檀奧龍，張曉征，劉振華

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

0 引言

今年以來，面對(duì)需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，國家反復(fù)強(qiáng)調(diào)要把穩(wěn)增長(zhǎng)放在更加突出的位置。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為擴(kuò)大有效投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，具有投資強(qiáng)度大、輻射帶動(dòng)效應(yīng)明顯的優(yōu)勢(shì)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間的重要引擎，特別是占到交通固定資產(chǎn)投資約3/4的公路水運(yùn)建設(shè)，發(fā)揮著交通促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)主力軍的作用[1]。本文結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國家政策，對(duì)制約公路水運(yùn)擴(kuò)大有效投資存在的問題進(jìn)行分析，并提出幾點(diǎn)建議。

1 公路水運(yùn)建設(shè)投資現(xiàn)狀

近年來，中央對(duì)擴(kuò)大有效投資作出一系列安排部署。2021年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出要積極擴(kuò)大有效投資，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。2022年4月，中央第十一次財(cái)經(jīng)委員會(huì)指出要加強(qiáng)交通、能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)國家綜合立體交通網(wǎng)主骨架，加強(qiáng)沿海和內(nèi)河港口航道規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化提升全國水運(yùn)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)“四好農(nóng)村路”。5月底，國務(wù)院印發(fā)《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》，要求加快推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資。部委方面，為切實(shí)發(fā)揮好交通對(duì)擴(kuò)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要支撐作用，今年以來，交通運(yùn)輸部等部委相繼出臺(tái)了多項(xiàng)促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)相關(guān)政策措施，在擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資方面持續(xù)發(fā)力。數(shù)據(jù)顯示，2022年一季度交通固定資產(chǎn)投資完成6 360億元，比2021年同期增長(zhǎng)9.8%。其中，公路完成投資4 810億元，同步增長(zhǎng)11.8%；水運(yùn)完成投資310億元，同比增長(zhǎng)5.4%。總體來看，一系列政策的出臺(tái)有力促進(jìn)了交通行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，有效支撐了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。但是，3月以來，我國多地疫情防控形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻、復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大，影響公路水運(yùn)建設(shè)擴(kuò)大投資的不利因素逐漸增多。4月，公路方面完成投資2 054億元，同比下降0.8%，水運(yùn)方面完成投資122億元，同比下降9.3%[2-3]。

為持續(xù)發(fā)揮公路水運(yùn)建設(shè)投資對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“穩(wěn)定器”作用，應(yīng)進(jìn)一步分析當(dāng)前公路水運(yùn)發(fā)展形勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)制約擴(kuò)大交通有效投資的因素，有針對(duì)性地采取措施。

2 當(dāng)前擴(kuò)大有效投資面臨的主要困難

2.1 中央資金保障壓力增大

受經(jīng)濟(jì)下行和新能源汽車銷量占比快速提升等因素影響，車輛購置稅、成品油消費(fèi)稅等交通專項(xiàng)收入趨減。2022年一季度，車輛購置稅收入825億元，同比下降20.4%，1—4月份收入車輛購置稅978億元，比上年同期下降28.3%，降幅不斷擴(kuò)大[4-5]。5月，國務(wù)院出臺(tái)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子措施，放寬汽車限購，階段性減征部分乘用車購置稅600億元。隨后財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于減征部分乘用車車輛購置稅的公告》（財(cái)政部稅務(wù)總局公告2022年第20號(hào)），對(duì)購置日期在2022年6月1日至2022年12月31日期間內(nèi)且單車價(jià)格（不含增值稅）不超過30萬元的2.0升及以下排量乘用車，減半征收車輛購置稅[6]。在多種政策和市場(chǎng)因素的疊加效應(yīng)下，預(yù)計(jì)2022年車輛購置稅資金收入會(huì)出現(xiàn)較為明顯的下降。水運(yùn)方面，作為中央補(bǔ)助地方水運(yùn)建設(shè)的主要資金來源，港口建設(shè)費(fèi)于2020年取消后，水運(yùn)建設(shè)資金出現(xiàn)明顯缺口[7]。在交通運(yùn)輸發(fā)展“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的投融資管理體制下[8]，中央可投入資金量呈現(xiàn)的收縮趨勢(shì)，在一定程度上不利于公路水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施的適度超前投資戰(zhàn)略實(shí)施。

2.2 地方財(cái)政資金配套能力不足

近年來，受經(jīng)濟(jì)下行和疫情疊加影響，各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，財(cái)政收入有所下降，部分受疫情沖擊的欠發(fā)達(dá)地區(qū)收入下滑更加明顯[9-10]。當(dāng)前，地方政府工作主要圍繞保居民就業(yè)、?；久裆嚓P(guān)剛性支出壓力不減，同時(shí)與防疫工作相關(guān)的支出持續(xù)增加，基層財(cái)政收支矛盾突出。在此背景下，地方在工程建設(shè)方面支出壓力進(jìn)一步增加。部分地方政府將一些項(xiàng)目暫緩實(shí)施，新開工項(xiàng)目政府財(cái)政配套資金到位較慢，征遷工作不能全面開展，直接影響項(xiàng)目整體進(jìn)度。另一方面，為防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，積極化解地方政府隱性債務(wù)，國家對(duì)各地政府平臺(tái)公司舉債一直持審慎的態(tài)度，地方政府通過平臺(tái)公司舉債來發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的方式受到一定限制，造成投資項(xiàng)目政府回購款或可行性缺口補(bǔ)貼往往無法到位。

2.3 收費(fèi)公路經(jīng)濟(jì)效益降低，社會(huì)投資意愿下降

目前國內(nèi)大多數(shù)新建高速公路建設(shè)成本高，預(yù)測(cè)交通量較小，項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益難以在收費(fèi)期內(nèi)覆蓋其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，導(dǎo)致社會(huì)資本投資意向相對(duì)不高，企業(yè)投資主體主要是央企和地方大型國企。延長(zhǎng)高速公路免費(fèi)通行時(shí)間等減免通行費(fèi)政策疊加的影響下，收費(fèi)公路收支缺口加大，進(jìn)而加大高速公路經(jīng)營(yíng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也在一定程度上影響投資人對(duì)市場(chǎng)未來的預(yù)期，進(jìn)一步削弱了部分新建項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

2.4 空間要素制約趨緊

2019年中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，指出“三區(qū)三線”的劃定及管控是發(fā)揮國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性、約束性、載體性作用的重要基礎(chǔ)，是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，中央強(qiáng)調(diào)要實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，牢牢守住18億元耕地保護(hù)紅線?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》已經(jīng)明確要加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，新增建設(shè)用地規(guī)?？刂圃? 950萬畝以內(nèi)，與“十三五”時(shí)期新增建設(shè)用地總量控制在3 256萬畝減少了294萬畝?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》明確要求，要嚴(yán)控新增項(xiàng)目，完善圍填?？偭抗芸?，取消圍填海地方年度計(jì)劃指標(biāo)，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，全面停止新增圍填海項(xiàng)目審批。隨著用地用海政策的進(jìn)一步縮緊，公路水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目作為用地用海大戶，供需矛盾將會(huì)進(jìn)一步突出。

2.5 新型冠狀病毒肺炎疫情對(duì)交通建設(shè)影響較大

今年以來，國內(nèi)新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“疫情”）多點(diǎn)散發(fā)與局部性聚集性并存，疫情防控形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜。受疫情影響，工人返崗困難，項(xiàng)目用工明顯不足，用工荒問題較為突出。另一方面，在建工程項(xiàng)目物流受限，供應(yīng)商成本增加，導(dǎo)致項(xiàng)目原材料供應(yīng)困難。材料價(jià)格持續(xù)居高不下，造成項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成本上漲，項(xiàng)目利潤(rùn)大幅降低，甚至有些項(xiàng)目虧損嚴(yán)重。而且隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)推進(jìn)，各地基建工程增加的同時(shí)疊加疫情防控要求，鋼筋、水泥、瀝青及砂石等材料供應(yīng)趨緊，價(jià)格持續(xù)攀升，導(dǎo)致各地建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)大幅增加。此外，因項(xiàng)目延期復(fù)工復(fù)產(chǎn)、工人隔離等因素，導(dǎo)致項(xiàng)目工期延長(zhǎng)，管理費(fèi)增加。多重因素疊加影響下，公路水運(yùn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到了較為嚴(yán)重的影響。

3 建議與措施

3.1 拓展公路水運(yùn)建設(shè)資金渠道

公路水運(yùn)項(xiàng)目的投資資金主要來自中央補(bǔ)助資金、地方各級(jí)財(cái)政資金、國內(nèi)貸款、自籌資金等。根據(jù)上文分析，隨著中央可投入資金量呈收縮趨勢(shì)、地方債務(wù)持續(xù)增加、社會(huì)投資意愿降低等不利因素愈發(fā)明顯，為確保公路水運(yùn)建設(shè)資金“跟得上”，建議從以下幾個(gè)方面發(fā)力。

（1）拓寬中央補(bǔ)助資金渠道。港建費(fèi)取消后，中央補(bǔ)助資金主要來源于車輛購置稅收入，來源較為單一且收入呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。鑒于新能源汽車同樣占用道路資源，在新能源汽車保有量增長(zhǎng)迅速的情況下，建議國家層面加快研究新能源汽車對(duì)交通稅費(fèi)的影響，適時(shí)出臺(tái)里程稅等新型稅收方式，優(yōu)化中央補(bǔ)助資金來源模式，穩(wěn)定中央補(bǔ)助資金規(guī)模。

（2）進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)債發(fā)行模式。為充分發(fā)揮路網(wǎng)整體的規(guī)模效益，可將合適的公路水運(yùn)項(xiàng)目打包發(fā)行專項(xiàng)債。例如將某一區(qū)域的收費(fèi)公路專項(xiàng)債打包集合發(fā)行，并允許項(xiàng)目包內(nèi)的債券資金可相互調(diào)整使用，增加資金使用的靈活性，提高整個(gè)項(xiàng)目包內(nèi)債券資金的使用效益。

（3）盤活交通存量資產(chǎn)。經(jīng)過多年投資建設(shè)，公路水運(yùn)已經(jīng)形成了一大批存量資產(chǎn)，建議有關(guān)部門盡快出臺(tái)支持政策，加快利用REITS等方式盤活高速公路等相關(guān)領(lǐng)域存量資產(chǎn)，同時(shí)修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。

（4）進(jìn)一步創(chuàng)新項(xiàng)目投融資模式。充分發(fā)揮公路水運(yùn)交通對(duì)沿線的經(jīng)濟(jì)輻射作用，特別是高速公路項(xiàng)目，要超前、系統(tǒng)謀劃“路衍經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，將各類資源要素整合，充分挖掘交通項(xiàng)目自身及沿線資源經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)一步吸引社會(huì)資本投資建設(shè)。

3.2 平衡好用地用海環(huán)保等與建設(shè)的關(guān)系

目前，除了資金保障外，項(xiàng)目環(huán)評(píng)難、用地用海難已逐漸成為現(xiàn)階段制約公路水運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)的主要因素。公路水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目多為線形結(jié)構(gòu)，用地范圍廣，用地體量大，不可避免地存在占用基本農(nóng)田、穿越保護(hù)區(qū)的情況，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)部門。要平衡好用地、用海、環(huán)保等方面的要求和公路水運(yùn)建設(shè)之間的關(guān)系，保障公路水運(yùn)建設(shè)必要的資源需求，避免采取“一刀切”政策。同時(shí)，需要各級(jí)政府之間建立相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，打通信息壁壘、共享數(shù)據(jù)，通過協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新審批方式，提高相關(guān)手續(xù)辦理的效率。建議在公路水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目的用地、用海、環(huán)評(píng)審批環(huán)節(jié)，探索建立容缺機(jī)制。如允許公路項(xiàng)目預(yù)批復(fù)完成后即可開工建設(shè)，項(xiàng)目需在建設(shè)完工前完成用地用海環(huán)保等批復(fù)，縮短批復(fù)等待時(shí)間。同時(shí)，要建立相應(yīng)嚴(yán)格的懲罰措施，地方在申請(qǐng)使用預(yù)批復(fù)后可開工程序時(shí)，應(yīng)充分自查項(xiàng)目用地用海環(huán)評(píng)的合規(guī)性，對(duì)因自查不到位而嚴(yán)重影響項(xiàng)目后續(xù)進(jìn)程，造成資源浪費(fèi)或環(huán)境破壞的，應(yīng)受到嚴(yán)厲處罰，強(qiáng)化信用管理。

3.3 統(tǒng)籌疫情防控和建設(shè)

通過上文分析可知，疫情對(duì)公路水運(yùn)建設(shè)行業(yè)的影響不容忽視。為防范疫情引起重大風(fēng)險(xiǎn)，建議各建設(shè)管理單位要加強(qiáng)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理，完善內(nèi)部控制體系，完善控制流程。建議建設(shè)管理單位可借用信息化手段進(jìn)行管理，使用智能終端對(duì)人員的體溫、健康碼、核酸檢測(cè)結(jié)果等信息進(jìn)行實(shí)時(shí)采集，提醒現(xiàn)場(chǎng)管理人員及時(shí)處置，提高疫情防控工作水平。在全面提高日常防疫的基礎(chǔ)上，及時(shí)跟進(jìn)評(píng)估疫情對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的影響，提前做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，對(duì)疫情可能造成的工程進(jìn)度滯后、成本增加、現(xiàn)金流等風(fēng)險(xiǎn)，要及時(shí)進(jìn)行評(píng)估，制定項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整方案，最大限度地減少人力、物力、財(cái)力損失。此外，建議地方政府應(yīng)與建設(shè)單位之間建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，因疫情新增費(fèi)用和價(jià)格增長(zhǎng)，應(yīng)允許企業(yè)啟動(dòng)費(fèi)用調(diào)整機(jī)制，對(duì)合同中已有約定的，按照合同約定執(zhí)行；合同未約定的，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，予以調(diào)價(jià)補(bǔ)償，避免建設(shè)單位承擔(dān)過多不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 準(zhǔn)確理解“適度超前”，精準(zhǔn)發(fā)力

今年以來，國家層面反復(fù)提及要適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮好交通投資引領(lǐng)作用。在擴(kuò)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的背景下，各交通建設(shè)單位不斷加快推進(jìn)公路水運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)，想方設(shè)法擴(kuò)大公路水運(yùn)投資。但建議各地要防止出現(xiàn)新的重復(fù)建設(shè)問題。適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提是“適度”?！斑m度”不僅是指建設(shè)進(jìn)度上要把握好節(jié)奏，更要科學(xué)統(tǒng)籌安排建設(shè)項(xiàng)目，把資金用在“刀刃上”。國家層面關(guān)于“十四五”期交通行業(yè)的發(fā)展出臺(tái)了一系列的規(guī)劃和配套政策。做好精準(zhǔn)發(fā)力，各地首先要對(duì)規(guī)劃文件和配套政策進(jìn)行深入的學(xué)習(xí)，橫向?qū)Ρ雀黜?xiàng)規(guī)劃，提煉規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)方向。以地方事權(quán)為主的普通省道和農(nóng)村公路建設(shè)為例，國家層面關(guān)于普通省道和農(nóng)村公路相關(guān)的規(guī)劃和政策文件有：《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》、《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》、《農(nóng)村公路中長(zhǎng)期發(fā)展綱要》、《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》、《車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》等。本文將文件中與普通省道和農(nóng)村公路相關(guān)的重要規(guī)定、目標(biāo)以及要求進(jìn)行了梳理，見表1。

表1 普通省道和農(nóng)村公路相關(guān)政策

通過分析可知，今后一段時(shí)期，普通省道和農(nóng)村公路的建設(shè)重點(diǎn)是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通三級(jí)路、較大人口規(guī)模自然村（組）通硬化路。十四五期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通三級(jí)及以上公路、較大人口規(guī)模自然村（組）通硬化路比例均達(dá)到85%以上，建設(shè)改造普通省道4.5萬km、農(nóng)村公路60萬km。遠(yuǎn)期來看，我國要實(shí)現(xiàn)縣級(jí)行政中心15min上國道，30min上高速的目標(biāo)。結(jié)合近遠(yuǎn)期目標(biāo)，建議各地在加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通三級(jí)公路的同時(shí)，可通過信息化等技術(shù)手段提前摸清各縣級(jí)行政中心節(jié)點(diǎn)與附近高速、國道的連接現(xiàn)狀，重點(diǎn)考慮既能連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)，又起到支撐縣級(jí)行政節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)15min上國道、30min上高速目標(biāo)的公路改擴(kuò)建工程。對(duì)于可同時(shí)完成多項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)指標(biāo)的公路項(xiàng)目，進(jìn)一步加大政策和資金支持力度，提高建設(shè)資金使用效益，精準(zhǔn)發(fā)力。

4 結(jié)語

綜上所述，交通建設(shè)可投入資金趨緊、社會(huì)投資意愿降低、用地用海環(huán)保要素保障困難、疫情反復(fù)等原因是制約公路水運(yùn)建設(shè)有效投資的關(guān)鍵因素。為持續(xù)發(fā)揮好公路水運(yùn)建設(shè)投資對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“穩(wěn)定器”作用，本文建議在統(tǒng)籌做好疫情防控和交通建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過適時(shí)出臺(tái)新型稅收方式、優(yōu)化債券發(fā)行模式、盤活交通存量資產(chǎn)、大力發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)等方式拓展公路水運(yùn)建設(shè)資金渠道；通過改善用地用海環(huán)評(píng)審批流程、探索建立容缺審批機(jī)制等方式，解決用地用海等要素保障困難問題。同時(shí)，建議各地交通運(yùn)輸主管部門，要科學(xué)統(tǒng)籌安排項(xiàng)目，提煉重點(diǎn)建設(shè)方向，精準(zhǔn)發(fā)力。