莊 莉

（江蘇大學，鎮(zhèn)江 212013）

引 言

政府組織已成為復雜、開放且適應性強的系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡和不斷變化的生態(tài)系統(tǒng)化運行來實現(xiàn)其使命，政府公職人員應當在法律規(guī)定的框架內(nèi)行使權力，解決工作中遇到的各類重大問題。當今社會，技術、經(jīng)濟和環(huán)境的變化速度經(jīng)常會超出政府法規(guī)和政策的應變能力，在復雜多變的公共政策領域，政府人員需要主動適應技術挑戰(zhàn)和響應社會需求，基于事實依據(jù)對資源、基礎設施和稅收收入等實施科學決策和有效利用。在這樣的背景下，領導者應如何適應公共組織的環(huán)境變化，以確?？沙掷m(xù)可行的運營業(yè)務模式，并平衡好利益相關方的需求，是一個值得探討的問題。此外，還需要明確怎樣才能確保領導者和管理者在正確的時間擁有正確的數(shù)據(jù)，從而為響應性分析和管理決策提供科學依據(jù)。

本文討論了美國政府設計績效管理系統(tǒng)所需的關鍵構(gòu)建模塊，提供了戰(zhàn)略性的和動態(tài)的信息源。由于政府組織是一個復雜開放的系統(tǒng)，為實現(xiàn)其使命，績效管理系統(tǒng)需要利用大數(shù)據(jù)和相關技術分析技術工具來評估組織是否成功，需要識別、衡量和監(jiān)測內(nèi)部活動與預期成果間的聯(lián)系及其成果間的疊加效應，需要預測、監(jiān)控和應對生態(tài)系統(tǒng)變化，衡量組織行為的特殊情形，促使策略動態(tài)積極適應生態(tài)系統(tǒng)變化。

一、美國政府當前的績效管理

美國政府領導者和管理者在自然的合規(guī)性誘導環(huán)境中管理績效。美國國會和美國行政管理和預算局增加了一些不完全的，甚至是競爭性的，對本已任務繁重的美國政府行政和管理人員的管理權限，運用沒有發(fā)展或者驗證過的現(xiàn)實變革理論，指導美國政府的管理改革。許多績效管理舉措是由一群專業(yè)人士設計的，他們基于狹義的構(gòu)想來衡量績效管理改革的成功與否，但這對于美國政府績效或公眾對美國政府信任程度的影響是微不足道的。改善美國政府組織的績效是一項巨大的挑戰(zhàn)，公共部門的績效管理和評估存在著一些障礙和缺陷。當前盡管聯(lián)邦需要依據(jù)2010年《政府績效與結(jié)果法案修正案》對季度數(shù)據(jù)進行審查，但因沒有充分利用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代分析工具，也沒有為改進流程提供足夠指導以支持一個有充分證據(jù)支持的動態(tài)、及時的科學決策過程，因此未能促使整個美國政府采用變革性的做法，也就無法產(chǎn)生巨大的創(chuàng)造力。

2018 年，美國國會通過了《循證決策基本法案》，美國行政部門也發(fā)文要求各組織通過美國行政管理和預算局備忘錄，將數(shù)據(jù)用于以證據(jù)為依據(jù)的決策。但無論是立法還是執(zhí)行要求，通常都會產(chǎn)生與各組織以合規(guī)性為導向的相同反應。過去十多年間，美國政府問責局一直在跟蹤聯(lián)邦組織在決策過程中使用績效信息的情況，發(fā)現(xiàn)其在實際操作和持續(xù)改進方面很少有進一步使用數(shù)據(jù)的行為，而且2007 年以來，績效信息的使用水平?jīng)]有顯著變化。學者對如何改善美國政府績效管理提出了很多建議，并在研究中達成一個相對的共識，即績效評估的整體方法要遠遠優(yōu)于單一觀點所主導的方法。李（Lee）和諾埃爾（Nowell）記錄的績效評估框架和馬茨（Martz）研究的評估組織績效的績效模型共同提供了一個組織應關注的子系統(tǒng)度量要素的相當全面的清單。但是，現(xiàn)階段美國政府績效管理方法仍有如下局限：①主要關注一個或多個子系統(tǒng)，而不是所有子系統(tǒng)及其在整個過程中可能產(chǎn)生的績效價值的相互作用和新出現(xiàn)的結(jié)果；②缺乏政策和方案對公共價值的影響的有關評估；③極少系統(tǒng)地衡量組織子系統(tǒng)不同部分運行所產(chǎn)生的網(wǎng)絡效應或協(xié)同效應對生態(tài)系統(tǒng)的影響，特別是非預期的影響；④僅能提供有限的指標來評估一個組織正在適應生態(tài)系統(tǒng)變化的情況；⑤仍傾向于采用更傳統(tǒng)的分析方法來衡量關鍵績效指標，忽視統(tǒng)計建模、數(shù)據(jù)分析等；⑥不關心戰(zhàn)略制定及關鍵績效指標與大數(shù)據(jù)和信息管理間的動態(tài)一致性；⑦側(cè)重于對短期績效和當前活動的橫向評估，不提供對行為模式的持續(xù)動態(tài)識別或?qū)︻A期績效的預測性評估方法。

二、持續(xù)改進的美國政府績效管理

美國政府需要一個中央級別或大部門級的知識經(jīng)紀人提供重點行政管理、新型知識數(shù)據(jù)及外部產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)。知識經(jīng)紀人是技術嫻熟的專業(yè)人員，與組織領導一起工作，搭建基礎設施，幫助領導者和高級管理者提出有關組織計劃和政策相關的問題，監(jiān)督數(shù)據(jù)的收集和生成，為用戶保護和分析數(shù)據(jù)，提出相關見解，并為戰(zhàn)略制定和科學管理提供依據(jù)。本文所描述的知識經(jīng)紀人是循證政策制定委員會首席執(zhí)行官在其報告《循證政策的承諾》中提出的，之后簽署的《循證決策基本法案》也要求各組織任命首席執(zhí)行官。過去十多年來一些聯(lián)邦組織如勞工部設立了首席執(zhí)行官，奧巴馬政府的美國行政管理和預算局也曾推薦這種做法，但實際上目前大多數(shù)組織并沒有設立這樣一個位于中心的知識經(jīng)紀人，即使在擁有首席執(zhí)行官的代理組織中，知識經(jīng)紀人的管轄權也并未擴展到所有數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)中，協(xié)同作用因此無法衡量。對于為何需要設立這樣一個中央戰(zhàn)略辦公室，以及它應該如何與許多其他主管（如數(shù)據(jù)、績效改進和信息技術）協(xié)同運作，以及如何將這些知識經(jīng)紀人置于整個組織的績效管理系統(tǒng)中，目前還未有定論。我們認為，知識經(jīng)紀人應擔任循證戰(zhàn)略、績效和數(shù)據(jù)管理的首席架構(gòu)師，為大型組織收集和清點數(shù)據(jù)。他們的主要職責包括：①作為整個組織數(shù)據(jù)收集工作的中心樞紐，跟蹤所有重要的評估研究；②參與制定學習議程，幫助領導和高級管理者就其計劃提出新問題，通過年度整體評估；③參與確定現(xiàn)有數(shù)據(jù)源，監(jiān)視和度量關鍵績效指標；④回答領導問題，提供評估分析，支持循證決策；⑤促進數(shù)據(jù)管理和分析人員間的討論，著力實現(xiàn)數(shù)據(jù)提取、集成的標準化和自動化；⑥主導設計數(shù)據(jù)采集相關標準，指導統(tǒng)計模型分析，為決策者提供及時、可靠和準確的調(diào)查報告；⑦記錄、利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，避免重復收集數(shù)據(jù)；⑧跟蹤關鍵績效指標和分析流程，提供數(shù)據(jù)庫和關鍵績效指標可用的“中央花名冊”，為長期學習提供資源；⑨為提供工作人員適當培訓，加強數(shù)據(jù)科學利用。

馬茨提供的模型將領導者和管理者的注意力，從他們的組織內(nèi)部轉(zhuǎn)移到他們的組織外部，即一個更大的生態(tài)系統(tǒng)的組成部分上。這個生態(tài)系統(tǒng)影響著組織，但反過來也受到組織的影響。李和諾埃爾描述的績效框架是開放式的，它不僅衡量內(nèi)部績效，還評估美國政府行為對公共價值的影響，以及組織行為對其所處生態(tài)系統(tǒng)的預期和非預期后果。

開放系統(tǒng)框架是由知識經(jīng)紀人、政府領導者和管理者在中心戰(zhàn)略的基礎上上精心策劃的，通過更好地協(xié)調(diào)領導目標和運營方式，向員工提供所需的技能和工具，提高員工的能力，幫助組織更有效地運營，將組織文化與期望的使命信息成果結(jié)合起來。開放系統(tǒng)可以通過監(jiān)視相關外部系統(tǒng)來支持領導決策，該組織的知識經(jīng)紀人可以在收集有關內(nèi)部和外部運營與系統(tǒng)的數(shù)據(jù)方面進行協(xié)調(diào)。此外，許多系統(tǒng)會影響中介生態(tài)系統(tǒng)中的代理業(yè)務。為動態(tài)適應這些系統(tǒng)的變更，代理組織需要預測和監(jiān)視其變更的二次結(jié)果，檢測其正在發(fā)生的變更突發(fā)事件。傳統(tǒng)績效管理框架與開放系統(tǒng)框架的具體區(qū)別如表1 所示。

表1 傳統(tǒng)績效管理框架與開放系統(tǒng)框架的比較

三、持續(xù)改進的美國政府績效管理對我國政府的啟示

依法治國是我國政府建設民主、文明、現(xiàn)代化國家的重要標準，我國政府在績效管理上以經(jīng)濟發(fā)展和效率為主要價值取向。近年來盡管國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入等顯性績效顯著增加，但環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、社會公平等隱性績效卻出現(xiàn)了價值沖突問題，未能成比例顯著上升?；ヂ?lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代的出現(xiàn)，使得績效管理從單一化走向多元化，并演變成常態(tài)化。當前國內(nèi)經(jīng)濟面臨結(jié)構(gòu)性矛盾和下行壓力，需進一步妥善處理好政府與市場的關系。各地方政府應結(jié)合自身實際，因地制宜，在創(chuàng)新中科學實施績效管理。持續(xù)改進的美國政府績效管理模式對我國政府科學施行績效管理有以下啟示。

（一）加強大數(shù)據(jù)機制建設，致力于建立大數(shù)據(jù)分享平臺

依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》中大數(shù)據(jù)采集、管理方法等實施細則，打通政府不同部門間、政府與社會間的信息溝通渠道，致力于大數(shù)據(jù)信息資源科學利用價值最大化。依法建立政府介入的第三方國家數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全等制度，促進大數(shù)據(jù)良性發(fā)展。明確數(shù)據(jù)采集、加工、查詢責任，建立數(shù)據(jù)管理流程和機制，擴大數(shù)據(jù)源種類。確立不同領域數(shù)據(jù)采集、格式等技術規(guī)范，保持數(shù)據(jù)持續(xù)動態(tài)及時準確更新。此外，引導構(gòu)建重視數(shù)據(jù)應用的社會環(huán)境，建全大數(shù)據(jù)保障機制，建立大數(shù)據(jù)資源共享平臺，形成全覆蓋、全過程、全方位政府績效管理模式。

（二）加強公職人員學習和培訓，塑造大數(shù)據(jù)管理理念

大數(shù)據(jù)深度融合技術分析，使得隱性的數(shù)據(jù)線性化，靜態(tài)的數(shù)據(jù)動態(tài)化。公職人員必須依靠科學的數(shù)據(jù)處理技術，從封閉的自我理念轉(zhuǎn)向開放的共享理念，以大數(shù)據(jù)為基礎，實現(xiàn)內(nèi)外部環(huán)境信息的共享及政府數(shù)據(jù)信息的逐步公開。公職人員必須加強學習與培訓，改變傳統(tǒng)思維模式，建立大數(shù)據(jù)思維與管理理念，并以此為基礎解決問題。

（三）夯實大數(shù)據(jù)人才基礎，培養(yǎng)知識經(jīng)紀人型人才

政府全面預算績效管理需要一批掌握大數(shù)據(jù)規(guī)律、精通財務管理和擁有計算機技術的知識經(jīng)紀人型人才。知識經(jīng)紀人在美國政府動態(tài)績效管理中起到了極其重要的作用，這一角色同樣適用于我國政府，因此需要重點培養(yǎng)一批擁有一定財務知識和管理經(jīng)驗的政府績效管理人員，形成政府績效管理的骨干力量，讓大數(shù)據(jù)應用能力成為他們的技能標配。政府需要利用外部力量，聘請大數(shù)據(jù)領域?qū)＜医M建顧問團隊，做好技術支持和指導人才培養(yǎng)。此外，應將大數(shù)據(jù)技術納入教育培養(yǎng)體系，培養(yǎng)知識經(jīng)紀人型人才，鼓勵高校設立相關跨專業(yè)培養(yǎng)項目，為我國全面預算績效管理和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提供復合型人才。

（四）以公共價值為基礎，構(gòu)建政府績效管理框架

我國的經(jīng)濟文化背景不同于美國，公民參與政府績效管理的機制尚未形成。近年來，政績工程和擾民傷民事件偶有出現(xiàn)，其主要原因在于，部分公職人員盲目追求公共價值績效，而且目前國內(nèi)尚未形成一個穩(wěn)定的政府績效管理框架。政府績效管理應當理性地反映各方面情況，政府在對績效價值鏈進行分析和管理的同時，應加大對公共資源和權力的投入，盡可能使政府績效管理效率最大化。成功的政府績效管理需要借助大數(shù)據(jù)技術，以公共價值為基礎，強調(diào)公平效率，做好績效管理過程與產(chǎn)出的管控，并隨著內(nèi)部流程、價值內(nèi)涵、環(huán)境變化、宏微觀運行機制的變化而不斷變化，最終形成一個以生態(tài)系統(tǒng)為導向的協(xié)同政府動態(tài)績效管理的有機系統(tǒng)。