●李曉薔

高校承載著培養(yǎng)輸出人才、服務(wù)社會(huì)與科研教學(xué)三個(gè)方面的任務(wù)，是我國“科教興國”戰(zhàn)略的主要陣地。高校的建設(shè)水平，事關(guān)一個(gè)民族、一個(gè)國家的未來，因此，各級(jí)政府都十分重視高校的資金扶持力度。從財(cái)會(huì)學(xué)的角度看，預(yù)算管理對于任何一個(gè)需要資金支持的組織來說，都是非常重要的。但從我國高校的決算數(shù)據(jù)情況來看，顯然在預(yù)算執(zhí)行方面還存在著不盡合理、不夠公正、缺乏實(shí)效的問題。

一、高校預(yù)算管理的相關(guān)概念

（一）預(yù)算

預(yù)算是指在法律審批的程序范圍內(nèi)，以國家扶持撥給高校用于建設(shè)發(fā)展的資金流和高校固有的資產(chǎn)為對象，編制年度集中性的收支計(jì)劃。它規(guī)定了高校資源的來源與數(shù)量、財(cái)政支出的用途與流動(dòng)方向。對于高校來說，預(yù)算并不僅僅是一項(xiàng)關(guān)于財(cái)務(wù)的預(yù)測措施，作為需要國家經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼扶持的重點(diǎn)單位，它還必須涉及到處理所有變量關(guān)系，保持高校在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展始終處于某一有利層面。而如今的預(yù)算已經(jīng)不僅僅局限于單一的資金使用方面的決策管理了，它還涵蓋了籌資、財(cái)務(wù)、資本與運(yùn)營，將上述預(yù)算內(nèi)容全部統(tǒng)籌起來規(guī)劃，也就是高校的全面預(yù)算。所以說，預(yù)算就是為了高校能夠通過內(nèi)部的管理手段，將包括資金流、固定資產(chǎn)以及人力資源在內(nèi)的各項(xiàng)成本資源進(jìn)行最優(yōu)化配置的過程。

（二）預(yù)算管理

預(yù)算管理是高校在進(jìn)行預(yù)算決算時(shí)，為了確保各項(xiàng)成本資源規(guī)范運(yùn)行而采取的一系列組織、調(diào)節(jié)、統(tǒng)籌、監(jiān)督、管控措施的總稱，是高校財(cái)政管理工作的重點(diǎn)部分，新《預(yù)算法》的出臺(tái)，給我國高校預(yù)算管理工作指明了大體方向。預(yù)算管理必須始終以黨和國家的方針政策為指針，堅(jiān)持下列原則：計(jì)劃原則，預(yù)算管理必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的國家預(yù)算組織預(yù)算活動(dòng)執(zhí)行；分級(jí)管理原則，預(yù)算管理必須明確區(qū)分預(yù)算批次與預(yù)算權(quán)責(zé)；多手段并用原則，將專業(yè)財(cái)務(wù)人員管理模式與群眾監(jiān)督管理模式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)內(nèi)、外雙效益。總之，高校預(yù)算管理就是為了使預(yù)算決算策略能夠切實(shí)體現(xiàn)落實(shí)，而對當(dāng)前階段乃至未來一段時(shí)期的所有財(cái)務(wù)活動(dòng)所產(chǎn)生的相應(yīng)財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行全面預(yù)測與籌劃的過程，通過不斷與預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行對照分析，能夠起到及時(shí)地改善預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，甚至是調(diào)整預(yù)算計(jì)劃的作用。

（三）績效管理

績效是反映一個(gè)組織或個(gè)人在一定的時(shí)限內(nèi)由工作行為、方式、結(jié)果所產(chǎn)生的客觀有利影響。企業(yè)績效是以一定時(shí)期內(nèi)單方面的經(jīng)濟(jì)盈利情況作為衡量員工和部門工作完成情況、履職情況以及成長進(jìn)步情況的重要參考指標(biāo)。但對于高校來說，由于它并不是以資產(chǎn)增加或者流動(dòng)收益為目的，因此，高?？冃w的因素層面有許多，比如學(xué)生就業(yè)率、教師人均學(xué)術(shù)論文等社會(huì)效益，以及資源配置、運(yùn)行情況等內(nèi)部效益，都是高?？冃Ч芾淼囊徊糠??？冃Ч芾碇械脑u(píng)價(jià)體系，就是利用數(shù)學(xué)統(tǒng)籌思想，在定性定量的條件下，基于一定客觀指標(biāo)對高校一定時(shí)期內(nèi)的業(yè)績情況進(jìn)行衡量評(píng)價(jià)的過程。所以預(yù)算、預(yù)算管理、績效三者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是這樣的：預(yù)算是關(guān)于高校資產(chǎn)成本的配置計(jì)劃，預(yù)算管理是確保預(yù)算決算執(zhí)行的管理控制措施，而績效則是反映預(yù)算執(zhí)行情況的重要參數(shù)。為了使高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果足夠客觀，就必須量化評(píng)價(jià)指標(biāo)參數(shù)。

二、高校預(yù)算管理的基本內(nèi)容

自2018年起，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始進(jìn)入新常態(tài)階段，GDP增速回落，隨著發(fā)展中心向經(jīng)濟(jì)體制改革、市場開放方面傾移，中央以及各地對于高校的資金扶持增幅也開始逐年調(diào)低，這意味著我國高校預(yù)算管理的科學(xué)合理性將面臨新的挑戰(zhàn)。如今我國高校預(yù)算管理模式的特點(diǎn)可以用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管制、權(quán)責(zé)分明”來概括，由高校下設(shè)的二級(jí)學(xué)院來負(fù)責(zé)編制預(yù)算，而后統(tǒng)一交由校方審批。主要分為以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是財(cái)會(huì)決算。也就是統(tǒng)計(jì)各學(xué)院的經(jīng)費(fèi)收入與支出情況，并形成與之相關(guān)的反饋文案，起到對二級(jí)學(xué)院未來經(jīng)費(fèi)預(yù)算的指導(dǎo)作用；二是預(yù)算編制。根據(jù)“收支兩條線”的基本原則，實(shí)行預(yù)算收支規(guī)劃與審批制度，可以作為高校預(yù)算管理的初步計(jì)劃方案；三是預(yù)算執(zhí)行。根據(jù)法定的審核批準(zhǔn)程序，衡量預(yù)算收支發(fā)生過程的合理、合法性，它是確保高校預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃轉(zhuǎn)化為預(yù)算行動(dòng)的重要步驟；四是預(yù)算調(diào)整。高校在按照原先的預(yù)算方案落實(shí)過程中，難免會(huì)出現(xiàn)一些臨時(shí)變動(dòng)原因而產(chǎn)生預(yù)算收支的變動(dòng)增刪，如新成立科研項(xiàng)目，臨時(shí)采買性質(zhì)的教研器械設(shè)備升級(jí)，都要重新對原有預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)充。同預(yù)算編制一樣，預(yù)算調(diào)整仍然需要統(tǒng)一上報(bào)校方進(jìn)行審批。

三、高校預(yù)算績效管理存在的問題

（一）重支出、輕績效

目前，我國高校還并未形成較為完善的績效評(píng)價(jià)體系，針對預(yù)算工作來看，多數(shù)高校管理者思想存在“重支出、輕績效”的管理問題。在2020年《項(xiàng)目支出績效管理辦法》發(fā)布后，我國高?；竞茈y出現(xiàn)由于職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致校方資金被濫用、挪用等惡性現(xiàn)象了，可以看到高校在預(yù)算管理中，對于資金流動(dòng)方向的管控力度，尤其是預(yù)算編制方面還是十分到位的，但我們所說的預(yù)算合理性，并不僅僅是以符合法定審批程序?yàn)榛鶞?zhǔn)，而是要根據(jù)預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用所獲得的實(shí)際效益來判斷預(yù)算內(nèi)容是否符合高校長期發(fā)展的方向和目標(biāo)。所以高校重支出、輕績效的問題最終體現(xiàn)在部門預(yù)算目標(biāo)與校方發(fā)展方向不統(tǒng)一上，不同職能部門在編制預(yù)算時(shí)，考慮的并不是高校發(fā)展目標(biāo)，也沒有與過去的預(yù)算形成持續(xù)性關(guān)系，部門的負(fù)責(zé)人會(huì)基于自身的主觀觀點(diǎn)或者部門利益因素來影響決算，如過多采買購置一些非必須用品，開展僅利于部門效益的科研教學(xué)項(xiàng)目，這樣明顯與高校長期發(fā)展目標(biāo)相悖。在這樣的預(yù)算績效管理體系下，因臨時(shí)起意而隨意調(diào)整的收支計(jì)劃極多，也給高校預(yù)算審批工作帶來了諸多審批監(jiān)管方面的客觀困難。所以高校預(yù)算績效管理的主要問題，就是缺乏以目標(biāo)為導(dǎo)向的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。

（二）預(yù)算編制準(zhǔn)確性低、預(yù)算執(zhí)行能力弱

高校的預(yù)算管理工作還細(xì)化分為外部預(yù)算與內(nèi)部預(yù)算，其中外部預(yù)算是指高校對接財(cái)政部門，將預(yù)算編制直接交付地方財(cái)政，作為取得財(cái)政撥付資金的基本依據(jù)參考；而內(nèi)部預(yù)算則是指基于高校內(nèi)部的不同職能部門，根據(jù)發(fā)展需要進(jìn)行的資源配置活動(dòng)，尤其是資金方面的配置。然而不管是外部預(yù)算還是內(nèi)部預(yù)算，高校在預(yù)算編制上都以簡單地增量法來進(jìn)行決算，即將多個(gè)預(yù)算編制備選方案在成本和收益的差額進(jìn)行比較，剔除次優(yōu)方案后，保留最優(yōu)預(yù)算編制方案的方法。該方法盡管能夠?qū)Ω咝．?dāng)前的發(fā)展情況進(jìn)行客觀考量，但方案中不科學(xué)的因素也被等比放大，使得高校在某些非必須預(yù)算上與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)，甚至在未來一定持續(xù)時(shí)間內(nèi)差距還會(huì)逐漸拉大。所以說，高校預(yù)算編制準(zhǔn)確性低的原因，在于缺乏有效的績效評(píng)價(jià)體系對預(yù)算編制的不合理部分進(jìn)行分析剔除。

而在預(yù)算執(zhí)行方面，由于預(yù)算編制只是基于增量法進(jìn)行簡單的資金累加，沒有特別針對不良預(yù)算進(jìn)行考量，因此，導(dǎo)致預(yù)算管理工作無法使預(yù)算編制有效落實(shí)執(zhí)行。上文述及，受高校各個(gè)職能部門的自身利益影響，預(yù)算編制上是一定會(huì)有項(xiàng)目虛增現(xiàn)象的，因?yàn)楦咝ｎA(yù)算管理中資源的配置是需要不斷調(diào)整完善的，而調(diào)整配置期間，自然會(huì)涉及到不同學(xué)院、不同部門的利益沖突。而若是不能通過合理的預(yù)算績效評(píng)價(jià)來對高校預(yù)算管理工作進(jìn)行全面分析，而僅僅是收入全面覆蓋的形式管理，那么勢必會(huì)出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)管、指標(biāo)設(shè)置籠統(tǒng)的問題。所以說高校預(yù)算執(zhí)行中的問題，相關(guān)責(zé)任人缺乏管理只是其中一個(gè)因素，根本問題是缺乏績效評(píng)價(jià)體系來約束預(yù)算執(zhí)行。

四、完善高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的措施

（一）多類型綜合的預(yù)算績效評(píng)價(jià)

前文所述，高校預(yù)算績效涵蓋內(nèi)容較多，通常預(yù)算支出所取得的效益分為有形與無形，那么高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，就可以根據(jù)績效反映的預(yù)算執(zhí)行情況類型，分為以下三種：

1.效果主導(dǎo)。績效評(píng)價(jià)的參考指標(biāo)直接對準(zhǔn)的是工作成果，根據(jù)效益的優(yōu)劣程度來衡量預(yù)算收支的合理性。這種考核評(píng)價(jià)模式比較簡單易行，考核的硬性指標(biāo)內(nèi)容也比較容易操作。比如院校畢業(yè)率、學(xué)生就業(yè)率、科研教學(xué)成績、項(xiàng)目成果等均可以被用于效果主導(dǎo)模式的績效評(píng)價(jià)中。效果主導(dǎo)類型的好處是指標(biāo)容易被量化分析，評(píng)價(jià)結(jié)果生成后也不會(huì)有反饋意見。但對于高校的無形收益或者是需要長期過程來全面衡量的績效指標(biāo)內(nèi)容來說，顯然是缺乏客觀公正性的。

2.質(zhì)量主導(dǎo)。與效果主導(dǎo)評(píng)價(jià)模式不同，它更注重于高校被考核部門、院校、人員的工作質(zhì)量。在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行等相關(guān)預(yù)算管理過程中，更注重“如何做”的態(tài)度，根據(jù)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的落實(shí)情況，拆解全過程地分析預(yù)算績效情況。但對于非線性影響的績效結(jié)果偏差，難以起到有效的參數(shù)校準(zhǔn)作用。

3.行為主導(dǎo)。這種績效評(píng)價(jià)模式僅僅參與預(yù)算管理部門負(fù)責(zé)人的“行為”考核，它對預(yù)算決算與預(yù)算執(zhí)行方面能夠直接起到監(jiān)督控制效果，但顯然這樣的結(jié)果也是難以反映高校全面預(yù)算績效的。

三種績效評(píng)價(jià)類型各有利弊，因此,需要高校能夠綜合多種績效評(píng)價(jià)類型，通過不同的權(quán)重賦予，來全方位、多角度地衡量預(yù)算管理問題。

（二）指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置

本文參考高校各個(gè)部門以往的績效考核辦法，將其整理分析后，提取出操作性較強(qiáng)、可以被量化、類型關(guān)鍵的各項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整后，總結(jié)出一套可以廣泛適用于各個(gè)高校預(yù)算管理的績效評(píng)價(jià)辦法，以供高校參考。其中，將全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)內(nèi)容拆分為四個(gè)基本內(nèi)容，從高校長期發(fā)展的合理性與科學(xué)性角度，將權(quán)重依次排列為：預(yù)算管理、收支結(jié)構(gòu)、資源配置和社會(huì)效益。其中，適當(dāng)借鑒了部分企業(yè)預(yù)算績效管理體系中“偏離度最小的情況下設(shè)置績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的體系與權(quán)重”的主要原則，將績效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重按照客觀上的不同重要程度進(jìn)行賦值，且要確保任意兩項(xiàng)基本內(nèi)容的權(quán)重值差異不高于10%，且級(jí)差不高于5%。

其中，預(yù)算管理績效分為收入預(yù)算完成率與支出預(yù)算完成率兩個(gè)部分，收入預(yù)算分為財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入以及其它收入三個(gè)次級(jí)指標(biāo)；而支出預(yù)算則分為基本支出與項(xiàng)目支出。依照“收支兩條線”的形式，對高校預(yù)算管理工作的編制與執(zhí)行起到統(tǒng)籌規(guī)劃作用。

收支結(jié)構(gòu)績效則分為收入比重與支出比重，分別計(jì)算出財(cái)政撥款、事業(yè)收入以及其它收入占總收入的比例，按照同樣辦法算出教職人員薪酬支出、公用支出以及項(xiàng)目支出所占總支出的比例。收支結(jié)構(gòu)績效是為了評(píng)價(jià)高校一定時(shí)期內(nèi)的收支效益情況，與往期預(yù)算績效做對比，可以對當(dāng)前高校資金流的動(dòng)向趨勢進(jìn)行預(yù)測，并且能夠客觀評(píng)判高校預(yù)算編制上的合理性與科學(xué)性。

資源配置績效中，通過資源配置績效評(píng)價(jià)，我們可以很輕易地發(fā)現(xiàn)高校預(yù)算管理的末端落實(shí)情況，對于高校長期發(fā)展不匹配或者嚴(yán)重資源浪費(fèi)的預(yù)算管理問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)完善。

最后是社會(huì)效益。根據(jù)教師人均學(xué)術(shù)論文量、學(xué)生就業(yè)率、研究生錄取率等，來衡量高校全年度在科研教育方面所取得的成績?？紤]到高校基層建設(shè)的非盈利性本質(zhì)，它的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)就不能簡單地通過投資回報(bào)期、內(nèi)部收益率來直接評(píng)判預(yù)算效益，因此，我們選用社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，來對社會(huì)效益績效進(jìn)行較為客觀公正的評(píng)判。

五、結(jié)語

綜上所述，高校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建和完善的具體方向，應(yīng)當(dāng)是著實(shí)解決高?！爸貨Q算、輕績效”與“編制不準(zhǔn)確、執(zhí)行力較弱”兩個(gè)方面問題。而高校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系的相關(guān)方法與指標(biāo)內(nèi)容，還會(huì)在不同的經(jīng)濟(jì)時(shí)期受到不同的環(huán)境因素影響，因此，高校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，將會(huì)是一個(gè)需要長期動(dòng)態(tài)完善的大工程，需要高校在不同發(fā)展時(shí)期，分析預(yù)算管理環(huán)節(jié)的變動(dòng)因素，確保預(yù)算的科學(xué)合理性。