◎賈彥 朱麗娜 劉申燕（上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所，上海 200062）

2022年4月，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，明確提出培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場，這對建設統(tǒng)一、規(guī)范、高效的全國碳排放權交易市場具有重要指導意義。全國碳市場自2021年7月16日啟動上線，截至2022年7月15日，碳排放配額累計成交量1.94億噸，累計成交額84.92億元，已經(jīng)成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場。

一、我國碳市場發(fā)展的現(xiàn)存問題

當前全國碳市場仍處于發(fā)展的初級階段，市場規(guī)模和影響力與中國在國際應對氣候變化領域的重要地位還不相稱。主要存在以下發(fā)展問題和短板障礙。

1.支撐碳市場的各類法規(guī)和配套制度仍待建立健全

首先，國家層面缺少碳排放權交易的相關法律法規(guī)?，F(xiàn)有立法位階不高，多為政府規(guī)章和規(guī)范性文件。沒有應對氣候變化的相應法律法規(guī)，《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》等單行法不完善，《碳排放交易管理條例》或《碳排放權交易法》等上位法缺失。其次，有關碳排放權的內(nèi)涵和產(chǎn)權界定、排放權交易規(guī)則、交易雙方的權力與義務、交易糾紛解決辦法以及排放權交易試點的法律授權等也沒有相關的法律制度界定。

2.各地碳市場的差異性對統(tǒng)一全國碳市場形成挑戰(zhàn)

各地方碳市場在政策體系、制度設計等方面都有自己的特點和側重點，在碳排放試點的規(guī)則，配額發(fā)放、核查、報告等相關管理，以及碳配額價格等方面都存在較大差異。要形成建立全國統(tǒng)一清晰、簡單易行的碳交易市場機制存在不小的挑戰(zhàn)。[1]此外，流動性是形成全國統(tǒng)一碳市場的基礎，碳市場作為新興市場目前流動性較低，在全國碳排放權交易市場建立后，如何將各地方碳市場銜接起來實現(xiàn)碳資產(chǎn)的自由流動，形成一個流動性充足的統(tǒng)一碳市場體系也亟需破局。

3.碳金融市場體系亟待健全，產(chǎn)品服務相對單一

我國碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)尚在萌芽階段，試點碳金融產(chǎn)品的交易和使用并不活躍，往往停留在首單效應上。以上海碳金融市場為例，主要業(yè)務有碳基金、碳排放權質押（包含CCER質押和碳配額質押）、借碳、碳回購、碳信托和碳配額遠期等品種，產(chǎn)品開發(fā)仍以圍繞碳排放權開展，而國際碳金融市場中已出現(xiàn)了跟碳足跡掛鉤的貸款、債券等金融工具。由于我國試點碳市場建設之初并未涉及衍生品市場，使得碳金融中介市場及各類服務機構發(fā)展滯后，尚未形成較為完整的服務鏈，也未建立起對應的碳金融服務體系。

二、加快全國碳市場發(fā)展的思考和建議

全國碳市場建設是一個復雜的系統(tǒng)工程。結合國內(nèi)外市場建設經(jīng)驗，全國碳市場仍需從頂層設計、市場體系、交易機制等方面深化推進各項工作。

1.加快完善基礎制度保障

（1）加快建立與碳市場相適應的法律法規(guī)和制度體系

良好的法律基礎為碳市場機制的設計和實施提供保障，是碳市場有效運行的基礎。應盡快研究形成一套以國務院《全國碳排放權交易管理條例》為根本，以生態(tài)環(huán)境部相關管理制度為重點，以交易所交易規(guī)則為支撐的“1+N+X”政策制度體系，保障全國碳市場交易的平穩(wěn)、長期運行。[2]

一是盡早出臺全國碳排放權交易管理條例。加快推動改善氣候環(huán)境的相關立法，以更高層級的立法來保證碳市場的權威性。對碳排放權市場的主體資格確立統(tǒng)一的法律標準，明確碳排放權交易市場參與各方的權利、義務和責任，規(guī)范碳排放權市場交易的條件、程序和內(nèi)容，制定碳排放交易所創(chuàng)建、運行和管理的統(tǒng)一規(guī)定等，為全國碳市場體系建設提供完備的法律法規(guī)和制度保障，以便穩(wěn)定交易主體的制度預期和市場預期。

二是制定完善主管部門配套制度和細則。建議盡快出臺落實《全國碳排放權配額總量設定和配額分配方案》《企業(yè)溫室氣體排放報告管理辦法》《企業(yè)溫室氣體核查管理辦法》等配套管理規(guī)定，夯實碳市場數(shù)據(jù)基礎同時為企業(yè)履約提供依據(jù)。盡快制定全國碳市場總量目標、地方總量目標、全國碳市場納入重點企業(yè)門檻、配額分配辦法、地方執(zhí)法權力等核心要素的管理細則和技術規(guī)范。盡快發(fā)布技術細則文件，對已出臺的碳排放權登記管理、交易管理、結算管理規(guī)則進一步細化。

三是持續(xù)完善交易所核心交易規(guī)則。交易所作為全國碳排放權集中統(tǒng)一交易的平臺，應進一步完善《全國碳排放權交易細則》，并據(jù)此制定完善涵蓋交易、會員管理、投資者適當性、風險控制、違規(guī)違約、信息和單向競價等多個方面的交易管理細則，通過各項細則的嚴格落實，對交易進行穿透式監(jiān)督，保障交易市場的平穩(wěn)運行和交易的順暢開展。

（2）加快制定將碳市場發(fā)展納入綠色金融的規(guī)則體系

一是加快制定將碳市場發(fā)展納入綠色金融的規(guī)則體系。從戰(zhàn)略高度上將碳市場建設納入我國綠色金融體系中，結合碳排放權特點，推進碳交易市場發(fā)展與綠色金融體系建設同步規(guī)劃、整體設計。[3]

二是深入探索轉型金融（轉型金融是指專門為高碳行業(yè)低碳轉型提供金融服務的創(chuàng)新工具，是綠色金融體系的重要補充）。在深入研究發(fā)達國家在轉型金融方面的實踐和經(jīng)驗基礎上，結合中國國情和發(fā)展階段，盡早明確轉型金融的概念、標準和分類，探索制定轉型金融的考核和管理框架。

三是強化金融支持，與上海國際金融中心建設形成良性互動。經(jīng)過多年發(fā)展，金融市場已經(jīng)形成了相對成熟的風險管理工具和運作模式，深入研究金融市場的邏輯和規(guī)則，在遵循金融邏輯規(guī)則基礎上管理碳市場，有利于實現(xiàn)有效的跨周期配置和套期保值。金融系統(tǒng)應積極配合、主動適應碳市場建設需要，有效平衡好綠色低碳投資中激勵、跨期和風險管理間的關系。

四是加大碳金融培育力度，鼓勵碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新。各類碳金融衍生品和服務為市場參與主體提供了重要的資產(chǎn)管理和風險對沖工具，發(fā)掘碳資產(chǎn)的真實價值。不斷豐富碳衍生品等碳市場交易品種，鼓勵碳排放配額、CCER、碳遠期等交易類工具，碳債券、碳資產(chǎn)抵押/質押、碳基金/信托等融資類工具，以及碳指數(shù)、碳保險等支持類工具的金融創(chuàng)新，引導金融資源助推全國碳市場發(fā)展和建設具有國際影響力的碳定價中心。

（3）加快建立和完善總量設定與配額分配方法體系

一是制定清晰化、透明化的總量指標體系。全國碳市場建設首先是要建立清晰化、透明化的碳配額總量指標體系。在明確的總量目標下，才能清晰地分解出各省市、各行業(yè)、各企業(yè)層面的微觀目標。為發(fā)揮碳市場作用確?！半p碳”目標實現(xiàn)，配額總量設定應遵循“適度從緊”和“循序漸進”的原則?？偭吭O定既要自上而下地考慮經(jīng)濟發(fā)展階段和水平、節(jié)能減排政策以及與國家去產(chǎn)能、去庫存等產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃相銜接確定碳排放權交易市場的總量；也要自下而上地考慮企業(yè)的實際承受能力，制定具體行業(yè)企業(yè)的配額分配方法。

二是適時引入配額拍賣分配法。從國際經(jīng)驗來看，碳市場建設初期一般采用全部免費分配或絕大部分配額免費分配的方式。隨著市場體系建設的逐漸成熟，為提高配額配置效率，盡早實現(xiàn)碳減排目標，會逐步引入拍賣機制，提高拍賣在配額分配中的比重。我國各試點碳市場目前仍以配額免費分配為主，為提高配額配置效率，發(fā)揮配額拍賣在價格發(fā)現(xiàn)、促進市場流通、服務市場交易主體碳資產(chǎn)保值增值的功能，應積極研究和適時引入適合我國特點的配額拍賣分配方法。

2.加快推進全國碳市場體系建設

（1）合理構建碳定價機制

一是探索引入多樣化交易方式?，F(xiàn)有試點碳交易所均以場外非標準化商品的模式掛牌交易，不允許集合競價，在開盤的短暫時間內(nèi)存在通過對敲大量交易等方式操縱價格的風險。建議在充分論證可行性的基礎上，適時引入競價機制，采取自由報價、撮合成交的交易方式，按照價格優(yōu)先、時間優(yōu)先的原則撮合成交，并適當引入做市商機制和適當?shù)耐顿Y人制度以允許機構和個人參與市場，提升交易效率、促進價格發(fā)現(xiàn)。

二是持續(xù)豐富碳市場交易品種。在碳現(xiàn)貨交易基礎上，探索碳期貨、碳期權等衍生品交易。衍生品具有套期保值、風險轉移的功能，市場參與者可以通過衍生品有效規(guī)避碳排放權價格波動帶來的風險。同時，多元化的碳衍生品也有利于市場參與者結構的優(yōu)化和交易量的拓展，也將進一步提升衍生品市場對標的物的定價效率和精準度。

三是鼓勵企業(yè)利用碳定價進行風險管理。支持企業(yè)利用內(nèi)部碳定價管理長期氣候風險以及將投資決策與氣候目標有機結合；支持金融機構使用內(nèi)部碳定價進行氣候相關風險管理，鼓勵銀行機構使用碳定價方法進行貸款審批和評估投資組合的碳足跡，主要參數(shù)包括碳定價、氣候風險、氣候政策等。

（2）審慎對待碳抵消機制

一是修訂和發(fā)布碳抵消機制相關政策。為完善我國溫室氣體自愿減排交易體系，應結合國內(nèi)外最新形勢盡快修訂相關管理規(guī)范，盡早出臺全國碳市場體系下抵消機制的詳細規(guī)則，明確抵消機制的使用條件，包括對可用于抵消的信用類型、項目種類、簽發(fā)時間、地域范圍、溫室氣體范圍、抵消比例、減排量核查與核證等進行明確的規(guī)定，盡早推動CCER（國家核證自愿減排量）交易重啟。

二是優(yōu)化CCER標準，發(fā)揮自愿減排市場對全國碳排放權市場補充延伸作用。進一步完善CCER注冊登記系統(tǒng)功能，明確CCER注冊登記系統(tǒng)與其他相關平臺的對接機制，包括全國碳排放權注冊登記系統(tǒng)、碳排放權交易系統(tǒng)、清潔結算系統(tǒng)，以及國際航空碳抵消和減排機制（CORSIA）登記系統(tǒng)等，探索開展上述各系統(tǒng)間的鏈接、壓力測試和試運行工作。

（3）設置碳市場調節(jié)機制

為防范市場急劇波動帶來的風險，發(fā)揮政府宏觀調控的職能作用，設置拍賣最高價格和保留價格，將碳價維持在合理范圍內(nèi)，并結合市場變化靈活調整抵消機制。例如，政府可通過投放或收緊配額供應的方式幫助配額價格回升至合理區(qū)間內(nèi)。通過政府“看得見”的手對配額價格進行合理調控，減少價格大幅波動帶來的市場風險。主管部門可結合市場實際情況適時調整抵消機制規(guī)則，實現(xiàn)調整市場價格的目的。

3.穩(wěn)步推進全國性碳市場建設

（1）加快制定全國碳市場發(fā)展總體規(guī)劃

全國碳市場建設是一個系統(tǒng)性、長期性的工作，需要制定一個涵蓋近期、中期和遠期的清晰的路線圖，圍繞碳達峰、碳中和目標，分步驟、分階段推進全國碳市場建設。[4]

第一階段為政策完善期。這一階段的重點在于建立并實施與全國碳市場相適應的法律法規(guī)和制度體系。第二階段是高速發(fā)展期。這一階段是兌現(xiàn)碳達峰目標的關鍵時期，是從相對減排到絕對減排的轉折期。全國碳市場從相對量過渡到總量控制，總量目標與各省碳達峰的目標進行有效銜接，各地、各行業(yè)可通過全國碳市場優(yōu)化碳配額資源配置，降低控排成本。第三階段是運行成熟期。這一階段全國碳市場的中心任務是強化總量控制，配額供給持續(xù)收緊，碳價形成穩(wěn)定上升趨勢，推動碳達峰目標實現(xiàn)后碳排放總量盡快實現(xiàn)從平臺期的“穩(wěn)”轉向下行期的“降”。通過收縮配額總量、利用碳價信號驅動控排企業(yè)重視低碳技術革新，為我國低碳轉型提供長期動力。

（2）逐步擴大行業(yè)范圍和交易主體范圍

一是逐步擴大行業(yè)覆蓋范圍。以發(fā)電行業(yè)為突破口，分階段、有步驟地逐步擴大碳市場行業(yè)覆蓋范圍，最終覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等八個高耗能行業(yè)，實現(xiàn)全國碳市場的平穩(wěn)有效運行和健康持續(xù)發(fā)展。在納入更多行業(yè)的同時，也要加強與相關行業(yè)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進，依托碳市場發(fā)展機遇，引入市場機制，進一步深化能源、電力等市場改革。

二是持續(xù)擴大交易主體范圍。生態(tài)環(huán)境部等五部門印發(fā)的《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》提出“逐步擴大交易主體范圍，適時增加符合交易規(guī)則的投資機構和個人參與碳排放權交易”。要盡快研究制定相關標準，明確投資機構和個人進入全國碳市場的準入條件，要逐步擴大交易主體范圍以提升市場覆蓋面、流動性和有效性。適時增加符合交易規(guī)則的投資機構，包括碳資產(chǎn)公司、碳資產(chǎn)投資公司、銀行、券商等金融領域成熟機構，待市場運行相對成熟完善后再逐步引入個人投資者及境外機構，不斷豐富和優(yōu)化交易主體結構。

（3）加快創(chuàng)新助力多層次產(chǎn)品體系構建

一是完善碳現(xiàn)貨產(chǎn)品體系。在全國碳市場啟動初期，以建立健全現(xiàn)貨市場交易制度，發(fā)展現(xiàn)貨交易品種，夯實現(xiàn)貨交易基礎為主。在全國碳配額的基礎上，盡快規(guī)劃CCER（國家核證自愿減排量）、PHCER（碳普惠核證自愿減排量）等品種，打通強制減排市場、自愿減排市場和碳普惠市場，加快構建完整的全國碳市場現(xiàn)貨產(chǎn)品體系。

二是推動碳衍生品創(chuàng)新。以全國碳排放交易市場建設為契機，依托上海國際金融中心優(yōu)勢，支持全國碳交易市場的金融化探索，以建設國際碳金融中心為目標，進一步提升市場流動性和價格發(fā)現(xiàn)能力。首先，有序推進與碳現(xiàn)貨市場相對應的碳質押（抵押）、碳租借（借碳）、碳回購、碳托管等基礎碳金融工具，為控排企業(yè)解決融資問題，提高全國碳市場流動性。其次，積極探索并上線碳遠期、碳掉期、碳互換等非標衍生品交易，為交易主體提供多樣化風險管理工具。加快研究碳期貨、碳期權等標準化衍生品，在初期開展現(xiàn)貨交易的同時探索期貨期權合約交易，逐步由以項目為主的交易向以標準化合約為主的交易過渡。支持碳基金、碳債券、碳保險等金融創(chuàng)新，充分發(fā)揮碳排放權融資功能，吸引更多資本投入一級和二級碳市場。適時發(fā)布全國碳市場價格指數(shù)，推進形成多層次碳市場和打造有國際影響力的碳市場定價中心。再者，鼓勵建立氣候投融資基金，引導國際國內(nèi)資金更好投向應對氣候變化領域，打造全球綠色金融資產(chǎn)配置中心。

4.建立碳市場風險識別和防范機制

（1）統(tǒng)一市場監(jiān)管，建立監(jiān)管協(xié)同機制

一是明確權責劃分，落實主體責任。建議按照權責一致原則，厘清全國碳市場各監(jiān)管部門邊界和主體權責。生態(tài)環(huán)境部負責對主體范圍、配額分配、碳排放報告與核查等碳排放管理和交易工作進行綜合協(xié)調、組織實施和監(jiān)督管理，對交易機構和登記結算機構制定的相關業(yè)務規(guī)則進行審核，對企業(yè)參與碳交易涉及的相關流程進行總體把關，并明確相應的懲罰措施。國家金融監(jiān)管部門主要負責制定相關碳金融管理制度，對參與碳交易的金融機構進行風險監(jiān)測。

二是完善信息共享，強化協(xié)同監(jiān)管。從目前碳市場的信息公開情況來看，各地方市場的信息公開程度存在較大差異，同時存在公開信息過于保守、實質信息內(nèi)容少、信息集中度不夠等問題，亟需構建完善的碳市場信息公開制度。

三是推動責任落實，健全問責機制。完善的監(jiān)管制度需要強有力的執(zhí)法體系做保障，要推動各方主體責任落實，強化責任追究機制。探索建立全國碳排放信用管理體系，將重點排放企業(yè)、交易所、核查機構及其他相關單位及從業(yè)人員的交易行為記錄納入信用體系中。

（2）完善執(zhí)法體系，加強全生命周期監(jiān)管

一是事前預防方面，交易規(guī)則應涵蓋合理的風險管控措施，包括完善市場準入，在注冊登記階段建立完善的交易主體資格審查制度，管理交易參與者及平臺資質，為市場進入設定門檻，在滿足交易主體資格條件后，可根據(jù)需要對交易主體進行分級管理。

二是事中監(jiān)管方面，完善對交易過程和交易參與行為的監(jiān)管，交易過程中應設置嚴格的風險警示機制和異常交易監(jiān)控制度，建立系統(tǒng)自動預警和風控人員盯市制度，及早發(fā)現(xiàn)交易過程中的違規(guī)行為，防止惡意抬壓價格等行為的發(fā)生，針對違規(guī)行為采取有效措施進行處置。[5]

三是事后監(jiān)管方面，交易所應制定嚴格的風控制度，并配置相應的風控和合規(guī)崗位，應定期對交易所進行交易風險定性定量評估，便于發(fā)現(xiàn)交易相關問題并及時改進。

（3）重視審計監(jiān)管，鼓勵企業(yè)主動披露

一是完善碳審計法律依據(jù)。加強碳審計相關政策的制定和實施，通過改進立法規(guī)范審計行為，確保審計過程充分、真實、有效。二是加快發(fā)展碳會計體系。加快推進碳會計體系建設，完善碳會計相關法律制度建設，從碳確認、計量、報告、披露等多角度細化規(guī)范，為碳會計具體業(yè)務開展提供規(guī)范化指引。同時，建立專門的監(jiān)管機構對企業(yè)碳會計行為進行約束。探索在重點企業(yè)、關鍵領域進行試點，優(yōu)先推行碳審計，在此基礎上，逐步向重點排放行業(yè)或企業(yè)推廣，要求其及時披露碳排放情況并接受碳審計。

5.持續(xù)深化國際國內(nèi)交流與合作

（1）加快區(qū)域與全國碳市場的協(xié)同

全國碳市場建設應處理好與區(qū)域市場政策的銜接、協(xié)同關系。在區(qū)域碳市場存續(xù)期間，堅持發(fā)揮其“試驗區(qū)”的作用，鼓勵地方試點創(chuàng)新，比如支持地方碳市場適時增加碳市場行業(yè)覆蓋范圍，將更多行業(yè)納入進來；持續(xù)優(yōu)化排放核算標準及配額分配方案，形成在全國可復制、可推廣的經(jīng)驗；支持地方自愿減排市場、碳普惠市場發(fā)展，為形成全國多層次復合型碳市場格局奠定基礎。

（2）推進與國際碳市場的合作交流

一是加強國際鏈接提升碳定價話語權。加強國內(nèi)碳市場與國際碳市場的鏈接，進一步擴大市場規(guī)模、穩(wěn)定供求關系，逐步提升我國在國際碳市場中的影響力和話語權。依托“一帶一路”國家戰(zhàn)略，積極參與全球環(huán)境治理。開展氣候投融資項目，幫助沿線國家增強當?shù)貞獙夂蜃兓芰?，為我國先行先試制定“一帶一路”綠色體系下碳金融市場的國際規(guī)則探路。

二是加強與歐盟、日本等先進地區(qū)及國家的交流合作，學習在碳市場管理制度、交易架構、減排技術等方面的先進經(jīng)驗。[6]要盡早加大低碳技術布局，深化氣候治理相關科技成果轉化，并積極向國際市場拓展，占據(jù)中國低碳技術的國際制高點。要盡快提升中國碳核算與低碳技術的國際市場權威度，大力開展氣候環(huán)境信息的數(shù)據(jù)庫建設，創(chuàng)建碳排放檢測數(shù)據(jù)中心與監(jiān)測平臺、推廣綠色智慧城市等。

三是加強與國外碳專業(yè)人才培養(yǎng)的合作與共建。借鑒較成熟的歐盟碳市場人才培養(yǎng)經(jīng)驗，加大海外碳金融、碳資產(chǎn)管理優(yōu)秀人才引進力度。大力支持碳金融、碳管理師資隊伍建設和人才培養(yǎng)，為全國碳市場發(fā)展提供人才支撐。

（3）積極參與全球碳市場規(guī)則制定

作為全球控排規(guī)模最大的碳市場，我國應積極參與全球碳市場規(guī)則制定，在全球碳市場發(fā)展中發(fā)揮引領作用。積極爭取引導國際“行業(yè)減排”的碳價機制建設，加強國際航空和航海領域碳排放相關規(guī)則的研究，加快與相關領域碳抵消及減排機制的對接。逐步探索建立相關行業(yè)機構、服務企業(yè)以及專業(yè)人才儲備，提升我國民航運輸業(yè)等的綠色高質量發(fā)展能力和影響力。同時，密切關注碳邊境調節(jié)機制（CBAM）動向，在不同國家和利益集團的復雜博弈中，中國應堅持《巴黎協(xié)定》確立的長期目標和原則，堅定在國際合作公平競爭中發(fā)展，維護發(fā)展中國家權益，同時以積極的姿態(tài)應對溫室氣體減排，包括推進低碳行業(yè)技術發(fā)展、擴大碳定價范圍、引入碳泄露機制等完善國內(nèi)碳交易市場機制。