肖娜 伍迪 王守清，3

(1.清華大學(xué)建設(shè)管理系，北京 100084；2.中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心，北京 100048；3.清華大

0 引言

在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施高速建設(shè)的過程中，積累了許多優(yōu)質(zhì)存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。為實(shí)現(xiàn)盤活存量帶動(dòng)增量、優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)負(fù)責(zé)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)金融脫虛向?qū)?，我?guó)于近年開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推動(dòng)公募不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、上海證券交易所、深圳證券交易所等有關(guān)機(jī)構(gòu)出臺(tái)了一系列政策措施和業(yè)務(wù)指引，地方政府也積極發(fā)布專項(xiàng)政策推動(dòng)有關(guān)工作。截至2022年2月，我國(guó)共有北京、成都、上海、蘇州、廣州、南京、無錫、西安、天津9個(gè)城市，以及福建省和北京市通州區(qū)、東城區(qū)先后頒布了基礎(chǔ)設(shè)施REITs專項(xiàng)政策，更有多個(gè)地區(qū)在其他政策中包括提及推動(dòng)REITs工作的條款。

本文以各地市級(jí)REITs政策文本為研究對(duì)象，在供給、環(huán)境、需求三類政策工具視域下，采用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析，進(jìn)一步通過交叉分析探討城市間政策差異，并對(duì)有關(guān)政策制定和工作推動(dòng)提出建議，助力基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs持續(xù)健康發(fā)展。

1 樣本來源和分析框架

1.1 研究方法與工具

內(nèi)容分析法可以通過識(shí)別目標(biāo)文本中的關(guān)鍵特征，將語言類非數(shù)量化文本轉(zhuǎn)換為數(shù)量描述資料[1]，在政策研究領(lǐng)域得到了廣泛使用。本文采用內(nèi)容分析法，首先，確定研究問題為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs地方政策分析，為便于進(jìn)一步比較分析，選取目前已發(fā)布市級(jí)政策文件的9個(gè)城市為研究樣本，考慮到層級(jí)差異，福建省和北京市通州區(qū)、東城區(qū)暫不列入研究范圍；其次，在“供給-環(huán)境-需求”政策工具視域下，采用自上而下與自下而上相結(jié)合的方式建立分析框架，采用Nvivo 11質(zhì)性分析軟件對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，進(jìn)而進(jìn)行量化分析；最后，基于城市間政策對(duì)比提出具體建議。

1.2 政策文本基本情況

根據(jù)《中國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展排名2021》[2]，北京、成都、上海、蘇州、廣州、南京、無錫、西安、天津這9個(gè)城市在全國(guó)城市排名中均躋身前25，說明當(dāng)前我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展城市尤為重視基礎(chǔ)設(shè)施REITs領(lǐng)域的探索工作，并在實(shí)踐中起到了示范和引領(lǐng)作用。各城市發(fā)布REITs政策的發(fā)布日期、發(fā)文機(jī)構(gòu)等具體情況見表1。從發(fā)文機(jī)構(gòu)來看，北京、成都、上海、無錫和天津均為多部門聯(lián)合發(fā)文，有利于形成合力，構(gòu)建各部門協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作網(wǎng)絡(luò)；蘇州和西安均為人民政府辦公室/廳，同樣能夠起到引領(lǐng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。其中，上海、蘇州、南京、西安和天津還在條款后詳細(xì)標(biāo)明了每個(gè)條款的責(zé)任單位，進(jìn)一步將工作落到實(shí)處。

1.3 分析框架類目構(gòu)建與編碼

現(xiàn)有關(guān)于政策工具分類的研究中存在多種分類方式。Schneider等[3]根據(jù)政策目標(biāo)將政策分為學(xué)習(xí)、激勵(lì)、勸告及提高能力4類；Howlett等[4]按照政策工具的強(qiáng)制程度將政府工具劃分成自愿性(非強(qiáng)制性)、強(qiáng)制性和混合性3類。更經(jīng)典、應(yīng)用更廣泛的是Rothwell等[5]的分類方法：根據(jù)政策工具對(duì)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生影響的層面不同，將技術(shù)創(chuàng)新政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型3類，同時(shí)該分類框架與REITs政策背景以及樣本內(nèi)容較為契合。基于此，本文將供給、環(huán)境和需求作為一級(jí)類目，在此框架下應(yīng)用扎根理論的編碼思想，構(gòu)建二級(jí)和三級(jí)類目，形成最終的分析框架。

基于上述政策工具視域，本文在Nvivo軟件中對(duì)9個(gè)城市的政策文本內(nèi)容按照“城市編號(hào)-條目號(hào)-措施號(hào)”進(jìn)行編碼。例如，SH-15表示上海的政策文本的第15條；B-5-1表示北京的政策文本的第5條的第1條措施。編碼示例和說明見表2。

2 基于量化統(tǒng)計(jì)的政策工具類型分析

2.1 初步詞頻分析

以2為最小長(zhǎng)度，剔除“具有、方面、結(jié)合、以下、予以、若干”等無意義的詞，同時(shí)剔除“基礎(chǔ)設(shè)施”和“REITs”這兩個(gè)核心詞語，對(duì)各地政策條款進(jìn)行詞頻分析。結(jié)果顯示，“項(xiàng)目”占比最高(加權(quán)百分比為2.43%)，說明作為發(fā)行REITs底層資產(chǎn)的“項(xiàng)目”是各城市政策聚焦的核心；“管理、企業(yè)、基金、投資、機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、金融”的加權(quán)百分比均超過0.9%，表明各城市在推行REITs工作過程中注重“企業(yè)”的“管理”和“運(yùn)營(yíng)”能力，通過REITs盤活存量資產(chǎn)、提高經(jīng)營(yíng)管理效率，形成投資良性循環(huán)。另外，值得注意的是“鼓勵(lì)”“支持”“推動(dòng)”“加強(qiáng)”等動(dòng)詞，體現(xiàn)了在政策目標(biāo)層面以激勵(lì)和提高能力類型為主。

表1 我國(guó)城市層面基礎(chǔ)設(shè)施REITs專項(xiàng)政策

表2 政策工具類型及各級(jí)類目?jī)?nèi)容描述和編碼過程示例(節(jié)選)

2.2 各類政策工具使用分析

如圖2所示，在供給型政策中，“參與主體的引進(jìn)與培育”占比最高，達(dá)到25%，參與機(jī)構(gòu)的數(shù)量、規(guī)模以及活躍程度是形成基礎(chǔ)設(shè)施REITs良好投資和發(fā)展環(huán)境的必要基礎(chǔ)，各樣本城市通過獎(jiǎng)補(bǔ)等支持手段大力吸引基金管理人、原始權(quán)益人、運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)等入駐，并重視相關(guān)參與方的培養(yǎng)。此外，“公共服務(wù)”(占比14.67%)提供了政治環(huán)境和制度保障，“項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與申報(bào)”(占比14.95%)則進(jìn)一步從項(xiàng)目層面對(duì)相關(guān)的流程和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范。

環(huán)境型政策中以“財(cái)稅支持”(占比6.79%)為主，同時(shí)地方政府也沒有忽視“風(fēng)險(xiǎn)防范與行業(yè)監(jiān)管(占比4.89%)”，遏制投機(jī)行為，推動(dòng)REITs產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

需求型政策整體占比較少，僅有6.79%。由于基礎(chǔ)設(shè)施REITs本就是吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，主要面向機(jī)構(gòu)投資者、長(zhǎng)期資金以及公眾投資者等，政府在需求端的舉措相對(duì)較少，主要是進(jìn)行相關(guān)的產(chǎn)品推介、著力搭建各類資源的對(duì)接平臺(tái)、將咨詢服務(wù)納入政府采購(gòu)內(nèi)容等。同時(shí)，因考慮到目前基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公募REITs在我國(guó)尚處于起步階段，已發(fā)行項(xiàng)目較少，故各城市更多的是從供給端和環(huán)境端予以政策支持和規(guī)范。隨著我國(guó)REITs產(chǎn)品數(shù)量和規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，發(fā)展逐漸成熟，需求端政策舉措也將逐漸發(fā)力。

3 基于交叉分析的城市間政策對(duì)比

本文通過在Nvivo軟件中進(jìn)行矩陣編碼，對(duì)不同城市與前述編碼節(jié)點(diǎn)做交叉分析，以一級(jí)、二級(jí)類目下編碼點(diǎn)占該市總編碼點(diǎn)數(shù)量的比例作為對(duì)應(yīng)政策舉措的使用率，衡量各城市對(duì)不同類型政策工具的使用情況。

3.1 整體情況

各城市不同類型政策工具使用率如圖3所示。整體而言，各城市的三類政策工具使用比例均為“供給型>環(huán)境型>需求型”，即供給型政策占比最高。下文將就各類政策工具的使用率在城市間的差異進(jìn)行具體分析，并結(jié)合近年來各城市在金融機(jī)構(gòu)發(fā)展、固定資產(chǎn)投資等方面的特征探討不同政策導(dǎo)向的原因。

3.2 供給型

3.2.1 參與主體層面

如圖4所示，各城市非常重視原始權(quán)益人、基金管理人、運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)等參與方的引進(jìn)、培育和支持，包括但不限于對(duì)企業(yè)入駐和設(shè)立的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，將REITs發(fā)行規(guī)模列入國(guó)企業(yè)績(jī)考核指標(biāo)等，而其中使用率較高的有無錫、蘇州和北京。

為了進(jìn)一步分析“參與主體引進(jìn)與培育”政策舉措使用與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)展的關(guān)系，本文將各城市政策發(fā)布前兩年“年末全部金融機(jī)構(gòu)本外幣存貸款余額/當(dāng)期GDP”的均值作為衡量當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)展情況的指標(biāo)(由于天津的政策文件于2022年年初發(fā)布，本文采用其2019年和2020年的數(shù)據(jù))。從圖5可以看出，各城市對(duì)于“參與主體引進(jìn)與培育”政策舉措的使用與該市金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況呈現(xiàn)U形關(guān)系。一方面，這些城市中金融機(jī)構(gòu)發(fā)展指標(biāo)相對(duì)較低的無錫和蘇州，對(duì)于加快加大本市金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的需求更為迫切；另一方面，北京、上海等金融發(fā)展水平較高的城市，也非常重視參與主體的引進(jìn)與培育，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)，鞏固金融地位，打造金融高地。

3.2.2 項(xiàng)目層面

推廣REITs有利于進(jìn)一步促進(jìn)新項(xiàng)目投資，形成良性循環(huán)，尤其是對(duì)于投資壓力較大的城市。如圖6所示，從發(fā)布REITs政策城市的固定資產(chǎn)投資來看，北京近年來增速較低，甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。根據(jù)北京目前的REITs項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況，可以盤活2000億～6000億元的體量[6]。成都和廣州的固定資產(chǎn)投資一直維持在較高增速，上海和西安都在2020年有了急劇增長(zhǎng)。政策中最重視“項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與申報(bào)”的是天津、無錫和南京。天津2018年固定資產(chǎn)投資增速為負(fù)值，2019年大幅增長(zhǎng)后，2020年又回到低增速；南京近4年來固定資產(chǎn)增速持續(xù)下降；無錫也一直處于較低水平，2020年的增速在樣本城市中居于最低，培育優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、盤活存量資產(chǎn)的需求更為迫切。

此外，北京、天津和無錫等地在支持政策中專門提到了鼓勵(lì)通過“PPP+REITs”方式盤活存量項(xiàng)目。

3.2.3 政府服務(wù)層面

在公共服務(wù)方面，天津政策支持力度最為突出，其依托市重點(diǎn)項(xiàng)目辦公室，建立從項(xiàng)目策劃、申報(bào)到過程跟蹤服務(wù)的全周期推進(jìn)機(jī)制。此外，廣州和南京的這類舉措占比也較高，特別是廣州對(duì)于建立REITs工作領(lǐng)導(dǎo)小組給出了具體的人員分配和職責(zé)安排，尤為重視政府部門在推動(dòng)REITs發(fā)展中的引領(lǐng)作用和服務(wù)職能。

3.3 環(huán)境型

如圖7所示，為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs的發(fā)展，營(yíng)造和培養(yǎng)有利的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境十分必要。除了設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，各個(gè)城市還直接給予了財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠方面的支持。

各城市財(cái)政赤字率=(全市一般公共預(yù)算支出-全市一般公共預(yù)算收入)/當(dāng)期GDP×100%。由圖8可知，各城市對(duì)“財(cái)稅支持”政策的使用與其政策發(fā)布前兩年財(cái)政赤字率均值呈現(xiàn)一定的負(fù)相關(guān)關(guān)系。其中，成都比例最高，并在政策中強(qiáng)調(diào)根據(jù)西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄中“金融服務(wù)業(yè)”條目，特別享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策支持。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范與行業(yè)監(jiān)管，天津和廣州的使用率均為10%左右。天津支持成立基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，建立行業(yè)自律和“基金管理人的合規(guī)內(nèi)控”機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度。廣州和上海均提出“防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。

策略性措施是各城市結(jié)合本市特點(diǎn)和戰(zhàn)略需要采取的區(qū)域性特色鮮明的針對(duì)性環(huán)境措施。上海、蘇州、廣州和天津等地在政策文件中有所應(yīng)用。上海依托于上海證券交易所的平臺(tái)作用，提出服務(wù)長(zhǎng)三角一體化的發(fā)展戰(zhàn)略并發(fā)揮龍頭作用。蘇州提及長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品投資，積極推動(dòng)“滬蘇同城化”，對(duì)接上海國(guó)際金融中心建設(shè)。廣州強(qiáng)調(diào)憑借大灣區(qū)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與港澳在資源要素和機(jī)制創(chuàng)新方面的互聯(lián)互通。天津則提到京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，并特別強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)”，積極響應(yīng)國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。

3.4 需求型

如圖9所示，從需求端來看，對(duì)于產(chǎn)品的推介，各城市政策發(fā)布整體差異不大，在占比上存在差異的主要原因是總編碼數(shù)量不同。而在政府采購(gòu)方面，北京、蘇州和無錫這三個(gè)城市提出“將基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)業(yè)有關(guān)咨詢服務(wù)納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄”，所需資金納入政府財(cái)政預(yù)算。REITs產(chǎn)業(yè)咨詢屬于“適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)”，納入目錄有利于拉動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展。

4 相關(guān)建議

本文基于對(duì)我國(guó)9個(gè)市級(jí)REITs政策文本的量化分析，在供給型、環(huán)境型、需求型三類政策工具視角下分析地方推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs工作的不同特點(diǎn)。根據(jù)上述研究，針對(duì)未來的地方基礎(chǔ)設(shè)施REITs政策制定方面提出以下4點(diǎn)建議。

4.1 加強(qiáng)分工協(xié)同，細(xì)化配套政策

地方基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)相關(guān)工作的推進(jìn)可能涉及發(fā)改、證監(jiān)、規(guī)劃、住建、行業(yè)管理、自然資源、生態(tài)環(huán)境、國(guó)資監(jiān)管等多個(gè)政府部門。目前，樣本城市中相當(dāng)一部分對(duì)各項(xiàng)舉措明確了具體的負(fù)責(zé)單位，建議各地方政府在政策文件中指定牽頭部門，并對(duì)條款舉措進(jìn)一步逐項(xiàng)合理分工，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)部門間溝通，對(duì)外建立區(qū)域間和項(xiàng)目層面的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

然而，已有政策中仍有較多工作有待細(xì)化和進(jìn)一步探索，如企業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)的具體標(biāo)準(zhǔn)、REITs發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法的制訂、項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及國(guó)有資產(chǎn)的交易流程簡(jiǎn)化等?？梢越Y(jié)合本地情況，適當(dāng)借鑒西安編制《基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs操作手冊(cè)》的方式，促進(jìn)后續(xù)政策制定和工作推進(jìn)。

4.2 多元施策類型，優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs尚處于發(fā)展初期，目前地方政策主要是以政府為主導(dǎo)從供給端推動(dòng)，需求型略顯單薄。但隨著我國(guó)公募REITs發(fā)展階段的深入和逐步完善，各地應(yīng)不斷多元化政策工具，以與各地實(shí)際情況和REITs的發(fā)展進(jìn)程相匹配，各類政策工具的使用應(yīng)在整體上趨于均衡和協(xié)調(diào)。

當(dāng)供給側(cè)政策取得明顯成效后，可適時(shí)考慮在需求端發(fā)力，在環(huán)境型政策中應(yīng)支持與監(jiān)管并重。隨著相關(guān)參與機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，監(jiān)管和規(guī)范更為重要，嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)效率。

4.3 完善政策體系，聚焦屬地特征

目前出臺(tái)REITs條例的絕大多數(shù)為城市，除福建省和北京、上海兩個(gè)直轄市，個(gè)別省份僅在其他政策中提及公募REITs的發(fā)展。建議各級(jí)政府尤其是省級(jí)層面，可結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，研究出臺(tái)相應(yīng)政策，為有序推行REITs試點(diǎn)工作提供可行性指引，完善我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs縱深體系。

在政策的屬地化特征方面，目前使用“策略性措施”的城市尚少，建議各地結(jié)合區(qū)域整體布局，圍繞京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域、海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等重大戰(zhàn)略區(qū)域，推動(dòng)要素集聚和市場(chǎng)聯(lián)通。

4.4 用好信息平臺(tái)，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

建議在全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)基礎(chǔ)上，以信息化管理平臺(tái)為載體，建立全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs信息化項(xiàng)目庫(kù)。根據(jù)項(xiàng)目成熟度分級(jí)管理，通過入庫(kù)、跟蹤審批和退庫(kù)等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一動(dòng)態(tài)管理，提高信息化管理程度和項(xiàng)目透明度。

4.5 推動(dòng)模式創(chuàng)新，促進(jìn)自律規(guī)范

2014年以來，PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了迅速發(fā)展，但項(xiàng)目落地一直受到融資問題和退出機(jī)制的掣肘。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs不但有利于拓寬PPP模式下的項(xiàng)目再融資渠道，還能夠優(yōu)化社會(huì)資本方退出路徑，具有高度契合性。但目前我國(guó)“PPP+REITs”模式尚存在回報(bào)機(jī)制中政府付費(fèi)比例較高、運(yùn)營(yíng)年限較短、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓限制較多、政府出資人持股部分妥善退出較難等問題，樣本城市中也僅有北京、無錫和天津提出“鼓勵(lì)符合條件的PPP項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施REITs”。對(duì)于PPP+REITs等創(chuàng)新模式下的具體實(shí)施難點(diǎn)和疑問，需進(jìn)一步加強(qiáng)研究和論證，完善產(chǎn)品設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)政策，從而盤活存量PPP資產(chǎn)、優(yōu)化融資安排。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施REITs的推廣也能夠進(jìn)一步完善監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)PPP等各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目健康發(fā)展，為后續(xù)公開融資打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

REITs在我國(guó)屬于新生事物，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推動(dòng)權(quán)益型公募REITs的應(yīng)用更是一種巨大的創(chuàng)新與嘗試。在探索過程中，從中央到地方各級(jí)政府出臺(tái)并不斷完善有關(guān)政策，是這種創(chuàng)新與嘗試的重要基礎(chǔ)。2021年我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs工作邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，隨著政策體系的不斷完善和市場(chǎng)主體認(rèn)知的不斷增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施REITs將在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域發(fā)揮更加重要的作用。