp.407-434.

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?譚爽、胡象明：《中國(guó)大型工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理悖論及其生成機(jī)理——基于對(duì)B 市A 垃圾焚燒廠反建事件的扎根分析》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。

?盧文剛、黎舒菡：《基于利益相關(guān)者理論的鄰避型群體性事件治理研究——以廣州市花都區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目為例》，載《新視野》2016 年第4 期；徐林、凌卯亮、盧昱杰：《城市居民垃圾分類的影響因素研究》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第1期；葉嵐、陳奇星：《城市生活垃圾處理的政策分析與路徑選擇——以上海實(shí)踐為例》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第2 期；張莉萍、張中華：《城市生活垃圾源頭分類中居民集體行動(dòng)的困境及克服》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第6期。

? 2014 年6 月A 市通過(guò)了《A 市創(chuàng)建全國(guó)垃圾分類示范城市宣傳發(fā)動(dòng)“萬(wàn)人行”工作方案》，活動(dòng)主題為“全民動(dòng)員，人人參與，創(chuàng)建國(guó)家垃圾分類示范城市”。從方案公布之日起到2014 年7 月4 日，A 市計(jì)劃組織1.1 萬(wàn)人，分14 批次赴生活垃圾填埋場(chǎng)和資源熱力電廠進(jìn)行參觀。

?《A 市城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)工作情況的匯報(bào)》。

?資料來(lái)源于2014 年1 月14 日在B 區(qū)城管局舉行的座談會(huì)，與談對(duì)象包括B 區(qū)城管局領(lǐng)導(dǎo)、城管科負(fù)責(zé)人、街道工作人員、垃圾分類指導(dǎo)員、居委會(huì)工作人員和環(huán)衛(wèi)站工作人員等。

?同上。

?資料來(lái)源自2014 年1 月4 日在A 市城管委召開(kāi)的座談會(huì)，與談對(duì)象包括市城管委部分領(lǐng)導(dǎo)、各區(qū)城管局代表、公咨委委員、城市管理研究聯(lián)盟成員單位的教師代表。

?同上。

?A 市某市領(lǐng)導(dǎo)的工作報(bào)告發(fā)言。

?訪談時(shí)間：2014年1月14日；訪談對(duì)象：Y 社區(qū)居委會(huì)工作人員。

?訪談時(shí)間：2014 年3 月20 日；訪談對(duì)象：H 社區(qū)居委會(huì)工作人員。

?訪談時(shí)間：2014年3月26日；訪談對(duì)象：Y 社區(qū)居委會(huì)工作人員。

?訪談時(shí)間：2014年6月23日；訪談對(duì)象：X 社區(qū)居委會(huì)工作人員。

?訪談時(shí)間：2014 年3 月20 日；訪談對(duì)象：H 街道環(huán)監(jiān)所工作人員。

?包括和市民一道參觀垃圾分類示范點(diǎn)、垃圾壓縮站、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒廠等設(shè)施30 余次；陪同媒體參觀40 余次；陪同參加市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研、垃圾分類檢查考評(píng)、垃圾分類聯(lián)席會(huì)議等各項(xiàng)活動(dòng)40 余次；參加包括與垃圾分類有關(guān)的各種會(huì)議或座談會(huì)20 余次；參與城管委的考察活動(dòng)，2次前往澳門(mén)地區(qū)，1次前往臺(tái)灣地區(qū)。

?公咨委換屆后，委員整體構(gòu)成不變，“在19 名公眾代表中，上一屆留任委員10 名、新進(jìn)委員9 名，其中市民代表10 名、利益相關(guān)方代表5 名、市人大代表2 名、市政協(xié)委員2 名，他們之中除市人大代表、政協(xié)委員外，還有企業(yè)代表、社會(huì)組織代表、管理專家代表、網(wǎng)民代表、律師代表、民主黨派代表、媒體代表等組成”，見(jiàn)《A 市城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)工作情況的匯報(bào)》。

?《公咨委的尷尬》，載《羊城晚報(bào)》2013年12月26日。

?同上。

?同注?。

?同上。

?同注?。

?訪談時(shí)間：2014 年6 月19 日；訪談對(duì)象：市城管委工作人員。