陽艷紅 王玉彬

(1.中國氣象局山洪地質災害防治氣象保障工程管理辦公室，北京 100081；2.中國氣象局氣象探測中心，北京 100081)

0 引言

山洪地質災害防治氣象保障工程是《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規(guī)劃》(以下簡稱“總體規(guī)劃”)中明確的一項具有重大減災效益的非工程措施建設任務，屬于中央預算內投資公益性項目，其規(guī)劃投資規(guī)模達百億元。全國各省(自治區(qū)、直轄市)、地區(qū)、縣、市四級氣象部門大部分單位均參加了建設，其中災害重點防治區(qū)的所有縣級氣象部門是山洪工程的最小綜合體。自啟動建設以來，逐年累計轉下達約4000余項分年度建設項目，這些相對獨立又相互關聯(lián)的項目具有統(tǒng)一建設目標，構成山洪工程項目群。

山洪工程項目群管理與分年度項目管理密切相關、相互補充，其核心內容是：通過向建設單位提供管理支持，為所有分年度項目啟動、執(zhí)行、收尾全過程提供良好執(zhí)行環(huán)境，實現(xiàn)對所有分年度建設項目的總體協(xié)調管理，最大限度地防范由于“小而廣”項目簡化前期審批程序可能導致的“分年度建設目標任務已完成，但總體目標卻偏離”以及“整體工程建成即落后”等須防范的管理風險，確保工程整體成功，實現(xiàn)工程總體目標[1]。

山洪工程項目群管理模式是基于“建管合一”管理體制，根據山洪工程建設時間跨度大、參與單位多等特點構建的項目群管理規(guī)則及管理行為結構體系，對山洪工程項目的成功起到了關鍵作用[2]。在這一管理模式下，由于明確了項目群管理核心內容架構、管理組織分工、制度辦法、程序及方法，以及輕量級大數據分析系統(tǒng)、項目管理手冊、數據分析報告等先進的管理工具，加強了統(tǒng)一協(xié)調，使管理程序合法合規(guī)、信息溝通順暢，為完成工程建設進度、質量和投資目標以及確保全面落實總體目標任務提供了保障，順利推進工程建設[3]，但在項目管理實踐中仍存在局限性和弊端。因此，開展山洪工程項目群管理模式分析研究，發(fā)現(xiàn)和提出其中存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問題，探索逐步推行項目管理專業(yè)化的建議，對于提高項目管理水平有著重要的現(xiàn)實意義。

本文以作者本人在山洪工程項目管理實踐中積累的經驗和教訓為依據，基于現(xiàn)代項目管理理論及山洪工程項目群管理實踐，凝練總結山洪工程項目群管理模式應用經驗教訓，以及“建管適當分離”管理措施的嘗試等。與此同時，給出推動氣象科學技術與現(xiàn)代項目管理相互融合、逐步推行項目管理專業(yè)化的思考和建議，以期為改進山洪工程后續(xù)建設項目管理、提高類似的公益性項目管理水平提供有價值的借鑒和參考[4]。

1 問題的提出

隨著全面推進氣象現(xiàn)代化行動計劃的實施，越來越多的氣象工程項目相繼上馬，山洪工程與同類工程項目管理都面臨新形勢、新問題、新挑戰(zhàn)。其中，基于“建管合一”體制的項目群管理模式問題尤為突出，主要表現(xiàn)在以下4個方面[5-8]：

(1)基于“建管合一”管理體制，如何合理界定建管職責與責任，據此依法依規(guī)建立健全管理制度、管理行為監(jiān)督約束機制等項目群管理模式下的常態(tài)化制度體系，最大限度地避免或減少項目管理機構臨時性造成的管理風險。

(2)如何通過構建山洪工程項目群管理核心內容架構，確保長周期建設過程中各環(huán)節(jié)之間銜接有序、溝通順暢，減少不必要的協(xié)調事項，使管理更有效、管理效率更高，營造一種現(xiàn)代項目管理的氛圍，順利推進后續(xù)工程建設管理。

(3)如何根據項目管理需求，嘗試在部分管理環(huán)節(jié)中實施“建管適當分離”措施等，用于改進和優(yōu)化山洪工程項目群管理模式，有效監(jiān)督項目管理實施過程及其效果，確保高質量完成工程建設任務。

(4)面對越來越多的新上馬氣象工程項目，如何逐步建立針對第三方工程咨詢專業(yè)機構行為的監(jiān)管職責，依法對工程咨詢專業(yè)機構行為實施有效監(jiān)管，推進項目管理過程規(guī)范化、專業(yè)化，以提升氣象工程項目管理綜合能力和水平。

2 建管職責與責任界定分析

實踐表明，作為臨時性項目管理過程中對職能管理的補充，山洪工程項目群管理模式中第一個重要環(huán)節(jié)是給出建管職責與責任界定。即在山洪工程項目群管理模式下，理順管理部門與建設單位以及建設單位間的項目管理邊界，使建管職責界面比較清晰，詳見表1?？傮w來看，山洪工程項目管理組織結構基本屬于弱矩陣(Weak Matrix Organization)形式，即職能分工與臨時項目管理組織結合，臨時性的項目管理辦公室只有少數全職人員，大部分管理工作還是靠職能部門完成，相關單位各司其職[2，9]。

表1 山洪工程項目管理職責與責任界定一覽表

按照山洪工程項目管理分工，職能司作為決策層，負責項目監(jiān)督檢查、相關規(guī)則制定，并根據中央預算內投資年度項目計劃，按照項目建設進度，轉/下達各建設單位年度建設任務，安排部署年度投資計劃執(zhí)行工作；各建設單位作為執(zhí)行層，是分年度建設項目的責任主體，在規(guī)則下負責年度建設項目全過程管理，將分年度建設項目應達到的質量、進度和投資目標具體落實到位，直至年度項目驗收合格交付業(yè)務運行，并接受有關部門監(jiān)督檢查；全局層面的項目管理辦公室負責開發(fā)和維護項目群管理流程、管理方法工具，以及整個工程項目監(jiān)管與協(xié)調中的日常事務，并向建設單位提供管理支持等[10]。

3 項目群管理架構分析

山洪工程項目群管理與所有大型工程項目管理一樣，是一個復雜的系統(tǒng)工程。首先，需要明確其核心內容、主要環(huán)節(jié)，以及各環(huán)節(jié)之間的銜接關系和作用等。

3.1 管理架構思路

在山洪工程項目群管理模式下，圍繞風險管理、信息集成管理等項目群管理方法開展研究工作，并在此基礎上構建上下貫通、銜接有序、責權清晰的山洪工程項目群管理核心內容架構，以確保在落實總體規(guī)劃目標任務過程中項目管理信息流通有序，提高相關單位間溝通協(xié)調效率，順利推進工程建設。

其基本思路是，以明確分年度建設項目責任主體為核心，以細化落實總體目標任務為依據，以向建設單位提供管理支持為抓手，構造完整的項目群管理鏈，用于強化對山洪工程項目群的統(tǒng)一協(xié)調管理，為全面把握工程項目整體實施管理提供清晰指引，順利推進工程建設。山洪工程項目群管理架構示意圖如圖1所示。此管理思路與做法已在管理實踐中應用并沉淀下來，成為山洪工程項目管理的基本經驗[11-13]。

3.2 細化落實目標任務

按照打捆切塊方式下達的中央預算內投資計劃項目的管理要求，中國氣象局印發(fā)《山洪工程建設指導方案》，全面落實《總體規(guī)劃》中有關氣象部門的具體建設目標任務，細化安排了山洪工程建設目標，以及質量、進度、投資管理目標。在此基礎上，職能司每隔2～3年按照規(guī)定委托工程咨詢專業(yè)機構編制山洪工程分階段實施方案，經論證、審批、報備后作為約束性文件，用于分年度建設目標任務細化分解和統(tǒng)籌安排。與此同時，及時轉下達各年度中央預算內投資計劃，具體落實年度建設項目及目標任務。據此，上述決策過程成為順利推進山洪工程建設的首要環(huán)節(jié)，也是山洪工程項目群構成及管理的主要依據。

3.3 明確責任主體

山洪工程項目群管理模式的核心是落實責任主體。針對“建管合一”管理體制下易造成相關單位分工模糊的問題，通過制定印發(fā)《山洪工程項目管理辦法》，從管理制度上強調和明確：作為建設單位，省(自治區(qū)、直轄市)氣象局是山洪工程分年度建設項目的責任主體，負責從項目啟動至竣工驗收、交付業(yè)務運行為止的年度建設項目全過程管理，其中各建設單位年度建設項目竣工驗收工作納入中國氣象局年度考核指標體系，因此使建設與管理職責與責任界面劃分相對清晰，使壓實分年度建設項目管理責任、建設目標得到有效落實，成為高質量完成工程建設任務的關鍵措施和前提。

3.4 提供管理支持

向建設單位提供管理支持，主要包括兩個方面：

(1)提供學理支撐。在山洪工程項目群管理層面，圍繞總體目標控制、項目跟蹤管理、信息資源協(xié)調三項基本管理要素展開山洪工程項目群風險管理、信息集成管理以及項目群管理效果評價研究等，并將這些成果轉化成實用可行的項目群管理方法，應用于管理實踐，目的是使管理人員了解如何管、為什么管以及管成什么樣。

(2)針對山洪工程分年度建設項目多、建設周期長、涉及建設單位多等特點，按照《山洪工程項目管理辦法》，在整理、總結、凝練項目管理實踐經驗的基礎上，應用山洪工程項目管理輕量級大數據分析系統(tǒng)(2臺PC機Hadoop集群架構)，對多年累積生成的項目管理數據進行多維度、精細化數據分析解釋，編印《項目管理手冊》，以及分別編印全局和各建設單位的《數據分析報告》等，構建項目管理支持平臺，向建設單位提供項目管理支持，既實現(xiàn)了項目群管理溝通順暢、信息共享，又將所有項目管理活動置于平臺監(jiān)管之下，共同推進總體目標任務落實，確保工程建設“宏觀有序、執(zhí)行規(guī)范”。

4 建管分離嘗試

在山洪工程項目群管理實踐中，為了提高中期評估和財務決算審計的客觀性和權威性，加強工程質量管理的基礎，在工程整體中期評估和竣工財務決算審計管理過程中引入第三方專業(yè)機構參與項目管理，嘗試性進行了“建管適當分離”，在一定程度上打破了監(jiān)管者既當“運動員”又當“裁判員”的角色沖突局面。

4.1 第三方中期評估

根據山洪工程建設總體安排，委托工程咨詢專業(yè)機構對已下達的年度建設項目完成情況、項目管理以及建設效益等進行中期評估。經評估，給出了評估報告、業(yè)務系統(tǒng)分報告、效益評估分報告以及氣象服務滿意度調查問卷分析報告等評價文檔[14]。評價結果表明，在山洪工程實施的中期階段，委托第三方獨立、客觀地給出綜合評價結論，評價工程實施效果與預期目標的一致性程度，及時掌握因不確定性因素導致的問題，分析原因，提出對策，不但是對階段性建設目標實現(xiàn)程度的動態(tài)反饋，也是對工程實施過程的有效外部監(jiān)督[15]。

按照項目信息公開的原則，將山洪工程分階段逐年累積共計約200G項目管理原始數據，通過應用輕量級大數據分析系統(tǒng)，為第三方工程咨詢專業(yè)機構進行中期評估提供了數據服務。山洪工程綜合評價示意圖如圖2所示。實踐表明，項目執(zhí)行情況等基礎數據對于工程咨詢專業(yè)機構的評估工作至關重要[3，16]。

4.2 財務決算第三方審計

由各建設單位分別聘請有資質的會計師事務所等第三方專業(yè)機構，對山洪工程所有年度建設項目財務決算進行審計，審計終結提出審計報告，針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，隨時向建設單位提出改進建議。與此同時，項目管理辦公室逐年將審計主要結果通過《數據分析報告》等手段予以信息公開。這樣的管理措施，不僅對投資使用及其效果進行了客觀的評價和審計，而且加強了年度建設項目竣工驗收前的準備工作，確保年度建設項目順利完成竣工驗收，并盡快交付業(yè)務運行。此外，這一做法作為一種外部制衡機制，一定程度上提高了財務決算審計結果的質量和權威性，也使項目管理人員可以從財務管理事務中解脫出來，投入更多精力避免或減少管理風險[17]。

5 管理效果分析

從山洪工程項目群日常監(jiān)管角度看，由于明確了建管職責與責任界定、給出了項目群管理核心內容架構等，因此在所有建設單位之間建立了更便捷的溝通以及數據信息共享與協(xié)調通道，實現(xiàn)了對所有年度建設項目的統(tǒng)一協(xié)調管理，使日常監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)從以傳統(tǒng)的廣撒網式現(xiàn)場調研為主逐步過渡到基于數據分析結果、采取線上監(jiān)管與線下檢查相結合的新管理方式規(guī)范監(jiān)督檢查行為，提高了監(jiān)督檢查質量和管理效率，尤其在疫情期間仍順利完成了對各建設單位所有年度建設項目的統(tǒng)一協(xié)調管理。

從總體上看，在山洪工程項目群管理模式下，項目群管理架構清晰，職責與責任界定明確，加之臨時性工程項目建設目標任務落實落地、容易形成合力、建設過程中所需協(xié)調溝通的關系相對較少等優(yōu)勢，較好地彌補了現(xiàn)行體制在工程建設與管理職責界定上存在的不足，有利于推進從工程啟動、建設到收尾各環(huán)節(jié)開展相應的計劃、組織、指導和監(jiān)管等管理活動[18]。由工程咨詢專業(yè)機構出具的《山洪工程中期評估報告》提出，不同階段的分年度建設項目陸續(xù)投入運行，擴大了預警信息的覆蓋面和針對性，提高了預警信息發(fā)布的準確性、及時性和警示性，防災減災救災效益顯著，達到預期(階段)目標，山洪地質災害防治氣象保障的核心能力體系基本建成，工程實施總體成功[14]。

6 推進項目管理專業(yè)化的幾點思考

根據山洪工程項目群管理經驗，推行氣象工程項目管理規(guī)范化、專業(yè)化是發(fā)展趨勢也是機遇。

6.1 逐步推行項目管理專業(yè)化

推行項目管理專業(yè)化，應首先充分了解新上工程項目的重要性、項目對資源的需求、資源的可獲得性、工程建設的復雜程度等實際情況，采取不同的管理模式，可分為兩種情況：

(1)對于新上工程項目建設周期較短、總投資規(guī)模較小、占用管理資源較少的工程項目，建議通過組建臨時性項目管理班子，實行傳統(tǒng)的自建自管模式，具體負責項目組織實施。這樣做的主要原因是，較小的工程項目管理界面比較明晰或比較簡單，跨部門的協(xié)調工作很少或很容易完成。為提高項目管理的規(guī)范性和管理水平，建議其中的財務決算審計和中期評估等部分管理過程委托工程咨詢專業(yè)機構管理。

(2)對于總投資規(guī)模較大、建設周期長、涉及建設單位多的重大氣象工程項目，有必要在條件成熟時嘗試通過購買服務的方式，委托具有資質的工程咨詢專業(yè)機構承接完成全過程工程咨詢，實施“建管分離”。通過這樣的改革，有助于建立公益性項目投資風險約束機制，落實政事分開，整合和利用好市場資源，規(guī)范氣象工程項目管理，強化建設單位依法對工程項目管理的監(jiān)督約束，避免“重建輕管”的現(xiàn)象發(fā)生。

6.2 正確選擇專業(yè)化工程咨詢機構

委托工程咨詢機構參與項目管理是否可行，關鍵是判斷被委托單位是否具備相應的管理能力和管理水平。如果選擇不當，則會出現(xiàn)項目推進更困難的局面。為按程序正確地選擇工程咨詢專業(yè)機構，承接大型氣象工程項目管理，可根據大型氣象工程項目規(guī)范性及專業(yè)性要求高的特點，以及相應的項目管理經驗和教訓，建立資信評價指標，對相關工程咨詢專業(yè)機構信用行為的可靠性程度等進行分析評價，為正確選擇項目管理團隊提供參考。

理想狀態(tài)的被委托方要具有工程咨詢資質，具有與建設管理相適應的組織機構和項目管理體系，具有相適應的管理等方面的專業(yè)人員以及同類工程的管理經驗；與此同時，不僅要熟悉管理學范疇的項目管理，還要了解氣象學和氣象工程技術學范疇的建設工程本身，具備提供與工程建設規(guī)模和技術要求相適應的工程建設項目前期研究和決策、工程項目實施等整體解決方案的能力，確保有效防范管理風險，提高工程項目管理整體水平。

7 結語

綜上所述，由于山洪工程項目群管理模式層次清晰，有利于工程建設協(xié)調，順利推進了工程建設，但在管理實踐中仍面臨項目管理機構臨時性造成的管理機制不健全、項目管理專業(yè)化程度不高等管理風險。

通過分析研究山洪工程項目群管理模式的經驗教訓等，對于提高管理效率和建設效益、有效應對氣象工程大型化發(fā)展新挑戰(zhàn)、推動逐步形成氣象科學技術與現(xiàn)代項目管理相互融合的大型氣象工程項目管理體系具有重要的現(xiàn)實意義。山洪工程后續(xù)項目以及類似的公益性項目可以此為鑒，結合實際需求，逐步推行項目管理專業(yè)化，更好地解決實踐中不斷出現(xiàn)的新問題，最大限度地避免或減少工程項目管理臨時性和非專業(yè)性等可能導致的項目管理風險，不斷地提升項目管理能力和水平。