●王 晶

自黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”以來(lái)，我國(guó)開始了對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的探索與實(shí)踐。期間，預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)歷了夯實(shí)基礎(chǔ)階段（2003—2010年），起步發(fā)展階段（2011—2014年）和縱深拓展階段（2015年以后）。在高等教育領(lǐng)域，我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展意味著供給側(cè)需提供高質(zhì)量的投入和配備、需求側(cè)需給出高質(zhì)量的產(chǎn)出和成果，通過(guò)供給體系質(zhì)量和效率的優(yōu)化提升形成健康、持續(xù)、更具效率和公平的資源循環(huán)體系。《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)）等一系列文件精神，要求全面深化財(cái)稅體制改革和教育領(lǐng)域綜合改革，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，改變預(yù)算資金分配的固化格局，健全預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系。目前，各地政府已初步建立了預(yù)算績(jī)效管理制度和組織體系，但從各地的實(shí)踐來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展不均衡問(wèn)題較為突出。相對(duì)于近年高等教育資金規(guī)模增速迅猛的發(fā)展態(tài)勢(shì)，高等教育領(lǐng)域的預(yù)算績(jī)效管理的能力和效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模高位運(yùn)行和資金績(jī)效低位運(yùn)轉(zhuǎn)情況并存，教育領(lǐng)域的績(jī)效管理尚處于起步摸索中。

一、預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施困境

（一）預(yù)算、績(jī)效兩位一體融合機(jī)制不暢

1.高校發(fā)展規(guī)劃與資源配置機(jī)制無(wú)法有效契合，預(yù)算管理的慣性模式難以撼動(dòng)，績(jī)效管理無(wú)法成為真正的主角。高校管理決策和資金供給層面的預(yù)算績(jī)效需求認(rèn)識(shí)不足，以績(jī)效為結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理體系未有效滲入預(yù)算管理工作。盡管近年來(lái)，高校按照財(cái)政部門要求開展了大量績(jī)效管理工作，但從效果上看，績(jī)效管理并沒有對(duì)預(yù)算管理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性“化學(xué)反應(yīng)”，沒有對(duì)資源配置進(jìn)行基因重組和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。預(yù)算績(jī)效管理并未切實(shí)有效地按照供給側(cè)改革要求實(shí)現(xiàn)資源整合、有效流轉(zhuǎn)和價(jià)值最優(yōu)，高校難以真正建立起科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理體系。

2.部門預(yù)算與學(xué)校預(yù)算“兩張皮”直接導(dǎo)致部門預(yù)算績(jī)效與學(xué)校預(yù)算績(jī)效“兩張皮”。高校下一年度部門預(yù)算編制通常在當(dāng)年8月至12月完成，而高校校內(nèi)預(yù)算編制時(shí)間基本晚于部門預(yù)算編制時(shí)間，導(dǎo)致編制部門預(yù)算時(shí)，資金投入方向雖明晰但細(xì)分項(xiàng)目不明晰，使得資金績(jī)效指標(biāo)設(shè)置較為粗放和保守，甚至?xí)蛯W(xué)校最終校內(nèi)預(yù)算落腳的預(yù)算績(jī)效出現(xiàn)偏離。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)用性不強(qiáng)

1.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在時(shí)滯性。當(dāng)年預(yù)算安排項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)通常是在下一年度開展，彼時(shí)學(xué)校預(yù)算工作已基本完成，評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法對(duì)預(yù)算工作產(chǎn)生即時(shí)影響，至多是考慮項(xiàng)目的預(yù)算資金執(zhí)行率情況。實(shí)踐中績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并無(wú)用武之地，未對(duì)學(xué)校的預(yù)算安排和資源配置起到調(diào)控作用。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算編制的時(shí)滯性嚴(yán)重制約績(jī)效管理工作的實(shí)用性。

2.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量難以保證?；诟咝I(yè)務(wù)的復(fù)雜性和產(chǎn)出產(chǎn)品的多樣性，高等教育難以建立普適性的標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量受評(píng)價(jià)方專業(yè)程度影響頗大。目前的高?？?jī)效外評(píng)工作更多的是外部第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展，其在有限的時(shí)間內(nèi)做出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性和科學(xué)性值得商榷。而高?？?jī)效自評(píng)工作往往缺失對(duì)執(zhí)行的后續(xù)產(chǎn)出效果和效率的跟蹤評(píng)價(jià)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的可參考性不足。

基于以上績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果形式大于實(shí)質(zhì)，預(yù)算績(jī)效實(shí)踐中無(wú)法實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理，預(yù)算績(jī)效管理工作自身不僅沒有產(chǎn)生績(jī)效，相反這樣的管理還是一種無(wú)用的沉沒成本，是對(duì)資源的極大浪費(fèi)。因此，以結(jié)果為導(dǎo)向，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。

（三）高校成本管理短板的限制

全成本預(yù)算績(jī)效管理在政府治理中應(yīng)用較多，如全成本預(yù)算績(jī)效管理“北京模式”在國(guó)內(nèi)屬于首創(chuàng)，也是對(duì)國(guó)際績(jī)效預(yù)算實(shí)踐的一大貢獻(xiàn)，但全成本預(yù)算績(jī)效在高校預(yù)算績(jī)效管理的應(yīng)用中尚未出現(xiàn)亮點(diǎn)。2019年，財(cái)政部印發(fā)了《事業(yè)單位成本核算基本指引》（財(cái)會(huì)〔2019〕25號(hào)），引導(dǎo)事業(yè)單位加強(qiáng)成本核算，但并未出臺(tái)教育成本核算制度及實(shí)施細(xì)則方面的規(guī)制，所以，目前高校教育成本核算較為粗略，成本數(shù)據(jù)可靠性不足。高校的預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程中極少考慮成本因素，即投入與產(chǎn)出是否對(duì)等，是否物有所值。資金投入可能是有效果的，但未必是有效率的。不考慮成本因素的績(jī)效管理一定會(huì)存在資源的浪費(fèi)，這與教育資源的稀缺性產(chǎn)生悖論。

二、預(yù)算績(jī)效管理困境之原因剖析

（一）預(yù)算績(jī)效理念的樹立“雷聲大、雨點(diǎn)小”

1.加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效理念是一個(gè)老生常談的話題，但目前真正的樹立和形成在實(shí)務(wù)中還普遍存在“口號(hào)式”宣傳階段，主動(dòng)性上重視程度不夠。受傳統(tǒng)預(yù)算管理、運(yùn)行模式的慣性思維影響，部分高校治理活動(dòng)中，預(yù)算績(jī)效被狹義理解為學(xué)校財(cái)務(wù)工作的一部分，并未在財(cái)務(wù)管理部門外的其他職能部門和經(jīng)費(fèi)使用部門引起高度重視，沒有形成全員參與、全過(guò)程實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的局面。即使項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，強(qiáng)化了績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置要求，也多是規(guī)范性審查，其科學(xué)性和準(zhǔn)確性審查由于人力成本、時(shí)間成本等難以高質(zhì)量全覆蓋。

2.預(yù)算績(jī)效管理尚停留在“檢查式”績(jī)效和“迎評(píng)式”績(jī)效層面。由于高校內(nèi)部預(yù)算績(jī)效管理措施和效果差強(qiáng)人意，但國(guó)家和地方政府不斷要求重視強(qiáng)化，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效被動(dòng)式管理現(xiàn)象普遍。如單位自評(píng)結(jié)果報(bào)喜不報(bào)憂，部分項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)施情況差異較大，呈現(xiàn)出的效益和滿意度指標(biāo)自評(píng)全部為優(yōu)，評(píng)價(jià)缺乏支撐依據(jù)等。

（二）績(jī)效管理體制和組織層級(jí)缺位

高校扁平化的組織管理架構(gòu)一定程度上不利于績(jī)效管理的有效開展。高校預(yù)算績(jī)效管理職能集中于財(cái)務(wù)部門，屬于預(yù)算管理職能之一，極大限制了績(jī)效管理的決策力和執(zhí)行力。

1.高校的組織架構(gòu)特點(diǎn)是分工明確，但協(xié)同性不強(qiáng)，各部門易產(chǎn)生“隧道效應(yīng)”，囿于眼前利益，爭(zhēng)奪資源，預(yù)算申報(bào)時(shí)，更多關(guān)注于項(xiàng)目資金額，績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置隨意，標(biāo)準(zhǔn)較低，績(jī)效預(yù)算很難體現(xiàn)學(xué)校意志形成發(fā)展合力。財(cái)務(wù)部門與其他職能部門和經(jīng)費(fèi)使用部門在行政上屬于平級(jí)關(guān)系，要改變?cè)匈Y源配置管理模式，權(quán)力和執(zhí)行力不夠。

2.多數(shù)高校未能從整體發(fā)展上統(tǒng)籌謀劃預(yù)算績(jī)效管理。財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員缺少參與學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，從而缺乏對(duì)學(xué)校整體發(fā)展核心價(jià)值觀的認(rèn)識(shí)，預(yù)算績(jī)效編制的前瞻性、總體性和合理性大打折扣，從而資金使用績(jī)效不理想。

3.績(jī)效管理團(tuán)隊(duì)力量薄弱。隨著高校教育資源規(guī)模日益增大，各高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)力量并未有效擴(kuò)充，現(xiàn)有人力疲于應(yīng)對(duì)常規(guī)性預(yù)算工作，績(jī)效管理更是捉襟見肘，嚴(yán)重影響預(yù)算績(jī)效管理工作的有效開展。

三、預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施路徑

基于以上困境，高校預(yù)算績(jī)效管理還處于政策引導(dǎo)和被動(dòng)適應(yīng)上，高校并未積極發(fā)揮主體能動(dòng)性，采取實(shí)質(zhì)性的績(jī)效管理舉措，工作無(wú)法抓住癥結(jié)，亟需找到預(yù)算管理、績(jī)效理念與實(shí)操工作深度融合的切入點(diǎn)。

（一）設(shè)置預(yù)算管理（績(jī)效）中心，提升其管理職能，從組織架構(gòu)上保障預(yù)算績(jī)效管理的重要性

設(shè)置預(yù)算管理（績(jī)效）中心，建議將中心定位為高校財(cái)務(wù)治理的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，提升其作用和協(xié)調(diào)的絕對(duì)權(quán)力，從組織層級(jí)上保證預(yù)算績(jī)效管理的重要性和重視程度。該機(jī)構(gòu)要深化財(cái)務(wù)工作的內(nèi)涵，跳出財(cái)務(wù)核算、預(yù)算控制等傳統(tǒng)工作思維的桎梏，以服務(wù)于高校內(nèi)涵式發(fā)展為目標(biāo)，形成新發(fā)展理念，融入管理會(huì)計(jì)、成本控制、績(jī)效預(yù)算等思維，充分發(fā)揮謀大局、定政策、促改革的能力和定力的支撐作用和決策價(jià)值。通過(guò)政策約束和制度規(guī)范，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理的“四梁八柱”，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能部門和預(yù)算單位“爭(zhēng)投入輕產(chǎn)出”的管理思路和工作方式。通過(guò)組織層級(jí)的有力保障，逐步引導(dǎo)和樹立績(jī)效觀念，激發(fā)高?？?jī)效管理內(nèi)生動(dòng)力。

（二）重視和加強(qiáng)高校整體績(jī)效管理

高校內(nèi)部應(yīng)將目前績(jī)效管理的視角從項(xiàng)目支出績(jī)效投向?qū)W校整體績(jī)效，績(jī)效管理應(yīng)該是一個(gè)自上而下的決策執(zhí)行構(gòu)建過(guò)程，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的由預(yù)算編制或預(yù)算管理財(cái)務(wù)行為觸發(fā)的自下而上或平行職能部門間的管理行為。實(shí)踐中，預(yù)算編制為預(yù)算管理的起點(diǎn)，由預(yù)算編制項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)融入項(xiàng)目支出績(jī)效作為績(jī)效管理的起點(diǎn)，這樣的管理自身就不符合供給側(cè)改革的初衷。一個(gè)有序有效可以產(chǎn)生發(fā)展合力的資源優(yōu)化整合決策絕對(duì)是以整體目標(biāo)為綱領(lǐng)，貫徹了學(xué)校最高決策層意志的管理行為。通過(guò)整體目標(biāo)為靶向，分解為各組成機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)，再具化為部門支出績(jī)效和項(xiàng)目支出績(jī)效，從而靶向明確高效分配預(yù)算資金，通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在績(jī)效博弈過(guò)程中不斷接近帕累托最優(yōu)。所以以高校整體績(jī)效目標(biāo)為靶向的預(yù)算績(jī)效閉環(huán)管理，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效兩位一體的關(guān)鍵切入點(diǎn)。

（三）盡早完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是評(píng)價(jià)指標(biāo)，諸如產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等指標(biāo)的涵義和要求，對(duì)于教學(xué)科研一線人員來(lái)說(shuō)，是陌生的，盡快輔助利益相關(guān)者規(guī)范使用績(jī)效信息，科學(xué)提煉績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作內(nèi)容?？?jī)效指標(biāo)庫(kù)提供了便捷的、可參考的數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，讓績(jī)效指標(biāo)信息更直觀，管理更具實(shí)效性與科學(xué)性。盡管目前各地陸續(xù)頒布了共性指標(biāo)體系框架，但各高校需要根據(jù)自身辦學(xué)層次和特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)以及教育環(huán)境地域差異，逐步提煉建立適合高校特色、地方特色的教育類共性指標(biāo)，分類別分項(xiàng)目關(guān)鍵性指標(biāo)，高質(zhì)量效益類指標(biāo)等，同時(shí)保證指標(biāo)的可量化、可考核性。這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作的及早開展可以保障績(jī)效管理實(shí)施質(zhì)量，是一項(xiàng)循序漸進(jìn)、不斷擴(kuò)充完善的系統(tǒng)工程。

（四）做好績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理

既然預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵，立足學(xué)校實(shí)踐，找到績(jī)效評(píng)價(jià)的制肘點(diǎn)，有的放矢地進(jìn)行針對(duì)性改革，通過(guò)評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用倒逼機(jī)制，推進(jìn)和糾偏預(yù)算績(jī)效管理實(shí)質(zhì)性落地。

1.把握好評(píng)價(jià)時(shí)間。績(jī)效評(píng)價(jià)的意義在于對(duì)資源配置政策和方式進(jìn)行修正和調(diào)整。鑒于績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)滯性，建議提早安排項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，注重事中的績(jī)效監(jiān)控，尤其是對(duì)重點(diǎn)重大項(xiàng)目，優(yōu)質(zhì)的績(jī)效監(jiān)控可以提速評(píng)價(jià)結(jié)果的時(shí)效并保障評(píng)價(jià)質(zhì)量，即使在年度預(yù)算編制時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)未塵埃落定，但實(shí)質(zhì)性的績(jī)效實(shí)現(xiàn)成果是可以根據(jù)落到實(shí)處的績(jī)效監(jiān)控做出合理預(yù)期，可最大限度減弱時(shí)滯性帶來(lái)的影響，保證評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)應(yīng)用體現(xiàn)在年度預(yù)算編制工作中。

2.評(píng)價(jià)方式。高校應(yīng)建立項(xiàng)目自評(píng)，歸口管理部門評(píng)價(jià)、學(xué)校評(píng)價(jià)、其他利益相關(guān)者評(píng)價(jià)等多層次績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象內(nèi)在特點(diǎn)，基于重要性原則，探索評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)并明確評(píng)價(jià)邊界等多類型績(jī)效評(píng)價(jià)，逐漸形成突破創(chuàng)新、豐富的多維度全方位績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

3.評(píng)價(jià)專家團(tuán)隊(duì)。財(cái)政等上級(jí)部門普遍委托第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但高校內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)不應(yīng)完全依賴于第三方外部力量，應(yīng)逐漸組建自己的高質(zhì)量專家團(tuán)隊(duì)。專家團(tuán)隊(duì)由固定核心組織成員和流動(dòng)的專業(yè)組織成員共同組成，形成一支既穩(wěn)定又流動(dòng)的評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)成員必須有切實(shí)了解本校實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題的校內(nèi)人員，此基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)校外該領(lǐng)域相關(guān)專家教授和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的完成“實(shí)績(jī)”做出可靠的、高質(zhì)量評(píng)價(jià)。

（五）重視績(jī)效管理中的成本信息，逐漸形成降本增效意識(shí)

成本預(yù)算績(jī)效管理是以物有所值為核心理念，將績(jī)效預(yù)算中成本績(jī)效信息放到更加突出的位置，充分發(fā)揮成本績(jī)效信息在預(yù)算編制、執(zhí)行和預(yù)算評(píng)價(jià)每一環(huán)節(jié)中的深度應(yīng)用，探索形成的預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)新模式。通過(guò)開展學(xué)科建設(shè)、院系辦學(xué)、科研項(xiàng)目、后勤運(yùn)行、社會(huì)服務(wù)等全方位全成本管理，建立績(jī)效與成本管理的激勵(lì)相容制度，形成成本的全過(guò)程治理流程。國(guó)家和地方應(yīng)引導(dǎo)建立成本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的教育領(lǐng)域定額標(biāo)準(zhǔn)體系，豐富高等教育支出定額庫(kù)、支出標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。高校應(yīng)基于自身高等教育產(chǎn)出產(chǎn)品的多樣性，重視成本要素在預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程中的使用分析。具體實(shí)踐中，在參考?xì)v史數(shù)據(jù)、同層次或略高層次行業(yè)領(lǐng)先標(biāo)桿的基礎(chǔ)上，測(cè)算出質(zhì)量效果基本達(dá)標(biāo)情況下的支出定額，確定學(xué)校預(yù)算配置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，探索基于定額和項(xiàng)目成本預(yù)算配置的管理新機(jī)制。為調(diào)動(dòng)實(shí)施主體成本控制的積極性，嘗試建立“基礎(chǔ)補(bǔ)貼+績(jī)效獎(jiǎng)懲”的預(yù)算配置新機(jī)制。

（六）加快績(jī)效管理信息化，推動(dòng)績(jī)效管理智慧化

重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)信息化建設(shè)，通過(guò)系統(tǒng)中預(yù)算模塊、績(jī)效模塊、項(xiàng)目庫(kù)模塊間的銜接和嵌入，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理的信息化融合，為預(yù)算績(jī)效的有效落地提供載體。在此基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理從信息化向智慧化轉(zhuǎn)變，通過(guò)績(jī)效信息智慧測(cè)算、績(jī)效指標(biāo)智能推薦、績(jī)效監(jiān)控實(shí)時(shí)分析、糾偏預(yù)警干預(yù)、績(jī)效評(píng)價(jià)智能分析等全過(guò)程智慧績(jī)效管理應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)領(lǐng)域向戰(zhàn)略性管理工作的轉(zhuǎn)變。

綜上，實(shí)踐中，預(yù)算績(jī)效管理要想落得實(shí)、扎得穩(wěn)，不是局部改動(dòng)修補(bǔ)的陣痛就可以實(shí)現(xiàn)，這是一項(xiàng)牽涉到學(xué)校所有資源優(yōu)化改革的系統(tǒng)工程。這個(gè)工程不是靠拿來(lái)主義就可以實(shí)現(xiàn)，是需要因地制宜、因校制宜地統(tǒng)籌布局，循序推動(dòng)。預(yù)算績(jī)效管理路徑選擇應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，跳出狹義財(cái)務(wù)管理范疇，以學(xué)校整體績(jī)效為觸發(fā)自上而下決定資源配置方向和結(jié)構(gòu)。