楊震 邱玉 裴宇艷

(1.青島習(xí)遠(yuǎn)咨詢有限公司，山東 青島 266000；2.北京大成(青島)律師事務(wù)所，山東 青島 266000)

0 引言

目前，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率剛過60%，距離70%的目標(biāo)還有一定差距，今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)城鎮(zhèn)化還將繼續(xù)處于快速發(fā)展階段。與此同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施涉及的老舊小區(qū)改造、城市更新也成為熱點(diǎn)課題。城鎮(zhèn)化的加快和城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造必然帶來大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，國(guó)有平臺(tái)公司作為地方政府的國(guó)有企業(yè)，已成為地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主要抓手，在將來的一段時(shí)期內(nèi)也將一如既往地服務(wù)于地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

國(guó)家相關(guān)政策文件也多次指出，剝離地方融資平臺(tái)的融資職能，轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司以及轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)可以承接政府的公益性項(xiàng)目?；诖?，研究國(guó)有平臺(tái)公司如何依法合規(guī)承接政府性項(xiàng)目具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 國(guó)有平臺(tái)公司承接政府性項(xiàng)目的路徑分析

1.1 代建制

代建制是指政府通過一定的方式(多數(shù)是通過招標(biāo)選定，少數(shù)可自行確定代建單位)選擇項(xiàng)目管理單位，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理、建設(shè)組織實(shí)施等工作，建成后交付給使用單位。目前，全國(guó)已有多個(gè)省市先后出臺(tái)項(xiàng)目代建制的管理辦法。在代建制模式下，建設(shè)資金不由國(guó)有平臺(tái)公司負(fù)責(zé)，而是由地方政府安排財(cái)政性資金解決，因此國(guó)有平臺(tái)公司采用代建制模式承接政府性項(xiàng)目可行。

路徑：通過招標(biāo)方式確定國(guó)有平臺(tái)公司為代建單位。

風(fēng)險(xiǎn)：此類項(xiàng)目建設(shè)資金由財(cái)政性資金解決，風(fēng)險(xiǎn)低，但目前現(xiàn)實(shí)情況下財(cái)政資金相對(duì)短缺。需注意，國(guó)有平臺(tái)公司作為代建單位的參與方式，需符合本地代建制的相關(guān)規(guī)定(早期有的通過會(huì)議紀(jì)要直接確定，新形勢(shì)下不可持續(xù))。

1.2 PPP模式

PPP模式是指政府和社會(huì)資本建立的一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合作關(guān)系，通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”和必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。

國(guó)有平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目有兩種方式。方式一：作為政府方出資代表參與PPP項(xiàng)目，此路徑下國(guó)有平臺(tái)公司僅履行政府出資人職能，在項(xiàng)目公司中占小股，對(duì)項(xiàng)目公司無決策權(quán)；方式二：國(guó)有平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。

國(guó)有平臺(tái)公司應(yīng)在明確不再承擔(dān)政府舉債融資職能、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等條件后方能作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。政策支持市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后的國(guó)有平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目，合規(guī)的PPP項(xiàng)目不存在新增政府隱性債務(wù)問題。另外，部分省市有文件規(guī)定：本級(jí)國(guó)有公司不得作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，需遵守相關(guān)省市的規(guī)定。

1.3 特許經(jīng)營(yíng)模式

此模式類同PPP模式，不展開分析。國(guó)有平臺(tái)公司可作為政府方出資代表(政府出資人代表)或轉(zhuǎn)型后的社會(huì)資本兩種角色參與項(xiàng)目。

1.4 授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)

ABO(授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng))模式主要指地方政府通過授權(quán)方式(也有少量招標(biāo))將項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)權(quán)交由屬地國(guó)有企業(yè)，由屬地國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施主體再行實(shí)施(通常表現(xiàn)為投資人+EPC模式)。

在該模式下，政府作為授權(quán)方，需要履行規(guī)則制定、績(jī)效考核、支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)等職責(zé)；被授權(quán)的國(guó)企則需要履行業(yè)主職責(zé)，按約提供相關(guān)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。

案例依據(jù)：2016年，北京市交通委與京投公司簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。

目前，ABO模式廣泛應(yīng)用于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。

路徑：政府授權(quán)(多數(shù)為授權(quán)，少量招標(biāo))國(guó)有平臺(tái)公司作為實(shí)施單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

風(fēng)險(xiǎn)：①無政策依據(jù)；②未經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)程序；③財(cái)政部指出，ABO、F+EPC等尚無制度規(guī)范的模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患；④可融資性較弱，多數(shù)通過流貸、供應(yīng)鏈、保險(xiǎn)資金等方式融資，非正常的項(xiàng)目貸；⑤還款路徑不通暢。

ABO模式雖有瑕疵但尚未有任何政策約束，且目前市場(chǎng)推進(jìn)如火如荼，多數(shù)以國(guó)有平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主，以企業(yè)投資項(xiàng)目的名義實(shí)施。

1.5 城市更新實(shí)施主體

自2020年下半年起，城市更新成為行業(yè)熱點(diǎn)，目前北京、上海、重慶等多個(gè)城市發(fā)布或修訂了城市更新的政策文件。近期，大連金普新區(qū)南部城區(qū)城市更新項(xiàng)目獲得國(guó)開行160億元的城市更新貸款。城市更新項(xiàng)目中需要確定實(shí)施主體，通常是政府直接或指定或授權(quán)或招標(biāo)方式確定實(shí)施主體，依托政府的平臺(tái)公司推動(dòng)城市更新行動(dòng)。例如：天津，明確可通過政府授權(quán)方式，由具有實(shí)力的國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施主體；青島，政府按規(guī)定確定實(shí)施主體，主要包括政府平臺(tái)公司。

城市更新本身并不是一種投融資模式，而是國(guó)有平臺(tái)公司借助其理念，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身發(fā)展的一種途徑。市場(chǎng)主流的城市更新項(xiàng)目可歸納為兩種類型：第一類，帶有商業(yè)性質(zhì)的城市更新項(xiàng)目。此類項(xiàng)目涉及土地一級(jí)、二級(jí)開發(fā)或土地權(quán)屬變更的拆除重建和功能變更項(xiàng)目，應(yīng)由實(shí)施主體采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式自籌資金。第二類，非商業(yè)性質(zhì)、公益性質(zhì)的不涉及土地開發(fā)或土地權(quán)屬變更，僅進(jìn)行原建筑修繕改造的項(xiàng)目，其資金需求主要用于支付工程建設(shè)支出，屬于公益性質(zhì)的部分由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，具體可通過PPP模式、代建制等方式實(shí)施。

1.6 政府購(gòu)買服務(wù)

財(cái)政部相關(guān)文件指出，融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，通過政府購(gòu)買服務(wù)等措施予以支持。

《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》明確新增預(yù)算約束原則，必須符合三個(gè)約束條件：①合同期限不得超過3年；②先有預(yù)算、后簽合同；③服務(wù)與工程不得打包。

國(guó)有平臺(tái)公司可在符合相關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)要求的前提下參與項(xiàng)目。

1.7 專項(xiàng)債

地方政府專項(xiàng)債券是指地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。

專項(xiàng)債的項(xiàng)目申報(bào)主體雖然通常以行政事業(yè)單位為主，但也可以選擇地方政府國(guó)企平臺(tái)作為申報(bào)主體。例如保定某項(xiàng)目，國(guó)有企業(yè)作為專項(xiàng)債項(xiàng)目的建設(shè)主體實(shí)施。但要注意的是必須按照審批制度履行可行性研究報(bào)告等審批程序，不能用核準(zhǔn)備案方式代替。當(dāng)然，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后，且具有相應(yīng)實(shí)力，亦可以作為承包商(或施工單位)參與項(xiàng)目。

1.8 委托運(yùn)營(yíng)(管理)模式

原定義：委托運(yùn)營(yíng)，是指政府將項(xiàng)目交由社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)，政府向社會(huì)資本支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。此處委托運(yùn)營(yíng)模式的定義為PPP模式中的一種。

新定義：政府采用委托運(yùn)營(yíng)模式實(shí)施項(xiàng)目，政府授權(quán)代表(委托方)與國(guó)有平臺(tái)公司(受托方)直接簽署委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議，以規(guī)定受托方享有項(xiàng)目獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)。

路徑：此類模式類似于授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式(ABO)，但又不同于授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，多數(shù)項(xiàng)目已經(jīng)建成，地方政府直接授權(quán)委托運(yùn)營(yíng)單位，并簽署委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議。

風(fēng)險(xiǎn)：委托運(yùn)營(yíng)模式已有的政策文件來看，可以通過PPP模式或政府購(gòu)買服務(wù)等模式實(shí)施，而直接委托國(guó)有平臺(tái)公司，不按照相應(yīng)PPP或政府購(gòu)買服務(wù)流程實(shí)施，存在流程合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，且此類模式多針對(duì)存量項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

案例：河北雄安新區(qū)管委會(huì)印發(fā)《河北雄安新區(qū)新建學(xué)校委托管理實(shí)施辦法(試行)》(雄安辦字〔2021〕14號(hào))：第二章 委托管理模式。雙方簽訂委托運(yùn)營(yíng)或全面合作辦學(xué)協(xié)議，明確運(yùn)營(yíng)方式。

據(jù)了解，目前雄安新區(qū)已在教育、水務(wù)等領(lǐng)域試點(diǎn)，雄安新區(qū)管委會(huì)與雄安集團(tuán)建投公司直接簽署委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議(項(xiàng)目建設(shè)多數(shù)通過代建方式實(shí)施)。

1.9 市場(chǎng)化運(yùn)作模式

國(guó)有平臺(tái)公司在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)過自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展取得了相應(yīng)的資質(zhì)和較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力后，則可以作為市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式承接政府性項(xiàng)目。

2 模式對(duì)比分析

各模式對(duì)比分析見表1。

表1 各模式對(duì)比分析表

(續(xù))

3 結(jié)語

本文就國(guó)有平臺(tái)公司如何合規(guī)承接政府性項(xiàng)目的操作路徑做了匯總分析，除PPP、專項(xiàng)債、政府購(gòu)買服務(wù)等已有明確的政策依據(jù)，ABO、投資人+EPC、城市更新等實(shí)施路徑還需要政府層面補(bǔ)充一些相應(yīng)的操作細(xì)則，作為地方政府、國(guó)有平臺(tái)公司的實(shí)施依據(jù)。

國(guó)有平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型過程中，通過參與項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)公司業(yè)務(wù)類型的拓展，進(jìn)一步完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；通過招商及運(yùn)營(yíng)，培育自己的招商運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，結(jié)合城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)，轉(zhuǎn)型成為城市綜合運(yùn)營(yíng)商；通過項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，獲得相應(yīng)的收益，實(shí)現(xiàn)企業(yè)營(yíng)收及利潤(rùn)目標(biāo)，保障企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；通過政府性項(xiàng)目的開發(fā)，有利于公司其他業(yè)務(wù)板塊獲取區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源，如房地產(chǎn)開發(fā)板塊以更優(yōu)惠的條件獲取建設(shè)用地，完成相應(yīng)商業(yè)開發(fā)；施工板塊獲取更多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。