文/黃晟（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 湖南長(zhǎng)沙 410125）

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的根本目的在于最大限度解決群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不均衡發(fā)展之間的矛盾，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)需要探究分析其存在的問題，從而才能找到解決的思路與路徑。因此結(jié)合工作便利，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，其內(nèi)容主要包括生活性公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共服務(wù)、政府直接公共服務(wù)、福利性公共服務(wù)四個(gè)方面。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估之前，先建立評(píng)估指標(biāo)體系：一是生活性公共服務(wù)：醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、飲用水安全程度、公共交通服務(wù)、通訊服務(wù)、活動(dòng)中心滿意度；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共服務(wù)：農(nóng)業(yè)災(zāi)害處理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)機(jī)械使用、農(nóng)田水利實(shí)施滿意度；三是政府直接公共服務(wù)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)大廳服務(wù)滿意度、需求反饋、反饋途徑便捷度、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)；四是福利性公共服務(wù)：教育支持、社會(huì)治安、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、衛(wèi)生環(huán)境、基礎(chǔ)醫(yī)療保障、基礎(chǔ)養(yǎng)老。

采用熵值法得出各指標(biāo)要素的權(quán)重，然后對(duì)各指標(biāo)要素進(jìn)行無(wú)量綱化處理，用加權(quán)平均法得到各維度的分值，從而獲得每個(gè)指標(biāo)要素的評(píng)估結(jié)果。從最終的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的平均值并不高，各指標(biāo)要素得分不平均。從每個(gè)要素指標(biāo)的具體得分情況，可獲知群眾對(duì)政府公共服務(wù)能力這一維度上的滿意度與實(shí)際需求，從而幫助政府改進(jìn)與優(yōu)化，進(jìn)而提升其公共服務(wù)能力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)問題

1.公共服務(wù)供給總量不足

當(dāng)前國(guó)家針對(duì)鄉(xiāng)村振興的宏觀政策為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力建設(shè)提供了契機(jī)，從調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)公共設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等方面取得顯著成就，也就是說(shuō)在生活性公共服務(wù)與福利性公共服務(wù)能力建設(shè)方面取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但在農(nóng)業(yè)災(zāi)害處理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、需求反饋、就業(yè)培訓(xùn)、反饋途徑便捷度等方面的效果不明顯，也就是說(shuō)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共服務(wù)與政府直接公共服務(wù)方面的供給不足。此外，從更具體的結(jié)果分析來(lái)看，教育、醫(yī)療和就業(yè)依然是鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的三大難題，而且在這三方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給量明顯不足，其中對(duì)教育水平、就業(yè)服務(wù)方面的需求最為明顯?？傮w來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給總量不足，各維度的供給量存在較大的差異。

2.公共服務(wù)供給質(zhì)量不高

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，群眾對(duì)基礎(chǔ)教育的供給量較為滿意，但對(duì)教學(xué)條件、教學(xué)水平、學(xué)校覆蓋等方面的滿意度不高，這種現(xiàn)象同樣表現(xiàn)在醫(yī)療方面。群眾普遍反映，各村基本配備了醫(yī)療服務(wù)中心或村級(jí)醫(yī)務(wù)室，看病十分方便，但對(duì)醫(yī)術(shù)水平、醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療報(bào)銷等維度的滿意度不高。整體上看，教育支持、基礎(chǔ)醫(yī)療保障、基礎(chǔ)養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、活動(dòng)中心、就業(yè)服務(wù)等服務(wù)質(zhì)量方面，“一般”與“不高”的比例較大，這說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給質(zhì)量不高。

3.公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡

公共服務(wù)所包含的內(nèi)容較為廣泛與復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)公共服務(wù)能力建設(shè)的過程中，不僅需要積極響應(yīng)國(guó)家宏觀政策指導(dǎo)，而且還需要與當(dāng)?shù)貙?shí)際緊密結(jié)合。但實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)中部分內(nèi)容不能回應(yīng)群眾需求，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)供需之間的結(jié)構(gòu)性失衡，比如公共服務(wù)資源分配的空間失衡、考核體制下的工作重心偏移、公共服務(wù)供給主體單一等。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生活性公共服務(wù)能力得分最高，而政府直接公共服務(wù)能力得分最低，公共服務(wù)能力在各個(gè)維度強(qiáng)弱有別，這說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)存在失衡的問題。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在目前的績(jī)效考核機(jī)制下，公共服務(wù)供給往往會(huì)偏向“上級(jí)重視”的方面，周期長(zhǎng)、投資大、見效慢的公共服務(wù)內(nèi)容則傾注精力相對(duì)較少。

三、公共服務(wù)能力建設(shè)問題的原因

1.財(cái)政配置資金不足

在公共服務(wù)能力建設(shè)環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有自己的困難，一方面公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給是以村為單位開展，而村莊的聚集度不高，這也導(dǎo)致公共服務(wù)供給的空間結(jié)構(gòu)較為分散，給財(cái)政支持帶來(lái)困難；另一方面相對(duì)于城市而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)不高，村莊間的經(jīng)濟(jì)水平差距較大，公共服務(wù)供給增加必定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。由于公共服務(wù)供給所涉及的內(nèi)容比較豐富，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)法兼顧所有內(nèi)容，財(cái)政收入不充分導(dǎo)致整體上的公共服務(wù)配置資金有限。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付也存在一些不合理的問題，比如規(guī)模波動(dòng)大、重視短期目標(biāo)而忽視了長(zhǎng)期目標(biāo)、缺乏穩(wěn)定性與可預(yù)見性、總額不能滿足群眾需求等，這些都會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給總量不足，質(zhì)量不高等問題。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)制不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力建設(shè)問題的原因是復(fù)雜的，并非簡(jiǎn)單的財(cái)政支持不足的原因，管理體制、管理機(jī)制等都是重要原因。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核比較偏重經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)周期短的項(xiàng)目較為重視，而周期長(zhǎng)的社會(huì)性項(xiàng)目、公共服務(wù)項(xiàng)目等并未表現(xiàn)出“足夠的耐心”，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心偏離公共服務(wù)，進(jìn)而對(duì)于激勵(lì)與約束機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制等缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致功能服務(wù)質(zhì)量大打折扣。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)能力建設(shè)中的容錯(cuò)機(jī)制不健全，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主動(dòng)性，激勵(lì)機(jī)制不完善也會(huì)影響干部的積極性；另一方面，關(guān)于公共服務(wù)能力建設(shè)的監(jiān)督考核機(jī)制尚不完善，考核的主觀性較強(qiáng)，而且考核名目繁多，考核方式的科學(xué)性不夠，這都會(huì)導(dǎo)致難以建立起科學(xué)的、以公共服務(wù)為導(dǎo)向的問責(zé)機(jī)制，從而影響公共服務(wù)能力提升。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)

受到傳統(tǒng)工作觀念的影響，以及在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的考核機(jī)制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的公共服務(wù)能力建設(shè)的意愿不強(qiáng)烈，對(duì)民生、社會(huì)等方面的效益缺乏足夠的重視，太過偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，這就導(dǎo)致干部及工作人員的工作重心都放在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，對(duì)公共服務(wù)還未建立足夠的重視度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)工作中的官本位向民本位思想的轉(zhuǎn)變不徹底，一些干部在公共服務(wù)工作中，認(rèn)為“上級(jí)安排什么樣的公共服務(wù)，就去做什么樣的工作”，沒有建立其“群眾需求主導(dǎo)”的工作觀念，也有一些干部存在“不求有功、但求無(wú)過”的觀念。此外，政府與群眾間缺乏互動(dòng)性，導(dǎo)致無(wú)法獲取更加全面的群眾需求信息，影響公共服務(wù)供給質(zhì)量，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)參與度的降低。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升建議

1.公共服務(wù)能力提升的內(nèi)外路徑

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)確定明確的公共服務(wù)能力建設(shè)目標(biāo)，在目標(biāo)引導(dǎo)下加強(qiáng)自身建設(shè)，更加關(guān)注公共服務(wù)職能，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源配置，致力于解決公共服務(wù)能力不均衡、發(fā)展不充分的矛盾。政府應(yīng)加大宣傳力度，鼓勵(lì)群眾成為公共服務(wù)的參與主體。要進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府職能，鼓勵(lì)政府將更多的資源投入到公共服務(wù)中去。要加強(qiáng)服務(wù)導(dǎo)向，努力建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)與群眾的溝通互動(dòng)，及時(shí)獲得群眾對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求信息，從而針對(duì)性強(qiáng)化工作策略，解決公共服務(wù)能力結(jié)構(gòu)失衡的問題。

另一方面，要推動(dòng)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)，抓住農(nóng)村社會(huì)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)民幸福感與獲得感較為強(qiáng)烈的領(lǐng)域開展公共服務(wù)工作，提升公共服務(wù)能力，比如農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、教育水平等方面。加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的步伐，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)均衡發(fā)展。

2.強(qiáng)化財(cái)政資金支持，完善管理機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收支實(shí)際，完善公共服務(wù)財(cái)政資金支持工作機(jī)制，強(qiáng)化公共服務(wù)資金配置保障。在公共服務(wù)供給和公共服務(wù)能力建設(shè)中，要堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，解決事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問題。要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，繼續(xù)加大專項(xiàng)支出建設(shè)，注重一般性轉(zhuǎn)移制度的完善，制定完善的監(jiān)督管理制度，防止資金被挪用、濫用，提高資金配置效益。

要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機(jī)制，建立多元供給制度，按照“小政府、大社會(huì)”的治理原則，理順公共服務(wù)事業(yè)中政府、社會(huì)、市場(chǎng)的角色，堅(jiān)持將公共服務(wù)供給做好。要健全監(jiān)督考核機(jī)制，將公共服務(wù)質(zhì)量提升、公共服務(wù)水平提升、公共服務(wù)能力提升納入考核體系中，并配備科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制。

3.增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍發(fā)展意識(shí)

一是要建立“服務(wù)型”政府建設(shè)的主體工作思路，加快“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變的步伐，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民本意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員要建立起了解民意、群眾參與、解決群眾訴求的觀念，以民眾需求為導(dǎo)向加強(qiáng)公共服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量建設(shè)，并在公共服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收后廣泛收集群眾體驗(yàn)與意見，并及時(shí)整改。二是要增強(qiáng)政府與民眾的互動(dòng)，做好社情民意調(diào)查，多種形式了解民眾真實(shí)需求，制定相應(yīng)的公共服務(wù)工作方案，并及時(shí)回應(yīng)群眾公共服務(wù)需求。三是構(gòu)建資源合理分配機(jī)制，增強(qiáng)公共服務(wù)資源配置的針對(duì)性與有效性，構(gòu)建科學(xué)合理的資源分配機(jī)制，建立政府信息公開機(jī)制，對(duì)資源配置過程形成全面監(jiān)督，從而提升公共服務(wù)能力。