文/丁文

“流轉(zhuǎn)”一詞作為具有特定含義范圍的法律術(shù)語，是一系列法律性質(zhì)與法律效果各異的，由法律行為所引起的法律關(guān)系的統(tǒng)稱。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)具有獨(dú)立法律內(nèi)涵，是指以農(nóng)村土地為客體，借助出租（轉(zhuǎn)包）、入股、融資擔(dān)保等形式實(shí)現(xiàn)權(quán)利變動(dòng)的法律關(guān)系的集合。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有主體開放性、客體特定性以及流轉(zhuǎn)方式多樣性等特點(diǎn)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法政策考量，既包含“經(jīng)濟(jì)利益與糧食安全的價(jià)值兼顧”，又應(yīng)顧及“規(guī)模經(jīng)營與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的利益平衡”。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)涵

首先是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法沿革。

自改革開放以來，我國的農(nóng)地制度經(jīng)歷了從禁止流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)，再到鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)三個(gè)階段。

在禁止流轉(zhuǎn)階段，農(nóng)戶與集體為承包關(guān)系，集體擁有統(tǒng)一管理和使用土地的權(quán)利，過度偏重保護(hù)耕地的政策考量阻礙了土地的初步流轉(zhuǎn)。在限制流轉(zhuǎn)階段，土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)包、入股等形式依法有償轉(zhuǎn)讓，可供選擇的土地流轉(zhuǎn)方式較少，且須經(jīng)發(fā)包方同意，流轉(zhuǎn)不能改變土地的用途，農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)獲得收益尚處于探索階段。在鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)階段，2021年開始施行的《民法典》沿襲了2018年《農(nóng)村土地承包法》中的規(guī)定，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”。為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶利用土地進(jìn)行融資、流轉(zhuǎn)以獲取利益的需求，經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)進(jìn)行了分置，以實(shí)現(xiàn)為農(nóng)戶提供基本保障與提高經(jīng)濟(jì)收益的雙重功能。

其次是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的應(yīng)有之義。

從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律性質(zhì)分析：第一，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的開放性。在以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)雙方分別為土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人，受讓方只須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)，而不必一定為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。在以其他方式承包取得土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)雙方均為土地經(jīng)營權(quán)人。承包“四荒地”所取得的土地經(jīng)營權(quán)是通過市場化的行為并支付一定對價(jià)獲得，其流轉(zhuǎn)對受讓方?jīng)]有特別限制，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的主體。第二，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)客體的特定性。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中，正如租賃權(quán)系通過實(shí)現(xiàn)物的使用價(jià)值滿足權(quán)利人的需求，租賃權(quán)人通過使用土地而非土地使用權(quán)來滿足其需要。在土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)值也在于，土地經(jīng)營權(quán)人依法有權(quán)占有土地開展經(jīng)營并取得收益。第三，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的多樣性?！睹穹ǖ洹吩趯ⅰ叭龣?quán)分置”這一政策語言轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)范后，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)包括出租（轉(zhuǎn)包）、入股和其他形式，而不再涵蓋互換、轉(zhuǎn)讓。至于其他形式中包含哪些流轉(zhuǎn)方式，存在不同的解讀。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法政策考量

目前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題主要集中于兩個(gè)方面：一是保障國家糧食安全與保證農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益的價(jià)值兼顧；二是順應(yīng)規(guī)模經(jīng)營趨勢同時(shí)穩(wěn)定小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的利益平衡。

當(dāng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)已成為農(nóng)戶的普遍選擇，如何使流轉(zhuǎn)行為在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)不違反遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的耕地保護(hù)制度，可以從以下兩方面考慮。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途。

永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食特別是口糧生產(chǎn)，承載著保障國家糧食安全的重任。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的所有權(quán)性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)因地制宜、因時(shí)制宜。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊通過探索種植糧食作物以外的作物，以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。在面臨如何平衡經(jīng)濟(jì)收益與糧食安全雙重價(jià)值的關(guān)系時(shí)，實(shí)踐中從兩個(gè)方面展開規(guī)則設(shè)計(jì)：從地理空間維度進(jìn)行地塊分割；從時(shí)間維度進(jìn)行分時(shí)耕作。

相比于農(nóng)戶的分散經(jīng)營，將土地配置給有經(jīng)營能力的主體更能有效利用土地資源，提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。

我國在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)會(huì)保持規(guī)模經(jīng)營與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)并存的狀況，在這種特殊的環(huán)境下，流轉(zhuǎn)規(guī)則的制定應(yīng)該注重發(fā)展與穩(wěn)定之間的平衡。

2018年《農(nóng)村土地承包法》第三十八條第一款規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

若承包方為實(shí)現(xiàn)個(gè)人耕種目的而不愿進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，屬于正當(dāng)行使權(quán)利，只有在故意或過失使他人無法通過統(tǒng)一流轉(zhuǎn)取得規(guī)模經(jīng)營收益時(shí)，方構(gòu)成權(quán)利濫用。村集體或其他農(nóng)戶可要求承包戶停止濫用權(quán)利的行為，并就一定的損害進(jìn)行賠償，但依然不得強(qiáng)制承包戶進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度完善

為回應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的實(shí)踐問題，一方面，須對未盡其用的規(guī)則進(jìn)行適度調(diào)整，以發(fā)揮規(guī)范之間的協(xié)同作用；另一方面，通過法律解釋的方法，彌補(bǔ)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度中可能存在的漏洞。

首先，發(fā)揮集體所有權(quán)的協(xié)同作用。

強(qiáng)化集體所有權(quán)管理權(quán)能，在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)過程中，由集體尋找合適的經(jīng)營主體并進(jìn)行談判簽約，能夠降低交易成本。

在將土地規(guī)模流轉(zhuǎn)以前，集體需要通過集中流轉(zhuǎn)、集中整理的方式實(shí)現(xiàn)土地成方成片，并在此基礎(chǔ)上改善土壤質(zhì)量，提升“地力”。對不愿意進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，通過承包地互換的方式保障其合法權(quán)益。落實(shí)集體所有權(quán)收益權(quán)能，可以從以下三個(gè)方面考慮。

第一，進(jìn)行集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資。在土地流轉(zhuǎn)過程中，有必要在集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將整理后新增的集體資產(chǎn)納入集體收益權(quán)能的對象范圍，由集體經(jīng)濟(jì)組織來決定收益的分配比例及資金用途。

第二，有序開展承包地的退出和轉(zhuǎn)讓。集體在逐步引導(dǎo)農(nóng)戶通過自愿有償?shù)姆绞綄⒊邪赝诉€給集體經(jīng)濟(jì)組織的同時(shí)，也承擔(dān)著將退還土地進(jìn)行有效利用和規(guī)模經(jīng)營的責(zé)任。

第三，利用好經(jīng)營權(quán)放活帶來的收益。允許集體經(jīng)濟(jì)組織收取適量管理費(fèi)用，能夠發(fā)揮所有權(quán)主體的優(yōu)勢，在承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，提升土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營效益的最大化。

其次，完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場調(diào)節(jié)機(jī)制。

建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺：加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，完善土地經(jīng)營權(quán)市場規(guī)則。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以面積的明確為前提，由政府建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)交易平臺，確保土地資源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，便于通過登記備案及時(shí)記錄權(quán)利變動(dòng)信息，明確權(quán)屬關(guān)系。

發(fā)揮政府規(guī)范引導(dǎo)作用：政府須發(fā)揮監(jiān)督管理作用，促進(jìn)農(nóng)地資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置。落實(shí)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的監(jiān)督，通過建立信用評估機(jī)制以及流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建構(gòu)起事中事后的監(jiān)管防線，及時(shí)查處流轉(zhuǎn)交易中的違法違規(guī)行為，保障承包農(nóng)戶合法權(quán)益。

最后，保障流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與經(jīng)營主體合法權(quán)益。

對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶的保障：在合同的訂立階段，應(yīng)規(guī)范完善合同簽訂的程序及內(nèi)容。農(nóng)戶可以采取書面方式訂立合同，并選擇是否由第三方進(jìn)行公證，也可以私下作出口頭約定以達(dá)成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合意。任意性存在的同時(shí)意味著規(guī)范性的缺乏，口頭協(xié)議約定的事項(xiàng)較為簡略，也難以為流轉(zhuǎn)合同糾紛提供裁判依據(jù)。村集體應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督職責(zé)，在流轉(zhuǎn)合同中完善對違約責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定。

對經(jīng)營主體經(jīng)濟(jì)利益的保障：應(yīng)放寬對土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的要求。縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)對流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的工商企業(yè)等社會(huì)資本是否具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者相應(yīng)資質(zhì)進(jìn)行審查，確保其在流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)后能夠作為適格主體進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營。資格審查制度的建立在于加強(qiáng)事前監(jiān)管，與項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)防范制度一起構(gòu)建起對承包農(nóng)戶權(quán)益的保障體系。