趙訓(xùn)婷

（北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理中心，北京 100166）

0 引言

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是基礎(chǔ)性投資的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性因素。近年來(lái)北京交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)體系已初步形成。各市級(jí)推進(jìn)主體在交通委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下認(rèn)真落實(shí)、超前謀劃，有序開(kāi)展各類項(xiàng)目前期儲(chǔ)備研究，為各類計(jì)劃制定輸送成熟項(xiàng)目，取得了顯著的成績(jī)。建立了全市統(tǒng)一的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱“儲(chǔ)備庫(kù)”），按照“建設(shè)一批、儲(chǔ)備一批、謀劃一批”的總體要求，構(gòu)建了全市統(tǒng)一的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)體系，開(kāi)發(fā)建設(shè)北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)綜合信息平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)”），以信息化手段對(duì)儲(chǔ)備庫(kù)進(jìn)行高效管理。儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)是市交通委交通項(xiàng)目的總臺(tái)賬，涵蓋項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、計(jì)劃、前期和建設(shè)等業(yè)務(wù)，整合各階段的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目成果、批復(fù)結(jié)果、前期進(jìn)度、建設(shè)進(jìn)度、投資進(jìn)度等，為政府交通建設(shè)決策提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)支撐。2020、2021年度市級(jí)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目基本全部出自儲(chǔ)備庫(kù)，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的效果和對(duì)計(jì)劃建設(shè)的保障作用逐漸凸顯。儲(chǔ)備庫(kù)對(duì)近年來(lái)交通委建設(shè)計(jì)劃的編制發(fā)揮了一定的支撐作用。2021年度建設(shè)計(jì)劃新開(kāi)工項(xiàng)目均來(lái)自儲(chǔ)備庫(kù)，儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目的年度計(jì)劃轉(zhuǎn)化率為84.2%。目前交通委的儲(chǔ)備庫(kù)與規(guī)自委和發(fā)改委的規(guī)劃項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。

本文通過(guò)對(duì)儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目的前期手續(xù)辦理情況和前期研究推進(jìn)情況進(jìn)行量化，詳細(xì)闡述儲(chǔ)備工作在開(kāi)展過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和取得的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題并提出優(yōu)化建議，以保障項(xiàng)目實(shí)施、平穩(wěn)落地，為相關(guān)職責(zé)部門正確研判北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)決策未來(lái)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、準(zhǔn)備掌握前期工作提供數(shù)據(jù)支撐和政策儲(chǔ)備。

1 交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況

儲(chǔ)備庫(kù)信息平臺(tái)涵蓋了高速公路、城市道路、普通公路、綜合樞紐等交通基礎(chǔ)設(shè)施儲(chǔ)備項(xiàng)目。北京市道路項(xiàng)目前期工作包括5個(gè)階段、22個(gè)步驟、126個(gè)環(huán)節(jié)，共涉及51個(gè)審批事項(xiàng)。項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前必須完成項(xiàng)目立項(xiàng)審批、初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)、規(guī)劃許可手續(xù)、用地批準(zhǔn)手續(xù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。其中規(guī)劃條件、設(shè)計(jì)方案/多規(guī)合一協(xié)同意見(jiàn)、用地預(yù)審、社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、立項(xiàng)和初步設(shè)計(jì)是前期比較重要的幾個(gè)環(huán)節(jié)。目前，儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)項(xiàng)目主要環(huán)節(jié)的批復(fù)情況如表1、圖1所示。

圖1 儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)前期主要環(huán)節(jié)批復(fù)情況

表1 儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)前期主要環(huán)節(jié)批復(fù)情況表

由表1可以計(jì)算出儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目前期主要環(huán)節(jié)的批復(fù)率，如表2、圖2所示。

圖2 儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)前期主要環(huán)節(jié)批復(fù)率

表2 儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)前期主要事項(xiàng)批復(fù)率 單位：%

通過(guò)上述圖表可以看出儲(chǔ)備項(xiàng)目取得設(shè)計(jì)方案、環(huán)評(píng)、立項(xiàng)批復(fù)率分別為49%、10%和36%。高速公路的設(shè)計(jì)方案、立項(xiàng)批復(fù)率最高，分別為59%、56%。從設(shè)計(jì)方案/多規(guī)合一協(xié)同意見(jiàn)的批復(fù)和取得立項(xiàng)的批復(fù)結(jié)果來(lái)看，普通公路、城市道路到高速公路的批復(fù)規(guī)律是逐漸上升的。儲(chǔ)備項(xiàng)目環(huán)評(píng)的批復(fù)率是最低的，其中城市道路的批復(fù)率最低，為7%。從項(xiàng)目背景分析，高速公路和城市道路均為年度建設(shè)計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目，取得立項(xiàng)批復(fù)的項(xiàng)目約90%為各類專項(xiàng)計(jì)劃項(xiàng)目或重點(diǎn)工程項(xiàng)目。

2 前期進(jìn)度審批周期

本節(jié)選取儲(chǔ)備庫(kù)信息平臺(tái)中的58個(gè)項(xiàng)目，除去項(xiàng)目周期中的極值數(shù)據(jù)對(duì)項(xiàng)目前期上述重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審批周期進(jìn)行分析。用地預(yù)審、穩(wěn)評(píng)、環(huán)評(píng)和工程可行性研究的周期是項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案/多規(guī)協(xié)同意見(jiàn)取得批復(fù)的日期至這四個(gè)環(huán)節(jié)的批復(fù)時(shí)間。初步設(shè)計(jì)方案周期是項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)方案取得日期至工程可行性研究取得批復(fù)的日期，如表3、圖3所示。

表3 儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)項(xiàng)目審批時(shí)長(zhǎng)情況表 單位：自然日

圖3 儲(chǔ)備庫(kù)平臺(tái)項(xiàng)目審批時(shí)長(zhǎng)情況

通過(guò)上述圖表可以看出，項(xiàng)目取得用地預(yù)審的平均周期為762個(gè)自然日，約合2年1個(gè)月。其中城市道路取得的周期最長(zhǎng)為1 107個(gè)自然日，約合3年。高速公路和普通公路的取得周期分別為1年4個(gè)月和2年5個(gè)月。

項(xiàng)目取得穩(wěn)評(píng)批復(fù)的平均周期為530個(gè)自然日，約合1年6個(gè)月。其中城市道路取得的周期最長(zhǎng)為693個(gè)自然日，約合1年11個(gè)月。高速公路和普通公路的取得周期分別為9個(gè)月和1年9個(gè)月。

項(xiàng)目取得環(huán)評(píng)批復(fù)的平均周期為494個(gè)自然日，約合1年4個(gè)月。其中普通公路取得的周期最長(zhǎng)為664個(gè)自然日，約合1年10個(gè)月。高速公路和城市道路的取得周期分別為11個(gè)月和1年4個(gè)月。

項(xiàng)目取得工程可行性研究批復(fù)的平均周期為882個(gè)自然日，約合2年5個(gè)月。其中城市道路取得的周期最長(zhǎng)為1 152個(gè)自然日，約合3年2個(gè)月。高速公路和普通公路的取得周期分別為2年1個(gè)月和2年4個(gè)月。

項(xiàng)目取得初步設(shè)計(jì)方案批復(fù)的平均周期為263個(gè)自然日，約合9個(gè)月。其中綜合樞紐取得的周期最長(zhǎng)為632個(gè)自然日，約合1年9個(gè)月。高速公路、城市道路和普通公路的取得周期分別為8個(gè)月、1年和7個(gè)月。

上述數(shù)據(jù)可以看出，交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審批的總體周期較長(zhǎng)。依據(jù)《北京市政府投資道路工程項(xiàng)目前期工作手冊(cè)》，規(guī)劃、方案階段的正常審批周期為120個(gè)工日，約168天。設(shè)計(jì)方案階段平均審批時(shí)間最短，用地預(yù)審、穩(wěn)評(píng)、環(huán)評(píng)和可行性研究的審批周期都比較長(zhǎng)。其中城市道路審批周期最長(zhǎng)。目前前期手續(xù)多為串聯(lián)辦理，前置條件較多，主體工程與附屬工程、道路與管線、選址意見(jiàn)書和用地預(yù)審等手續(xù)串聯(lián)辦理，前置條件多且有時(shí)互為前置，導(dǎo)致審批周期長(zhǎng)。

3 交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況交通基礎(chǔ)設(shè)施前期方案設(shè)計(jì)存在問(wèn)題

設(shè)計(jì)方案是依據(jù)上位規(guī)劃或上階段批復(fù)和現(xiàn)狀各種條件進(jìn)行的工程方案設(shè)計(jì)、要充分暴露工程方案與規(guī)劃、現(xiàn)狀因素的矛盾并提出解決方案。但是目前的設(shè)計(jì)方案在深度和廣度上的確沒(méi)有達(dá)到可實(shí)施的程度。道路項(xiàng)目雖然設(shè)計(jì)方案批復(fù)了，但是距離實(shí)質(zhì)性開(kāi)工還有一定的距離。具體體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

3.1 設(shè)計(jì)方案綜合統(tǒng)籌不足

對(duì)于技術(shù)難度大、涉及面廣的重大工程，方案對(duì)征地拆遷、主體與附屬同步問(wèn)題、市政配套管線工程同步問(wèn)題、地上地下統(tǒng)籌問(wèn)題、工程可實(shí)施性、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、投資等方面綜合統(tǒng)籌性不足，而且在實(shí)施階段園林、路政、交管、水務(wù)、鐵路、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村集體往往對(duì)項(xiàng)目方案提出修改意見(jiàn)，建設(shè)單位需進(jìn)行大量溝通、協(xié)調(diào)工作，容易出現(xiàn)項(xiàng)目成本難以控制以及補(bǔ)辦手續(xù)不及時(shí)等問(wèn)題。

3.2 設(shè)計(jì)方案深度廣度不夠

部分項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)對(duì)規(guī)劃布局、功能配置和建設(shè)規(guī)模等考慮不全、論證不足，多方案比選和優(yōu)化深化設(shè)計(jì)不夠，環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)評(píng)審、社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估預(yù)評(píng)審深度不夠，并未達(dá)到實(shí)際評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。致使設(shè)計(jì)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)甚至出現(xiàn)重大缺項(xiàng)、漏項(xiàng)和不按批復(fù)內(nèi)容進(jìn)行定額設(shè)計(jì)的情況，后期設(shè)計(jì)變更頻繁導(dǎo)致工程投資難以控制，后期項(xiàng)目實(shí)施階段無(wú)法持續(xù)推進(jìn)，導(dǎo)致項(xiàng)目停工。

3.3 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，規(guī)劃定儲(chǔ)備、儲(chǔ)備定計(jì)劃項(xiàng)目鏈條未有效形成

目前北京市由各區(qū)政府（區(qū)發(fā)改委）及行業(yè)主管部門上報(bào)儲(chǔ)備項(xiàng)目，由市發(fā)展改革委牽頭進(jìn)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。但項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的規(guī)劃參與度不高。一方面，未能統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃建設(shè)發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用；另一方面，對(duì)于重大項(xiàng)目預(yù)研究不足，列入計(jì)劃后城鄉(xiāng)、土地規(guī)劃調(diào)整周期較長(zhǎng)，客觀上制約工程進(jìn)度。

4 交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期方案設(shè)計(jì)優(yōu)化建議

在設(shè)計(jì)方案階段，可提前開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估的預(yù)研究工作，把保護(hù)耕地、避讓基本農(nóng)田和生態(tài)紅線、節(jié)約集約用地作為方案優(yōu)選的設(shè)計(jì)思想，加快設(shè)計(jì)方案進(jìn)度、加大設(shè)計(jì)方案深度、提升設(shè)計(jì)方案質(zhì)量，使項(xiàng)目盡快實(shí)施，促進(jìn)北京市交通投資任務(wù)落實(shí)。

4.1 利用信息化平臺(tái)，加強(qiáng)部門協(xié)作，信息共享，提前開(kāi)展預(yù)研究

充分利用政府部門平臺(tái)服務(wù)，加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)作。通過(guò)“多規(guī)合一”協(xié)同平臺(tái)，由多個(gè)部門統(tǒng)籌進(jìn)行項(xiàng)目前期研究，將規(guī)劃國(guó)土、發(fā)展改革、交通、水務(wù)、教育、環(huán)衛(wèi)、消防等各部門系統(tǒng)互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為工程建設(shè)項(xiàng)目提供“預(yù)溝通與預(yù)協(xié)調(diào)”等技術(shù)服務(wù)。促進(jìn)方案成熟穩(wěn)定，提升項(xiàng)目策劃生成的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)項(xiàng)目可實(shí)施性。交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方案的合理性、可實(shí)施性、投資的相對(duì)穩(wěn)定性、用地的穩(wěn)定性，很大程度上受環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估等事項(xiàng)的影響，因此從技術(shù)角度出發(fā)，應(yīng)在設(shè)計(jì)方案階段提前開(kāi)展預(yù)研究工作，以保障項(xiàng)目質(zhì)量、安全、經(jīng)濟(jì)。

4.2 加強(qiáng)方案設(shè)計(jì)，深化前期研究

加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃儲(chǔ)備研究的廣度和深度，提前研究交通行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提出項(xiàng)目的必要性和可行性，提前開(kāi)展核對(duì)規(guī)劃條件、匯集設(shè)計(jì)要求、逐級(jí)深化和細(xì)化方案研究、落實(shí)土地供應(yīng)等各項(xiàng)工作。設(shè)計(jì)方案中融合建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審要求、整合交通基礎(chǔ)設(shè)施主體工程、附屬工程及市政管線設(shè)計(jì)綜合等設(shè)計(jì)內(nèi)容、協(xié)調(diào)交通、市政、公共服務(wù)、綠化等設(shè)施中間及地上、地下設(shè)施之間的關(guān)系，對(duì)影響方案的基本農(nóng)田和生態(tài)紅線范圍了進(jìn)行嚴(yán)格把控，把原來(lái)串聯(lián)的主體與附屬涉及變成并聯(lián)，且深度變成初設(shè)深度要求。

4.3 規(guī)劃引領(lǐng)儲(chǔ)備，儲(chǔ)備支撐計(jì)劃

設(shè)計(jì)方案編制時(shí)以規(guī)劃為引領(lǐng)，在設(shè)計(jì)方案中把保護(hù)耕地、避讓基本農(nóng)田和生態(tài)紅線、節(jié)約集約用地作為方案優(yōu)選的設(shè)計(jì)思想，解決土地“批而未供、未批先建”等問(wèn)題。規(guī)自委依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃及規(guī)劃實(shí)施單元，土地儲(chǔ)備計(jì)劃、供地計(jì)劃等，市發(fā)改委依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等，市交通委依據(jù)自身發(fā)展建設(shè)需求提出儲(chǔ)備項(xiàng)目。發(fā)改委、規(guī)劃委、交通委儲(chǔ)備庫(kù)合并，解決了城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的多規(guī)合一，打通規(guī)劃定儲(chǔ)備、儲(chǔ)備定計(jì)劃的項(xiàng)目鏈條。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目的前期手續(xù)辦理周期和前期研究推進(jìn)情況進(jìn)行量化，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作推進(jìn)過(guò)程中問(wèn)題，研究設(shè)計(jì)方案深度廣度不足的原因并提出優(yōu)化建議，促進(jìn)項(xiàng)目盡快落地，為相關(guān)職責(zé)部門正確研判北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)決策未來(lái)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、準(zhǔn)備掌握前期工作提供數(shù)據(jù)支撐和政策儲(chǔ)備。