張樂勤，胡 敏

(1.池州學院自然資源遙感應(yīng)用研究中心，安徽 池州 247000；2.池州市生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化研究中心，安徽 池州 247000；3.池州市林業(yè)局，安徽 池州 247000)

生態(tài)主導(dǎo)區(qū)是生態(tài)本底資源稟賦豐厚，生態(tài)環(huán)境良好，生態(tài)支撐經(jīng)濟潛力大的地區(qū)。該區(qū)域一般地形較崎嶇、交通較閉塞、遠離城鎮(zhèn)，經(jīng)濟欠發(fā)達，為鄉(xiāng)村振興重點指向地，促進其生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化，既是踐行“兩山理論”生動實踐，又是響應(yīng)十九大報告提出“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”的具體體現(xiàn)，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色振興的有力抓手。2021年4月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，該意見提出要加快推動建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。為此，在生態(tài)主導(dǎo)區(qū)探索生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化促進機制具有重要現(xiàn)實意義。

針對生態(tài)資源價值開發(fā)，最早可追溯至生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價值的類別定位、評估、核算；進入21世紀，國外的生態(tài)服務(wù)付費及我國生態(tài)補償實踐使生態(tài)資源價值開發(fā)逐步走向成熟；“兩山”理論提出來，特別經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型及“雙碳”目標背景下，生態(tài)資源開發(fā)吸引了眾多學者的研究熱情；張進財[1]認為技術(shù)創(chuàng)新對綠色生態(tài)資源的規(guī)整性開發(fā)起到?jīng)Q定性作用；何威等[2]在分析伏牛山生態(tài)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀不足基礎(chǔ)上，提出了開發(fā)利用建議；柯涌暉[3]以閩東畬鄉(xiāng)為例，就民族地區(qū)生態(tài)資源開發(fā)模式進行了研究，提出了生態(tài)資源“六產(chǎn)化”開發(fā)模式；付洪良[4]以浙江省為例，探索了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑；付洪良和周建華[5]以浙江湖州為例，就鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展特征與動力機制進行過剖析；李宏偉和宋昌素[6]以南平“生態(tài)銀行”為例，就生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的提出了前端、中端、后端開發(fā)的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)；黃中顯和呂芝慧[7]以廣西自治縣域為例，就生態(tài)產(chǎn)業(yè)化法治路徑進行了探索，提出民族生態(tài)產(chǎn)業(yè)化必須依靠法治保障，只有在法律框架下生態(tài)產(chǎn)業(yè)化才能有序發(fā)展；陳長和莫秋橙[8]就生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化自然資源可達性、生態(tài)環(huán)境可達性及交通可達性的理論基礎(chǔ)進行了剖析，提出了不同的資源可達性開發(fā)模式；李星林等[9]從生態(tài)產(chǎn)業(yè)化主體、基礎(chǔ)、方式三維度闡述了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化推進方向及生態(tài)資源向生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑。

綜合來看，對生態(tài)資源價值開發(fā)經(jīng)歷了從生態(tài)資源價值理論評估到實踐開發(fā)演進過程，理論評估方法主要有功能價值法、當量因子法，實踐層面較成熟的有生態(tài)補償、碳交易平臺、碳票。從生態(tài)資源價值服務(wù)開發(fā)類型看，供給服務(wù)(提供各類農(nóng)產(chǎn)品、林產(chǎn)品、牧產(chǎn)品、水產(chǎn)品、水資源及礦產(chǎn)資源)與文化服務(wù)(生態(tài)旅游)相對成熟，且得到了較普遍認同，而對支持服務(wù)與調(diào)節(jié)服務(wù)較薄弱，有的方面尚屬空白。從生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化研究看，學者們圍繞生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化從影響因素、動力機制、路徑、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、開發(fā)保障、開發(fā)模式等方面進行了深入探索，制度規(guī)則是支撐生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的內(nèi)生動力，而就生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動機制鮮見涉足，為此，本文以安徽省池州市為例，在剖析生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化掣肘因素基礎(chǔ)上，凝練出生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化促進機制，對開發(fā)區(qū)域生態(tài)資源，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展均具有十分重要意義。

1 生態(tài)資源開發(fā)困惑

生態(tài)系統(tǒng)蘊藏巨大價值已在業(yè)內(nèi)得到普遍認同，如2021年3月12日，國家林草局發(fā)布第三期中國森林資源核算成果顯示，2018年森林生態(tài)系統(tǒng)年生態(tài)價值為15.88萬億元；塞罕壩林場森林生態(tài)系統(tǒng)總價值為13 562億元；生態(tài)環(huán)境部規(guī)劃院評估顯示，2017年，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值達246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價值總量64.5億元。然而，開發(fā)進程中存在“養(yǎng)在深山人未識”、開發(fā)效率不高、“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”的窘境，這既影響了屬地居民的收益，挫傷了其保護積極性，又對鞏固脫貧攻堅成果及推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略極為不利，究其原因主要有以下幾點。

1.1 權(quán)屬不清

生態(tài)資源一般分布于經(jīng)濟欠發(fā)達、交通欠便捷的偏遠山區(qū)，生態(tài)資源存在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)分離現(xiàn)象，所有權(quán)歸國家集體所有，經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)屬承包者，而在現(xiàn)實確權(quán)過程中，往往存在界限不清、面積不清、權(quán)屬重疊，隨意變更或終止承包合同，違反民主議定原則，隨意發(fā)包、轉(zhuǎn)讓等問題，由此可能導(dǎo)致承包者與所有者糾紛，影響承包者經(jīng)營積極性，對保護生態(tài)資源不利。

1.2 評估缺乏統(tǒng)一規(guī)范

生態(tài)資源價值開發(fā)離不開對生態(tài)資源進行科學評估?，F(xiàn)有的生態(tài)服務(wù)價值評估方法主要有功能價值法、當量因子法、效益轉(zhuǎn)移法(歐美等國家廣泛采用)[10]、聯(lián)合國、歐盟等聯(lián)合發(fā)布的《綜合環(huán)境經(jīng)濟核算——2012核心框架》(SEEA-2012)[11]及GEP核算框架[12]等，盡管方法較多，但不同方法間評估結(jié)果、精度差異明顯[13]，如當量因子法評估較簡單，但精確度較低，要修正區(qū)域當量，功能價值法評估較復(fù)雜，數(shù)據(jù)需求量較大，參數(shù)多，但精確度較高，為此，建立一套公認的較為完善和統(tǒng)一的評估體系、驗證方法，已成為生態(tài)資源開發(fā)的亟待破解的問題。

1.3 開發(fā)難

生態(tài)資源豐厚區(qū)域一般坐落于交通欠發(fā)達、人口密度較低、經(jīng)濟較落后鄉(xiāng)村偏遠地區(qū)，由于缺乏懂生態(tài)康養(yǎng)、善經(jīng)營的專業(yè)人才及開發(fā)資金，導(dǎo)致生態(tài)資源只能“束之高閣”，產(chǎn)業(yè)化道路異常艱難，為此，要打通生態(tài)資源開發(fā)“堵點”，必須招募、打造一支生態(tài)資源開發(fā)專業(yè)隊伍，廣泛募集資金，借助網(wǎng)絡(luò)媒體，構(gòu)建銷售云平臺，只有這樣，才能使“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

1.4 生態(tài)資源開發(fā)氛圍欠濃厚

黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)發(fā)力，綠水青山就是金山銀山的理念已成為廣泛共識，綠色高質(zhì)量發(fā)展之路已是必然選擇，經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型正有序推進，盡管如此，但生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化的社會認可度、政府政策扶持度、鄉(xiāng)村居民的參與度不夠，開發(fā)生態(tài)資源，讓生態(tài)資源變?yōu)樯鷳B(tài)資本的氛圍欠濃厚。為此，應(yīng)采取多種形式，強化生態(tài)資源價值開發(fā)的媒體宣傳，營造全社會關(guān)注、參與、支持的濃厚氛圍，讓更多生態(tài)產(chǎn)品走入尋常百姓家。

2 生態(tài)資源開發(fā)促進機制

生態(tài)資源多分布于經(jīng)濟欠發(fā)達、交通較偏僻、文化較落后的鄉(xiāng)村地區(qū)，如何讓綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山，使生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化是唯一選擇。這既是支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要途徑，也是優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色的高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。生態(tài)資源價值開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，提升生態(tài)資源開發(fā)率是目標，生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價值理論與“兩山”理論是基礎(chǔ)，政府、企業(yè)與居民是三大主體，且涉及開發(fā)前、開發(fā)中、開發(fā)后各階段，凝煉出開發(fā)進程中促進機制，對提升開發(fā)效能具有重要意義。為此，提出如下促進機制。

2.1 政府主導(dǎo)、多方參與的組織運行機制

生態(tài)資源開發(fā)應(yīng)成立由政府主導(dǎo)的生態(tài)資源開發(fā)委員會，該委員會隸屬政府管理，主任由屬地副縣長或副市長擔任，成員由發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、林業(yè)局、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府組成，轄生態(tài)資源評估辦公室、開發(fā)辦公室、財務(wù)辦公室、法律事務(wù)部、審計監(jiān)察室，具體組織實施生態(tài)資源調(diào)查、評估、開發(fā)工作。以池州市石臺縣為例，生態(tài)資源開發(fā)組織運行機制如圖1所示。

圖1 生態(tài)資源開發(fā)組織運行架構(gòu)

2.2 產(chǎn)權(quán)明晰機制

明晰生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)是促進生態(tài)資源開發(fā)的基礎(chǔ)。生態(tài)資源所有權(quán)歸國家、集體所有，經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)屬承包者，依據(jù)《中華人民共和國民法典》規(guī)定，應(yīng)明晰在所有權(quán)不變的前提下，依法將生態(tài)資源經(jīng)營權(quán)，通過承包經(jīng)營方式落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位，在確權(quán)過程中，對生態(tài)資源的地理位置、所占面積、經(jīng)營期限等關(guān)鍵信息應(yīng)予以明確標注，依法切實保護生態(tài)資源權(quán)利人的合法權(quán)益，只有這樣，才能最大限度增加生態(tài)資源經(jīng)營者收入，激發(fā)村民保護生態(tài)資源積極性，實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)、社會綜合功能協(xié)調(diào)演進。

2.3 生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測與評估機制

生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測與評估是生態(tài)資源評估、開發(fā)、補償基礎(chǔ)，為此，應(yīng)建立生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測與評估機制。調(diào)查監(jiān)測與評估由生態(tài)資源開發(fā)委員會所屬的評估辦公室負責，設(shè)立專項調(diào)查監(jiān)測資金，資金由政府劃撥或社會融資解決，調(diào)查監(jiān)測內(nèi)容包括生態(tài)資源種類、分布、數(shù)量、質(zhì)量，調(diào)查監(jiān)測可以以項目形式委托有資質(zhì)第三方專業(yè)公司進行，資金調(diào)查監(jiān)測成果由評估辦公室指定專人管理，并建立數(shù)據(jù)庫。

生態(tài)資源價值評估專業(yè)性強，涉及生態(tài)學、地理學、經(jīng)濟學、社會學等學科，應(yīng)由評估辦公室委托專業(yè)第三方進行，評估結(jié)束后，生態(tài)資源價值評估辦公室應(yīng)組織多學科專家、生態(tài)資源管理職能部門專業(yè)人士對評估過程及結(jié)果進行評審，并向全社會公告。

2.4 生態(tài)資源補償機制

生態(tài)資源補償是對生態(tài)資源保護者進行補償?shù)闹贫劝才?，是貫徹“受益者付費、保護者得到合理補償”原則的具體體現(xiàn)，是生態(tài)資源開發(fā)有機組成部分。黨的十八大以來，國家對生態(tài)資源補償出臺了一系列管理規(guī)定，如《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》等，并首先在流域(如新安江流域、九龍江流域等)得到了廣泛實踐，并已拓展至森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地及重點生態(tài)功能區(qū)。例如，新安江2012—2020年3期生態(tài)補償共涉及補償資金52.1億元，其中中央財政出資20.5億元，浙江省出資15億元，安徽省出資16.6億元，極大改善了新安江流域生態(tài)環(huán)境，提升了綠色發(fā)展水平，為流域生態(tài)補償提供經(jīng)典的示范案例。

生態(tài)資源補償在生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測與評估基礎(chǔ)上，由生態(tài)資源開發(fā)辦公室依據(jù)生態(tài)資源價值評估結(jié)果、生態(tài)保護者成本及喪失發(fā)展機會成本，確立補償金額及方式，以此協(xié)調(diào)、平衡生態(tài)保護與受益者間經(jīng)濟利益關(guān)系。例如，池州市境內(nèi)秋浦河流域涉及上游石臺縣及下游貴池區(qū)，2009年，貴池區(qū)應(yīng)補償石臺縣因保護生態(tài)受損的發(fā)展成本43 253.66萬元[14]。以池州市石臺縣為例，生態(tài)補償運行機制如圖2所示。

圖2 生態(tài)資源補償機制運行圖

2.5 政府主導(dǎo)、社會參與、市場化運作的開發(fā)機制

生態(tài)資源價值開發(fā)是實現(xiàn)生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化核心，應(yīng)當建立政府主導(dǎo)、農(nóng)戶與第三方參與的開發(fā)機制。首先，由政府主導(dǎo)成立生態(tài)資源價值開發(fā)研發(fā)機構(gòu)，隸屬生態(tài)資源開發(fā)辦公室，研發(fā)機構(gòu)成員可吸收研究機構(gòu)、高校及企業(yè)研發(fā)人員參加；其次，建立政府投入、社會參與、市場化運作的開發(fā)融資模式。生態(tài)資源開發(fā)前期，政府應(yīng)投入適量啟動資金，也可按投入與受益均等市場化原則吸引社會資本或外資加盟，還可建立生態(tài)資源所有權(quán)抵押、產(chǎn)品訂單抵押等綠色信貸的融資模式；再次，拓展生態(tài)產(chǎn)品邊界，除生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、林主品、水產(chǎn)品外，開發(fā)生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)健身等新消費項目；最后，發(fā)揮市場在生態(tài)產(chǎn)品銷售中決定作用，充分利用新技術(shù)平臺，暢通營銷渠道，通過建立交易平臺、實體體驗館、專業(yè)網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)直播、自媒體等方式，擴大生態(tài)產(chǎn)品市場銷售額，傳播生態(tài)產(chǎn)品的品牌意識，形成生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)—生態(tài)產(chǎn)品銷售—生態(tài)文化凝煉一攬子開發(fā)模式。以池州市石臺縣為例，生態(tài)資源開發(fā)運行機制如圖3所示。

圖3 生態(tài)資源開發(fā)機制運行圖

2.6 法律保障與糾紛調(diào)解機制

生態(tài)資源開發(fā)既涉及生態(tài)資源權(quán)益歸屬之爭(所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán))，也可能存在開發(fā)過程知識產(chǎn)權(quán)保護問題，還可能有交易進程中各種矛盾，為此，應(yīng)當在不違反上位法規(guī)前提下，依據(jù)地方生態(tài)資源稟賦及社會經(jīng)濟條件，依法制定生態(tài)資源開發(fā)相關(guān)法規(guī)，如安徽省池州市具有“名山、秀水、好空氣、富硒土”的生態(tài)本底，可制定池州市富硒土及生態(tài)富硒產(chǎn)品保護條例、池州市康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)促進條例、池州市秋浦河流域生態(tài)補償條例、池州市生態(tài)旅游促進條例等。

生態(tài)資源開發(fā)過程中，可能涉及相關(guān)利益者糾紛(如生態(tài)產(chǎn)品受益者與生態(tài)資源開發(fā)經(jīng)營者間)，如何協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系，最大限度維護生態(tài)資源開發(fā)的和諧穩(wěn)定，促進生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)在生態(tài)資源開發(fā)委員會下成立糾紛調(diào)解工作室，選派正直、公平、熱心、懂法律人員擔任調(diào)解工作人員，負責協(xié)調(diào)、平衡生態(tài)資源開發(fā)過程中利益相關(guān)方矛盾。

2.7 生態(tài)資源開發(fā)宣傳機制

生態(tài)資源價值開發(fā)是生態(tài)主導(dǎo)區(qū)踐行“兩山”理論的實踐之舉，也是實行綠色發(fā)展本質(zhì)所在，更是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。生態(tài)資源開發(fā)離不開全社會支持，要充分運用現(xiàn)代信息傳媒手段，加強生態(tài)服務(wù)價值理論、“兩山”理論、綠色發(fā)展模式宣傳，引導(dǎo)生態(tài)資源開發(fā)預(yù)期，激發(fā)全社會珍愛生態(tài)、保護生態(tài)、崇尚自然的積極性，在全社會形成“綠水青山”就是生產(chǎn)力、就是綠色銀行的價值氛圍。生態(tài)資源價值開發(fā)各機制間存在有機聯(lián)系，生態(tài)資源確權(quán)、生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測與評估機制是基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)、社會參與、市場公開是關(guān)鍵，生態(tài)資源補償是前提，法律支撐與糾紛調(diào)解、媒體宣傳是保障，在實際運作中，要充分發(fā)揮各機制中協(xié)同作用，只有這樣，才能達到完美預(yù)期效果。以池州市石臺縣為例，生態(tài)資源開發(fā)機制協(xié)同運行如圖4所示。

圖4 生態(tài)資源開發(fā)機制協(xié)同運行框架圖

3 結(jié)語與展望

建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制是黨的十九大作出的重要戰(zhàn)略安排。以國家首個生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)—安徽省池州市為例，剖析了生態(tài)資源開發(fā)進程中面臨的諸多短板，基于生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價值理論、“兩山”理論，從如何協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、居民三大主體利益關(guān)系視角，構(gòu)建了組織運行、生態(tài)資源確權(quán)、生態(tài)資源調(diào)查監(jiān)測與評估、生態(tài)資源補償、生態(tài)資源開發(fā)、法律保障與糾紛調(diào)解、媒體宣傳7大機制。研究結(jié)果對指導(dǎo)生態(tài)主導(dǎo)區(qū)生態(tài)生態(tài)資源開發(fā)具有重要啟示意義。

本文凝煉了生態(tài)主導(dǎo)區(qū)生態(tài)資源開發(fā)促進機制，生態(tài)資源開發(fā)實踐中有不同模式，如生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品型、生態(tài)旅游型、生態(tài)康養(yǎng)型等，限于實踐經(jīng)驗原因，未能就生態(tài)主導(dǎo)區(qū)開發(fā)模式進行探索，這將是下一步深度研究的方向。