潘繼平，焦中良

( 1.中國海油集團(tuán)能源經(jīng)濟(jì)研究院；2.國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司）

隨著全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程加快，疊加新冠肺炎疫情影響，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，大國博弈更加激烈，國際地緣政治局勢(shì)云譎波詭，國際能源市場(chǎng)劇烈震蕩。中國在保障國家能源安全的同時(shí)，確立了碳達(dá)峰和碳中和（簡(jiǎn)稱“雙碳”）目標(biāo)，積極推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，油氣行業(yè)面臨前所未有的新挑戰(zhàn)和新要求，未來發(fā)展前景和路徑不確定性加大。站在新的歷史起點(diǎn)，面向“雙碳”和能源安全雙重目標(biāo)，未來中國油氣發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該如何制定，本文對(duì)此進(jìn)行思考和探索。

1 中國油氣行業(yè)現(xiàn)狀與進(jìn)展

近年來，中國加快推進(jìn)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，確立了“雙碳”目標(biāo)，不斷深化油氣體制改革，加大勘探開發(fā)力度，推進(jìn)油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，油氣行業(yè)發(fā)展取得了積極進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了“十四五”良好開局。

1.1 勘探開發(fā)

“十三五”以來，全國油氣勘探取得顯著成績(jī)，實(shí)現(xiàn)了探明儲(chǔ)量高位增長(zhǎng)。2016-2020年，中國先后發(fā)現(xiàn)了9個(gè)億噸級(jí)油田，集中分布在鄂爾多斯、準(zhǔn)噶爾、塔里木等盆地及近海海域；發(fā)現(xiàn)了10個(gè)千億立方米級(jí)氣田，其中5個(gè)常規(guī)氣田、5個(gè)頁巖氣田，集中于四川、鄂爾多斯、塔里木等盆地及近海海域等[1-4]。截至2020年底，全國累計(jì)探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量達(dá)422億噸[5]，比“十二五”末新增探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量50.3億噸，年均新增儲(chǔ)量10.06億噸，圓滿完成了“十三五”規(guī)劃目標(biāo)（年均新增9.66億噸）[6]；累計(jì)探明常規(guī)天然氣（含致密氣）地質(zhì)儲(chǔ)量16.88萬億立方米，累計(jì)探明頁巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量2.00萬億立方米，累計(jì)探明煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量7259億立方米[5]，分別比“十二五”末新增儲(chǔ)量3.88萬億立方米、1.46萬億立方米、0.38萬億立方米，其中常規(guī)氣和頁巖氣分別超過“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的29.3%和46%，常規(guī)氣年均新增儲(chǔ)量7818億立方米，與“十二五”相當(dāng)（見表1）。

表1 2001-2021年全國年均新增探明油氣地質(zhì)儲(chǔ)量統(tǒng)計(jì)

2021年是“十四五”開局之年，油氣勘探開發(fā)繼續(xù)呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，新增探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量16.37億噸，新增天然氣（含非常規(guī)）探明地質(zhì)儲(chǔ)量16284億立方米，均創(chuàng)歷史新高。其中，新增常規(guī)天然氣（含致密氣）、頁巖氣、煤層氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量分別為8051億立方米、7454億立方米、779億立方米[7]。截至2021年底，全國累計(jì)探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量438.4億噸，累計(jì)探明常規(guī)天然氣（含致密氣）地質(zhì)儲(chǔ)量約17.7萬億立方米，累計(jì)探明頁巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量約2.7萬億立方米，累計(jì)探明煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量約0.8萬億立方米。

“十三五”期間，受低油價(jià)影響，石油產(chǎn)能建設(shè)總體滯后，但天然氣產(chǎn)能建設(shè)較快，導(dǎo)致石油產(chǎn)量下降，天然氣產(chǎn)量較快增長(zhǎng)；同時(shí)深水、深層及非常規(guī)油氣資源開發(fā)取得了顯著進(jìn)展和新突破，成功開發(fā)了陵水17-2深水氣田（“深海一號(hào)”）[8]，頁巖氣顯著增產(chǎn)，陸相頁巖油取得突破，建立了新疆吉木薩爾、大慶古龍陸相頁巖油國家級(jí)示范區(qū)。2020年，全國石油產(chǎn)量為1.95億噸，比“十二五”末（2015年）下降約9.3%，減產(chǎn)約2000萬噸，與規(guī)劃目標(biāo)相差500萬噸；天然氣（含非常規(guī)）產(chǎn)量為1878億立方米（不含煤制氣），其中頁巖氣產(chǎn)量為200.6億立方米，煤層氣產(chǎn)量為67億立方米[9]?！笆濉逼陂g，全國天然氣產(chǎn)量增加545億立方米，年均增產(chǎn)109億立方米，年均增速7.2%，均超過“十二五”年均增產(chǎn)幅度（80億立方米）和年均增速（7.0%）。

2021年，全國石油產(chǎn)量為1.99億噸，比上年增加400萬噸，連續(xù)第3年增產(chǎn)（見圖1）；天然氣產(chǎn)量為2034億立方米（不含煤制氣），比上年增長(zhǎng)7.8%，連續(xù)3年增產(chǎn)超過150億立方米，連續(xù)5年增產(chǎn)超過100億立方米（見圖2）。2021年，常規(guī)天然氣產(chǎn)量為1740億立方米，比上年增長(zhǎng)8.0%；頁巖氣產(chǎn)量為231億立方米，比上年增長(zhǎng)15.5%；煤層氣產(chǎn)量為63億立方米[7]。

圖1 2001-2021年全國石油產(chǎn)量與增量統(tǒng)計(jì)

圖2 2001-2021年全國天然氣產(chǎn)量與增量統(tǒng)計(jì)

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施

截至2020年底，全國油氣管線累計(jì)里程達(dá)17.5萬千米[10]，比“十二五”末增加6.3萬千米，增長(zhǎng)56.3%。其中天然氣管線（壓力大于4.0兆帕）為11.2萬千米，比“十二五”末新增4.6萬千米（見表2），構(gòu)建了以西氣東輸系統(tǒng)、陜京系統(tǒng)、川氣東輸系統(tǒng)、中俄東線等為代表的西北、西南、東北和海上進(jìn)口天然氣“四大通道”和“三縱三橫”管網(wǎng)架構(gòu)，形成了橫跨東西、縱貫?zāi)媳薄⒙?lián)通海外的管網(wǎng)格局，基本聯(lián)通主要國產(chǎn)和進(jìn)口氣源，基本實(shí)現(xiàn)干線管道互聯(lián)互通，運(yùn)輸保障能力顯著提升。

截至2020年底，全國原油管道累計(jì)里程達(dá)3.1萬千米[10]，比“十二五”末新增里程0.4萬千米，形成了“四大進(jìn)口通道+三大區(qū)域管網(wǎng)”的總體布局，基本覆蓋全國主要煉化企業(yè)和儲(chǔ)備基地，陸上原油管道運(yùn)輸占比約為96%，實(shí)現(xiàn)了資源靈活調(diào)配，總體進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段；全國成品油管道累計(jì)里程達(dá)3.2萬千米[10]，比“十二五”末新增里程1.1萬千米，形成華北、華東、華中、西南、華南五大區(qū)域管網(wǎng)，連接主要煉化企業(yè)，覆蓋大部分省份，管道布局和配套油庫較完善。2021年，全國新建成天然氣管道3126千米，原油管道1690千米，成品油管道598千米[11]。

“十三五”期間，加快沿海LNG接收站布局建設(shè)，新建成LNG接收站8座，新增LNG年接收能力4920萬噸[9]，約為“十二五”新增能力的1.8倍。截至2020年底，全國累計(jì)建成LNG接收站22座，總接收能力達(dá)9300萬噸/年，為“十二五”末的2倍以上。加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)步伐，顯著提升調(diào)峰能力。截至2020年取暖季前，全國儲(chǔ)氣能力達(dá)到234億立方米，總工作氣量為144億立方米（見表2），比2015年新增工作氣量89億立方米[9]。2021年，新增LNG接收能力300萬噸/年，新投產(chǎn)地下儲(chǔ)氣庫7座，工作氣量增加27億立方米[7]。

表2 2010-2021年全國主要油氣基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)計(jì)

1.3 消費(fèi)與進(jìn)口

“十三五”期間，油氣消費(fèi)總體快速增長(zhǎng)，進(jìn)口規(guī)模大幅攀升。2020年，全國原油表觀消費(fèi)量為7.37億噸，進(jìn)口量為5.42億噸（見表3），分別比2015年增加約1.9億噸、2.1億噸，年均分別增長(zhǎng)6.1%、10.3%。“十三五”期間，全國成品油消費(fèi)增速大幅下滑，年均增速由“十二五”的5.0%下降至“十三五”前4年的1.3%，而化工輕油消費(fèi)量年均增速為9.1%，比“十二五”年均增速提高約5個(gè)百分點(diǎn)[12]，反映了石油消費(fèi)向化工原料轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。受高油價(jià)和新冠肺炎疫情等因素影響，2021年全國原油表觀消費(fèi)量為7.12億噸，比上年下降3.4%，進(jìn)口量為5.13億噸，比上年下降5.4%，為1993年中國開始進(jìn)口原油以來首次下降。

表3 2010-2021年中國原油天然氣消費(fèi)量與進(jìn)口量統(tǒng)計(jì)

2020年，全國天然氣表觀消費(fèi)量為3280億立方米，進(jìn)口量為1404億立方米，分別比2015年增加了1350億立方米、790億立方米，年均分別增長(zhǎng)7.0%、17.9%；天然氣消費(fèi)在一次能源中的占比為8.4%，比2015年提升了2.5個(gè)百分點(diǎn)。“十三五”期間，天然氣利用結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化，工業(yè)和城鎮(zhèn)燃?xì)庥脷夂嫌?jì)占比為75%，比2015年增加4個(gè)百分點(diǎn)；發(fā)電用氣占比為16%，提升1.3個(gè)百分點(diǎn)；化工用氣占比為9%，下降5.6個(gè)百分點(diǎn)。5年間，中國天然氣消費(fèi)年均增加270億立方米，年均增速為11.4%，比“十二五”年均增幅高出100億立方米，增速基本持平。受經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和“雙碳”目標(biāo)、能源轉(zhuǎn)型等政策拉動(dòng)，2021年全國天然氣表觀消費(fèi)量為3726億立方米，比上年增加446億立方米，增長(zhǎng)13.6%；天然氣占一次能源消費(fèi)的9.3%，比上年提升0.9個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)口天然氣1700億立方米，比上年增長(zhǎng)19.9%。

1.4 政策與改革進(jìn)展

“十三五”以來，中國深化油氣體制改革取得重大突破，出臺(tái)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[13]，明確了深化改革的總體思路和主要任務(wù)。自然資源部加快了油氣資源勘查開采體制改革步伐，在探索中放開了上游市場(chǎng)[14]，并將煤層氣資源管理下放到省級(jí)地方政府。截至2021年底，通過探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓工作，部省級(jí)自然資源部門投放了近百個(gè)油氣勘查區(qū)塊（含非常規(guī)），面積達(dá)數(shù)萬平方千米，增加了數(shù)十家市場(chǎng)主體，部分區(qū)塊取得了突破，獲得商業(yè)規(guī)模探明儲(chǔ)量。同時(shí)，油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革取得重大突破，完成了國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，組建了國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司，基本實(shí)現(xiàn)了管輸與銷售分開，省網(wǎng)融入取得進(jìn)展；一系列關(guān)于管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和價(jià)格改革的政策措施陸續(xù)出臺(tái)[15]，公平開放、公開準(zhǔn)入[16]的天然氣全國“一張網(wǎng)”基本成型。中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》更是從全局出發(fā)對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)鏈做了統(tǒng)一部署[17]。

2 新形勢(shì)、新要求、新挑戰(zhàn)

2.1 國際新環(huán)境和新趨勢(shì)

近年來，美國大力推行單邊主義，濫用經(jīng)濟(jì)制裁，經(jīng)濟(jì)全球化遭受前所未有的挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情和俄烏沖突等嚴(yán)重危及全球各產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全。美國不斷強(qiáng)化對(duì)中國的遏制和打壓，脫鉤進(jìn)程有加快趨勢(shì)。全球繼續(xù)積極應(yīng)對(duì)氣候變化，各國深入推進(jìn)碳中和或“凈零”碳排放目標(biāo)，新能源持續(xù)快速發(fā)展。激進(jìn)的氣候政策和地緣政治沖突導(dǎo)致國際能源市場(chǎng)劇烈動(dòng)蕩，凸顯了全球能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和曲折性。世界能源供需及貿(mào)易格局繼續(xù)深刻調(diào)整，需求增長(zhǎng)重心東移步伐有望加快，能源供應(yīng)格局多元化、多極化趨勢(shì)加快。新冠肺炎疫情和俄烏沖突等突發(fā)事件再次警示了能源安全的極端重要性，保障能源安全在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將成為各國能源領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展的方向和目標(biāo)。

2.2 “雙碳”目標(biāo)和能源安全要求

根據(jù)國家有關(guān)政策要求，2025年中國非化石能源在一次能源消費(fèi)總量中占比達(dá)20%左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）能耗、二氧化碳排放分別比2020年下降13.5%和18%；2030年非化石能源消費(fèi)占比達(dá)到25%左右，單位GDP能耗大幅下降，單位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%以上，順利實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)；2060年，非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上[18，19]。為保障國家能源安全，中國做出了一系列重大戰(zhàn)略決策與部署，包括“大力提升國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，保障國家能源安全”，制定了增儲(chǔ)上產(chǎn)“七年行動(dòng)計(jì)劃”，加快能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)；明確要求“能源的飯碗必須端在自己手里”“努力用我們自己的裝備開發(fā)油氣資源”；“要深入推動(dòng)能源革命，加快建設(shè)能源強(qiáng)國”；“加快建設(shè)現(xiàn)代能源體系，增強(qiáng)油氣供應(yīng)能力，加強(qiáng)戰(zhàn)略技術(shù)儲(chǔ)備，強(qiáng)化油氣戰(zhàn)略安全保障”；明確要求“發(fā)展要安全”，做好能源資源保供穩(wěn)價(jià)工作。2022年1月，國家有關(guān)部門發(fā)布的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》明確了“十四五”期間“雙碳”工作、油氣發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)[20]。

2.3 油氣行業(yè)面臨的重大挑戰(zhàn)

2.3.1 油氣供應(yīng)能力面臨保障國家能源安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

一是油氣生產(chǎn)供應(yīng)和儲(chǔ)備能力不足?？碧介_發(fā)投資直接影響油氣生產(chǎn)供應(yīng)能力。據(jù)自然資源部《全國石油天然氣資源勘查開采通報(bào)》，受低油價(jià)沖擊，“十三五”全國油氣開發(fā)投資比“十二五”下降17.2%，產(chǎn)能建設(shè)規(guī)模下降，很大程度上導(dǎo)致前3年石油產(chǎn)量下降。油氣儲(chǔ)備能力不足。相較于消費(fèi)總量，我國油氣儲(chǔ)備規(guī)模小，遠(yuǎn)不及歐美儲(chǔ)備規(guī)模，而且儲(chǔ)備體系、機(jī)制不健全。生產(chǎn)和儲(chǔ)備能力的不足導(dǎo)致油氣供應(yīng)的韌性和靈活性不夠，供應(yīng)安全風(fēng)險(xiǎn)加大。“十三五”以來，中國原油對(duì)外依存度攀升了約13個(gè)百分點(diǎn)，天然氣對(duì)外依存度攀升了11個(gè)百分點(diǎn)。原油戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力遠(yuǎn)不能滿足保障能源安全、調(diào)節(jié)市場(chǎng)的需要，成品油儲(chǔ)備能力亟待提升，儲(chǔ)備體系急需完善。未來如果不能進(jìn)一步顯著提升國內(nèi)油氣生產(chǎn)和儲(chǔ)備等供應(yīng)能力，對(duì)外依存度將繼續(xù)居高不下，安全風(fēng)險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在。

二是壓減煤炭與新能源開發(fā)、天然氣發(fā)展不協(xié)調(diào)。新能源在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以填補(bǔ)壓減煤炭留下的供應(yīng)缺口，天然氣在供應(yīng)能力、經(jīng)濟(jì)性等方面難以彌補(bǔ)煤炭削減后的空間。受氣候和能源政策影響，天然氣冬季保供和迎峰度夏的不確定性較大。同時(shí)，新能源的不穩(wěn)定性加劇了“未立先破”帶來的能源安全風(fēng)險(xiǎn)。兩種能源安全問題交織，使得未來油氣發(fā)展在保障我國能源安全、推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)程中面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.3.2 基礎(chǔ)設(shè)施面臨油氣運(yùn)輸能力難以支撐消費(fèi)增長(zhǎng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

一是油氣運(yùn)輸能力難以支撐不斷增長(zhǎng)的油氣需求。天然氣管道的跨區(qū)域資源調(diào)運(yùn)總體處于緊平衡狀態(tài)，運(yùn)輸能力有待提高，部分地區(qū)支線覆蓋率有待提高。截至2020年底，中國天然氣主干管道總里程約為美國跨州天然氣管道總里程的1/5，每萬平方千米陸地面積擁有天然氣管道里程約為美國的20%，而管網(wǎng)負(fù)荷程度（單位里程天然氣消費(fèi)量）約為美國的2倍。同時(shí)，少量原油管道老化病害問題易引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)；成品油管道對(duì)銷售油庫的覆蓋率不足。

二是儲(chǔ)氣調(diào)峰能力難以滿足天然氣消費(fèi)快速增長(zhǎng)的需要。截至2021年底，全國地下儲(chǔ)氣庫有效工作氣量?jī)H為天然氣消費(fèi)總量的4.6%，低于國際12%的平均水平，遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國家水平，儲(chǔ)氣調(diào)峰能力不足的問題突出，面對(duì)極端天氣、進(jìn)口管道氣減供等突發(fā)情況極易導(dǎo)致供氣緊張的局面。儲(chǔ)氣能力和調(diào)峰需求區(qū)域不匹配，儲(chǔ)氣調(diào)峰成本高，而且缺乏有效的調(diào)峰氣價(jià)政策和機(jī)制，無法真正體現(xiàn)儲(chǔ)氣設(shè)施價(jià)值，制約儲(chǔ)氣庫投資建設(shè)。

三是全國“一張網(wǎng)”體制機(jī)制不健全制約提高資源調(diào)運(yùn)靈活性和降低服務(wù)成本。省網(wǎng)融入進(jìn)程緩慢，不利于全國“一張網(wǎng)”建設(shè)，影響資源安全高效運(yùn)輸與配置。當(dāng)前“一張網(wǎng)”內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施尚為初期物理聯(lián)通，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)運(yùn)行上有機(jī)融合、經(jīng)營上高效銜接、建設(shè)上統(tǒng)籌優(yōu)化，導(dǎo)致傳統(tǒng)管道項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行機(jī)制不能適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模、高效率、高質(zhì)量建設(shè)需求。

2.3.3 油氣發(fā)展面臨新能源開發(fā)與煤炭清潔利用的雙重?cái)D壓

交通用能方面，在環(huán)保政策、成本優(yōu)勢(shì)及石油安全的拉動(dòng)下，電氣化將持續(xù)快速發(fā)展，電動(dòng)汽車加速替代燃油汽車，不斷擠壓石油在交通領(lǐng)域的市場(chǎng)份額，過高的氣價(jià)和碳成本使得天然氣在交通領(lǐng)域的利用也將受到抑制。在發(fā)電和取暖、供熱領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)性和供應(yīng)能力（能源安全）方面，天然氣受到煤炭的擠壓，在“雙碳”目標(biāo)要求下，天然氣受到新能源的擠壓。在新型電力系統(tǒng)構(gòu)建中，在為風(fēng)、光、水等可再生能源發(fā)電調(diào)峰方面，天然氣面臨來自煤炭的激烈競(jìng)爭(zhēng)。在新能源和煤炭的雙重?cái)D壓下，天然氣發(fā)展面臨比較尷尬的環(huán)境。

2.3.4 推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)與資源品質(zhì)下降、開發(fā)難度大的矛盾日益突出

隨著油氣勘探開發(fā)程度不斷提升，勘探開發(fā)對(duì)象薄、小、低、深等趨勢(shì)愈加明顯，油氣資源劣質(zhì)化趨勢(shì)加劇，開發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)越來越高，增儲(chǔ)上產(chǎn)難度越來越大。近10年，高成本高風(fēng)險(xiǎn)的深層和深水資源日益成為中國油氣發(fā)現(xiàn)和增儲(chǔ)的重要領(lǐng)域，陸上鉆探深度已突破8000米，海域探井水深已突破2000米，深層頁巖氣、煤層氣和陸相頁巖油等非常規(guī)油氣已成為戰(zhàn)略接續(xù)領(lǐng)域。新增油氣儲(chǔ)量可動(dòng)用性不斷下降，可采儲(chǔ)量占比明顯下降，產(chǎn)能建設(shè)成本大幅攀升。據(jù)自然資源部《全國油氣礦產(chǎn)儲(chǔ)量通報(bào)》，“十三五”年均新增探明石油、天然氣儲(chǔ)量中可采儲(chǔ)量占比分別為14.5%、43.5%，相較于“十二五”末分別下降約4個(gè)百分點(diǎn)和10個(gè)百分點(diǎn)；石油、天然氣開發(fā)鉆井成本分別增長(zhǎng)47%、65%。東部主力老油田普遍進(jìn)入高含水、超高含水階段，控制遞減率、努力穩(wěn)產(chǎn)的挑戰(zhàn)越來越大。

2.3.5 持續(xù)推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)與現(xiàn)有勘探開發(fā)體制機(jī)制的矛盾突出

一是油氣礦業(yè)權(quán)缺乏市場(chǎng)化流動(dòng)機(jī)制，市場(chǎng)主體無法通過市場(chǎng)方式直接獲得油氣采礦權(quán)或者儲(chǔ)量，不利于推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)。

二是油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓機(jī)制、勘查區(qū)塊退出機(jī)制亟待完善，探礦權(quán)、采礦權(quán)分立的管理制度越來越不能適應(yīng)增儲(chǔ)上產(chǎn)的實(shí)際需要。

三是探索性政策終止后的油氣上游市場(chǎng)化改革具有不確定性，未來政策導(dǎo)向不清晰，加上適應(yīng)新形勢(shì)的《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)修訂遲遲沒有結(jié)果，加劇了對(duì)未來油氣資源管理和市場(chǎng)化改革走向的擔(dān)憂。

2.3.6 持續(xù)推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)與資源、環(huán)保、稅費(fèi)等政策的矛盾突出

一是用地用海問題日益突出。隨著油氣鉆探等工作量不斷增加，用地用海需求也在不斷攀升，征用難度加大，手續(xù)辦理效率低，相應(yīng)管理制度及政策亟待完善。

二是油氣開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)的矛盾突出。日益嚴(yán)厲的環(huán)保政策對(duì)油氣開發(fā)提出了更高要求，生態(tài)紅線、保護(hù)區(qū)與勘查區(qū)塊、生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的大面積重疊不利于油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)。

三是勘查區(qū)塊退出與投放不協(xié)調(diào)的矛盾突出。初步統(tǒng)計(jì)顯示，截至2021年底，全國累計(jì)退出勘查區(qū)塊面積超過100萬平方千米，而投放市場(chǎng)的區(qū)塊面積不足退出面積的1/5。

四是財(cái)稅支持政策不能適應(yīng)持續(xù)增儲(chǔ)上產(chǎn)的需要?，F(xiàn)有支持政策難以支撐低品位儲(chǔ)量開發(fā)上產(chǎn)，已有補(bǔ)貼政策到期后，大量非常規(guī)資源依然難以實(shí)現(xiàn)效益開發(fā)，深水、深層資源開發(fā)支持政策亟待完善，頁巖油開發(fā)支持政策缺位。

2.3.7 油氣行業(yè)節(jié)能降碳減排控排壓力加大

油氣行業(yè)能耗和碳排放集中在油氣開采、煉油、石化及燃?xì)獍l(fā)電供熱等領(lǐng)域，其中95%以上碳排放為二氧化碳，其余主要為甲烷[21]。據(jù)初步核算，2020年中國油氣行業(yè)生產(chǎn)加工直接排放二氧化碳約6.0億噸，2030年將增加至8.7億噸，比2020年增長(zhǎng)45%[22]。2020年，全國每噸油氣產(chǎn)量的碳排放強(qiáng)度約為0.29噸；加工每噸原油的碳排放強(qiáng)度約為0.36噸，每噸乙烯產(chǎn)品的碳排放強(qiáng)度約為2.65噸[23]。據(jù)測(cè)算，2000-2017年，中國油氣行業(yè)甲烷排放持續(xù)增長(zhǎng)，其中石油行業(yè)93.5%～94.3%的甲烷排放來自開發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)；天然氣行業(yè)25.1%～37.7%的甲烷排放來自開發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，27.2%～29.4%來自運(yùn)輸環(huán)節(jié)[24]。2019年中國油氣行業(yè)甲烷排放估算值為310萬噸，約占全球油氣行業(yè)甲烷排放量的4%[25]。據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)測(cè)算，2010-2019年，中國每噸油氣產(chǎn)量的能耗由0.15噸標(biāo)煤下降至0.11噸標(biāo)煤，下降約26.7%，但依然明顯高于西方油氣開采的能耗水平，其中高含水、高耗能、高成本的東部主力老油田生產(chǎn)節(jié)能壓力較大。未來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，用能需求量、碳排放量不斷增加，對(duì)推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)、新要求。

2.3.8 油氣行業(yè)碳排放成本和融資難度加大

近10年，中國積極探索建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，先后在7個(gè)省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。截至2021年底，全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)共成交1.79億噸二氧化碳排放量，總成交額超過76.6億元，均價(jià)為42.8元/噸[26]。隨著“雙碳”目標(biāo)的深入推進(jìn)，碳排放權(quán)交易價(jià)格將不斷攀升。據(jù)預(yù)測(cè)，到2025年，全國碳排放權(quán)交易平均價(jià)格將達(dá)到87元/噸，2030年將達(dá)139元/噸[27]。初步測(cè)算，2025年，按國內(nèi)油氣產(chǎn)量約4.0億噸油當(dāng)量、原油加工量7.0億噸計(jì)算，若碳排放強(qiáng)度保持目前水平，碳交易平均價(jià)格按87元/噸，勘探開發(fā)、煉油的碳排放成本將高達(dá)數(shù)百億元，將極大增加油氣行業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行成本。在綠色金融政策背景下，油氣行業(yè)中碳排放量大的領(lǐng)域融投資成本攀升，獲取資金難度加大。

2.3.9 油氣行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力加大

“雙碳”目標(biāo)下，油氣行業(yè)現(xiàn)有業(yè)務(wù)領(lǐng)域和發(fā)展模式難以滿足綠色轉(zhuǎn)型需要，大規(guī)模資產(chǎn)減值和沉沒風(fēng)險(xiǎn)攀升，迫切需要加快探索高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展之路。

一是礦區(qū)內(nèi)油氣與伴生礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用不夠，油氣開發(fā)與礦區(qū)新能源開發(fā)結(jié)合不夠，生產(chǎn)用能的高碳排放和豐富的風(fēng)、光資源未能有效開發(fā)并存，油氣開發(fā)過程中余熱余能利用率低，符合條件的地?zé)豳Y源開發(fā)滯后。

二是基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷率隨需求下降而下降。未來10年成品油管道可能面臨較大規(guī)模閑置，隨后原油、天然氣管道在需求達(dá)峰后也會(huì)相繼出現(xiàn)規(guī)?；e置。受技術(shù)和成本等條件制約，閑置油氣管道過渡轉(zhuǎn)型為輸送新介質(zhì)（二氧化碳、氫、氨等）基礎(chǔ)設(shè)施仍面臨挑戰(zhàn)。

三是煉油產(chǎn)能過剩問題日益突出。目前中國500萬噸/年以下煉油廠產(chǎn)能高達(dá)1.9億噸/年[28]，未來10年面臨加速淘汰的風(fēng)險(xiǎn)，將遭受巨額資產(chǎn)沉沒。同時(shí)，石油非燃料化利用占比低，2020年中國化工用油約1.0億噸，僅約占石油消費(fèi)總量的15%[12]，轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力大。

四是天然氣與新能源融合發(fā)展不夠。建設(shè)新型電力系統(tǒng)對(duì)天然氣發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)和新要求，天然氣的優(yōu)勢(shì)沒有得到積極有效發(fā)揮。隨著“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)，天然氣如果不能有效融入新型電力系統(tǒng)建設(shè)，承擔(dān)更多更大的責(zé)任和作用，將面臨被新型能源系統(tǒng)弱化的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.10 油氣行業(yè)技術(shù)與設(shè)備瓶頸日益突出

一是關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備短板制約了油氣勘探發(fā)現(xiàn)和儲(chǔ)量有效動(dòng)用，日益成為油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的關(guān)鍵瓶頸。受制于理論認(rèn)識(shí)和關(guān)鍵技術(shù)，一些資源條件好、風(fēng)險(xiǎn)高、久攻不克的目標(biāo)區(qū)始終未能取得重大戰(zhàn)略性突破[29]。高達(dá)數(shù)十億噸、數(shù)萬億立方米的低品位難動(dòng)用探明油氣地質(zhì)儲(chǔ)量，以及潛力巨大的深層頁巖氣、陸相頁巖油氣、深部煤層氣無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益開發(fā)[30]。東部老油田穩(wěn)產(chǎn)面臨強(qiáng)化采油、提高采收率技術(shù)挑戰(zhàn)[30]，用于驅(qū)油驅(qū)氣的二氧化碳捕集、利用與封存（CCUS）產(chǎn)業(yè)發(fā)展因技術(shù)瓶頸導(dǎo)致成本過高。

二是油氣管網(wǎng)轉(zhuǎn)型發(fā)展及安全高效運(yùn)行面臨關(guān)鍵技術(shù)與設(shè)備短板，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)突出。高鋼級(jí)摻氫管道輸送面臨管材、設(shè)備適用性和安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等短板；密相/超臨界二氧化碳管道輸送面臨管輸理論和工藝、材料與設(shè)備、運(yùn)行、完整性管理等瓶頸；“全國一張網(wǎng)”建設(shè)和高效安全運(yùn)行面臨技術(shù)瓶頸。

三是煉化行業(yè)面臨重/劣質(zhì)原油輕質(zhì)化加工、清潔化燃料生產(chǎn)、低成本優(yōu)質(zhì)化工原料生產(chǎn)等技術(shù)瓶頸。受捕集與提純等技術(shù)瓶頸限制，二氧化碳的資源化、原料化利用成本依然較高，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展。

3 “雙碳”目標(biāo)下油氣行業(yè)發(fā)展前景

3.1 油氣需求預(yù)測(cè)

近年來，多家中國權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布了“雙碳”目標(biāo)下能源及油氣需求預(yù)測(cè)研究成果。匯總對(duì)比發(fā)現(xiàn)，基于不同情境，中國石油需求將于2025-2035年達(dá)峰，集中于2030年左右，峰值為6.6億～7.6億噸，集中于7.0億噸左右，2060年降至0.5億～3.5億噸，集中于2.0億噸左右；天然氣需求將于2030-2040年達(dá)峰，集中于2040年左右，峰值為4220億～7510億立方米，集中于6500億～7000億立方米，2060年降至1500億～5500億立方米，集中于約4000億立方米?？傮w看，石油需求達(dá)峰前尚有一定增量空間，達(dá)峰后高位穩(wěn)定5年左右，隨后快速下降，反映了各機(jī)構(gòu)對(duì)未來石油需求變化趨勢(shì)的基本共識(shí)。天然氣需求達(dá)峰前增量空間較大，且差異也較大，增量1000億～4200億立方米，相差約4倍，充分反映了對(duì)未來天然氣持續(xù)較快發(fā)展的共識(shí)，但對(duì)發(fā)展前景存在較大分歧。

統(tǒng)籌能源安全與“雙碳”目標(biāo)，考慮新能源發(fā)展和煤炭清潔利用的影響以及國產(chǎn)資源增供能力，油氣需求峰值、達(dá)峰時(shí)間更加充滿不確定性。綜合研判，中國石油需求將于2030年后達(dá)峰，峰值在7.5億噸左右，2060年降至2.0億噸左右；天然氣需求將于2040年后達(dá)峰，峰值在6500億～7000億立方米，2060年降至4000億立方米左右。

3.2 勘探開發(fā)前景

3.2.1 勘探與新增儲(chǔ)量

根據(jù)全國油氣資源動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果[31]，截至2021年底，全國石油資源平均探明率達(dá)34.9%，相較于“十二五”末提高5.4個(gè)百分點(diǎn)，年均提升0.9個(gè)百分點(diǎn)；常規(guī)天然氣（含致密氣）平均探明率為19.5%，相較于“十二五”末提高5.1個(gè)百分點(diǎn)，年均提升0.85個(gè)百分點(diǎn)；頁巖氣平均探明率為2.3%，煤層氣平均探明率為2.7%。目前中國油氣勘探開發(fā)程度總體較低，處于儲(chǔ)量高位增長(zhǎng)的勘探早中期階段，具有持續(xù)推進(jìn)增儲(chǔ)上產(chǎn)的資源基礎(chǔ)和潛力。

未來10年，油氣勘探將繼續(xù)在深水、深層、非常規(guī)等新領(lǐng)域新層系不斷取得突破，風(fēng)險(xiǎn)勘探不斷取得重大新發(fā)現(xiàn)，新增儲(chǔ)量將繼續(xù)保持高位增長(zhǎng)，頁巖油將在鄂爾多斯、松遼、準(zhǔn)噶爾、渤海灣等多個(gè)盆地取得更大規(guī)模突破，深層海相頁巖氣有望獲得進(jìn)一步突破，陸相頁巖氣有望取得商業(yè)突破，深部煤層氣勘探獲得重大突破。按照近10年年均油氣新增儲(chǔ)量和“十三五”年均資源探明率水平，預(yù)計(jì)未來10年，年均新增探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量10億噸左右，其中“十四五”年均新增儲(chǔ)量有望超過10億噸，但品位持續(xù)下降，新增可采儲(chǔ)量占比不斷下降；未來10年年均新增天然氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量超過1.0萬億立方米，其中常規(guī)氣（含致密氣）超過7000億立方米，儲(chǔ)量品位持續(xù)下降，低滲透-超低滲透、深層-超深層等資源比例進(jìn)一步提升；頁巖氣、煤層氣合計(jì)年均新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量3000億立方米以上。在隨后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，在保持穩(wěn)定投入的條件下，油氣勘探將保持穩(wěn)定發(fā)展，儲(chǔ)量繼續(xù)增長(zhǎng)，但增幅逐步下降，品位持續(xù)下降。

3.2.2 開發(fā)與產(chǎn)量

未來10年，油氣開發(fā)生產(chǎn)總體呈較快發(fā)展態(tài)勢(shì)，產(chǎn)能建設(shè)大幅提高，儲(chǔ)量動(dòng)用能力不斷增強(qiáng)，生產(chǎn)供應(yīng)能力提升。海域、西部繼續(xù)成為石油增產(chǎn)主要戰(zhàn)場(chǎng)；東部老油氣產(chǎn)區(qū)采收率持續(xù)提高；頁巖油開發(fā)獲得較快發(fā)展，逐步成為石油增產(chǎn)重要來源之一。鄂爾多斯、四川、塔里木三大盆地依舊是天然氣增產(chǎn)主戰(zhàn)場(chǎng)，深部海相頁巖氣成為頁巖氣增產(chǎn)主要領(lǐng)域，海陸過渡相頁巖氣產(chǎn)能擴(kuò)大，陸相頁巖氣規(guī)模效益開發(fā)有望取得突破，煤層氣產(chǎn)能建設(shè)加速，深部煤層氣有望成為重要增產(chǎn)新領(lǐng)域，煤炭原位氣化開發(fā)等可形成商業(yè)規(guī)模產(chǎn)能，煤制氣產(chǎn)能有望擴(kuò)大，天然氣水合物開發(fā)可能取得商業(yè)突破。

按照近年石油增產(chǎn)態(tài)勢(shì)，“十四五”期間，全國石油年產(chǎn)量將增至2.0億噸以上；隨后借助于老油田采收率提高、低品位儲(chǔ)量的有效開發(fā)和非常規(guī)上產(chǎn)等，可較長(zhǎng)時(shí)間穩(wěn)定在2.0億噸左右，其中約40%產(chǎn)量分布在中東部地區(qū)，海上和西部各占30%左右。頁巖油產(chǎn)量不斷增加，2025年可達(dá)300萬～500萬噸，2030年有望達(dá)1000萬噸以上。全國天然氣產(chǎn)量保持較快增長(zhǎng)，“十四五”年均增產(chǎn)100億立方米以上，2025年將達(dá)2500億立方米左右，2030年有望達(dá)到2800億～3000億立方米，非常規(guī)氣占比提升到20%以上。其中，2025年頁巖氣產(chǎn)量達(dá)300億立方米，煤層氣產(chǎn)量100億立方米，2030年二者產(chǎn)量均有望大幅增加。在隨后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，油氣儲(chǔ)量動(dòng)用能力大幅提升，規(guī)模巨大的低品位難動(dòng)用儲(chǔ)量得到有效開發(fā)，主力老油氣區(qū)采收率不斷提升，油氣總產(chǎn)量保持增長(zhǎng)，其中天然氣年產(chǎn)量峰值有望超過3500億立方米。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施與儲(chǔ)備

未來20年，天然氣管道、LNG終端、儲(chǔ)氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)空間較大，預(yù)計(jì)到2040年，全國天然氣管網(wǎng)總里程有望比2020年翻一番，LNG終端接收能力增加兩倍，儲(chǔ)氣能力提升至天然氣消費(fèi)總量的10%以上。按照儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施布局提前產(chǎn)業(yè)發(fā)展5～10年的規(guī)律，未來10年將是天然氣基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的歷史窗口期，加大儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施布局和建設(shè)，擴(kuò)大管網(wǎng)覆蓋率，建成互聯(lián)互通、統(tǒng)一調(diào)度的“全國一張網(wǎng)”。需求達(dá)峰后，天然氣發(fā)展側(cè)重于電力調(diào)峰，著重與風(fēng)、光等新能源融合協(xié)同發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施側(cè)重于優(yōu)化運(yùn)行，退役管道加快改輸二氧化碳和氫氣等其他介質(zhì)。未來10年，石油（原油、成品油）管道里程總體穩(wěn)中略有增長(zhǎng)，戰(zhàn)略儲(chǔ)備、商業(yè)儲(chǔ)備設(shè)施較大規(guī)模增長(zhǎng)。到2030年，原油戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力大幅提升，成品油儲(chǔ)備體系完善，儲(chǔ)備能力顯著提升，具備保障突發(fā)情況石油需求的能力。隨著CCUS和氫能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及油氣需求不斷下降，二氧化碳、氫氣等新介質(zhì)管輸將快速發(fā)展，符合條件的部分油氣管道將加快改輸新介質(zhì)。2050-2060年，預(yù)計(jì)全國二氧化碳輸送規(guī)?？蛇_(dá)10億噸級(jí)，氫氣輸送規(guī)?？蛇_(dá)億噸級(jí)。

4 戰(zhàn)略舉措與重大工程

圍繞保障國家能源安全和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，油氣行業(yè)要達(dá)到上述發(fā)展前景，需要從以下6個(gè)方面采取系列戰(zhàn)略舉措，實(shí)施系列重大戰(zhàn)略工程。

4.1 強(qiáng)化油氣勘探開發(fā)，堅(jiān)定不移推進(jìn)增儲(chǔ)上產(chǎn)，夯實(shí)能源安全“壓艙石”基礎(chǔ)

統(tǒng)籌推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)與能源安全，始終保持強(qiáng)化國內(nèi)油氣勘探開發(fā)的戰(zhàn)略定力，實(shí)施系列油氣勘探開發(fā)重大工程，不斷推進(jìn)增儲(chǔ)上產(chǎn)。“十四五”及中長(zhǎng)期，按照“深化東部、加快西部、拓展海上、油氣并舉、常非并進(jìn)”的總體思路，加快構(gòu)建油氣勘探增儲(chǔ)新格局；按照“穩(wěn)定東部、發(fā)展西部、加快海域、發(fā)展非常規(guī)”的石油開發(fā)思路和“做大西部、做強(qiáng)中部、發(fā)展海域”的天然氣開發(fā)思路，構(gòu)建石油穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和天然氣持續(xù)較快上產(chǎn)新格局。

一是大中型油氣田風(fēng)險(xiǎn)勘探工程。針對(duì)資源潛力大、技術(shù)難度大、風(fēng)險(xiǎn)較大、勘探程度較低的新區(qū)、新領(lǐng)域、新層系、新類型，持續(xù)加大投入，強(qiáng)化科技攻關(guān)，著力尋找大中型整裝油氣田，開拓油氣勘探開發(fā)新戰(zhàn)場(chǎng)，形成增儲(chǔ)上產(chǎn)新的大場(chǎng)面。

二是深水深層油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)工程。重點(diǎn)加強(qiáng)塔里木、四川、準(zhǔn)噶爾等中西部盆地及東部斷陷盆地深層油氣勘探開發(fā)，著重加強(qiáng)南海北部深水油氣勘探開發(fā)，創(chuàng)新合作方式，積極開展南海中南部深水油氣勘探開發(fā)。

三是東部老油田挖潛勘探和精細(xì)開發(fā)工程。開展精細(xì)挖潛勘探，探邊擴(kuò)層，開拓新領(lǐng)域，努力增加儲(chǔ)量，同時(shí)實(shí)施精細(xì)開發(fā)，創(chuàng)新開采工藝，不斷提高采收率，強(qiáng)化剩余油開發(fā)，努力將大慶、遼河、勝利等東部主力老油田建成百年油田。

四是低品位難動(dòng)用儲(chǔ)量規(guī)模效益開發(fā)工程。借助技術(shù)創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新及政策支持，盤活規(guī)模巨大的低、稠、邊等難動(dòng)用儲(chǔ)量，提高資源開發(fā)利用效率，形成“十四五”及中長(zhǎng)期油氣上產(chǎn)的重要來源。

五是頁巖油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)工程。加強(qiáng)陸相頁巖油勘探開發(fā)，突破關(guān)鍵技術(shù)、經(jīng)濟(jì)性瓶頸，努力形成增儲(chǔ)上產(chǎn)大場(chǎng)面，建成一批頁巖油增儲(chǔ)上產(chǎn)基地，力爭(zhēng)到2030年頁巖油產(chǎn)量超過1000萬噸，成為石油產(chǎn)量長(zhǎng)期保持2.0億噸的重要支撐。推進(jìn)深層頁巖氣效益開發(fā)，加快推進(jìn)川渝地區(qū)萬億立方米頁巖氣大氣區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)非海相頁巖氣勘探開發(fā)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益開發(fā)，推進(jìn)頁巖氣產(chǎn)量邁上新的更大臺(tái)階。

六是煤層氣增儲(chǔ)上產(chǎn)工程。加快已探明儲(chǔ)量的產(chǎn)能建設(shè)，推進(jìn)煤層氣產(chǎn)量快速上產(chǎn)；同時(shí)，加強(qiáng)深部煤層氣、中低階煤煤層氣的勘探，不斷推進(jìn)規(guī)模效益開發(fā)，形成一批新的煤層氣增儲(chǔ)上產(chǎn)基地。積極探索煤炭原位氣化開發(fā)，力爭(zhēng)早日建成較大規(guī)模產(chǎn)能。

4.2 強(qiáng)化油氣基礎(chǔ)設(shè)施和儲(chǔ)備能力建設(shè)，完善儲(chǔ)備體系，增強(qiáng)國內(nèi)油氣供應(yīng)彈性和韌性

“全國一張網(wǎng)”是以確保油氣資源安全供應(yīng)為基本前提，以滿足社會(huì)油氣儲(chǔ)運(yùn)需求為首要目標(biāo)，以堅(jiān)強(qiáng)智慧管網(wǎng)為核心，具有靈活高效、智能友好、開放互動(dòng)、安全可控、成本低廉等基本特征的油氣物流系統(tǒng)。按照統(tǒng)籌布局、適度超前、優(yōu)化整合、安全可靠、開放共享和兼顧效益的原則，開展全國油氣基礎(chǔ)設(shè)施和儲(chǔ)備能力建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)天然氣管道“四大通道+六縱六橫”的骨干管網(wǎng)格局，“十四五”側(cè)重西氣東輸三線（中段）、西氣東輸四線（吐魯番-中衛(wèi)）、川氣東送二線、中俄管道東線（南段）、中俄遠(yuǎn)東管道等長(zhǎng)輸干線管道建設(shè)，建設(shè)一批關(guān)鍵樞紐站（群），優(yōu)先滿足“N-1”原則、網(wǎng)絡(luò)化布局、多層次網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)、重點(diǎn)城市雙通道雙氣源等要求，同時(shí)加快地區(qū)市場(chǎng)支干線建設(shè)。加快省網(wǎng)融入步伐，健全和完善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。繼續(xù)加強(qiáng)沿海LNG接收終端建設(shè)，不斷提升接收能力，進(jìn)一步增強(qiáng)海上資源進(jìn)口能力。

加強(qiáng)油氣儲(chǔ)備能力建設(shè)，大幅提升國內(nèi)油氣供應(yīng)的彈性和韌性，不斷提升保障油氣供應(yīng)的兜底能力。力爭(zhēng)用5～10年，建成規(guī)模適中、體系完善、類型合理、運(yùn)行高效的油氣儲(chǔ)備能力。強(qiáng)化原油儲(chǔ)備能力建設(shè)，大幅提高國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)模，適度提高商業(yè)儲(chǔ)備規(guī)模；加強(qiáng)成品油儲(chǔ)備能力建設(shè)，著重完善各級(jí)儲(chǔ)備體系，顯著提升應(yīng)對(duì)突發(fā)情況油品供應(yīng)保障能力。強(qiáng)化天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)，加強(qiáng)地下儲(chǔ)氣庫、儲(chǔ)罐等建設(shè)，建立健全儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營市場(chǎng)化機(jī)制，完善各級(jí)儲(chǔ)備體系，積極探索資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備，大幅提升天然氣彈性生產(chǎn)供應(yīng)能力。

4.3 強(qiáng)化油氣行業(yè)節(jié)能減排降碳，全面實(shí)施油氣全產(chǎn)業(yè)鏈綠色生產(chǎn)運(yùn)營行動(dòng)

一是積極推進(jìn)油氣勘探開發(fā)、儲(chǔ)運(yùn)及煉化等全產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)能降碳，通過改進(jìn)設(shè)備、完善工藝、優(yōu)化產(chǎn)能等方式，節(jié)約用能，提高能效；同時(shí)優(yōu)化油氣行業(yè)用能結(jié)構(gòu)，因地制宜實(shí)施用能清潔化替代，不斷提升全產(chǎn)業(yè)鏈用能清潔化水平。

二是積極開展油氣開發(fā)生產(chǎn)、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)換、加工等環(huán)節(jié)的余壓、余熱、冷能利用，提高綜合用能水平和效率。其中大規(guī)模長(zhǎng)距離高壓管道、LNG設(shè)施、儲(chǔ)氣庫等設(shè)施余壓、冷能利用潛力大，是油氣儲(chǔ)運(yùn)行業(yè)節(jié)能減排降碳的重要選項(xiàng)。

三是積極參與碳排放權(quán)交易、綠電交易市場(chǎng)建設(shè)，鼓勵(lì)采用大用戶直接交易等方式購買綠電，有序推進(jìn)“以電代氣、以電代油”，逐步擴(kuò)大綠電利用規(guī)模。

四是加強(qiáng)油氣全產(chǎn)業(yè)鏈甲烷管控。加強(qiáng)油氣開發(fā)生產(chǎn)、處理以及管網(wǎng)輸送、儲(chǔ)氣調(diào)峰和城鎮(zhèn)燃?xì)獾拳h(huán)節(jié)甲烷泄漏檢測(cè)監(jiān)測(cè)等，強(qiáng)化油氣開發(fā)生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié)的甲烷回收利用。加快推進(jìn)甲烷檢測(cè)計(jì)量規(guī)范化。

4.4 大力推進(jìn)油氣行業(yè)與新能源融合協(xié)同發(fā)展，重構(gòu)適應(yīng)“雙碳”要求的新業(yè)務(wù)體系

因地制宜，加快推進(jìn)油氣業(yè)務(wù)與新能源業(yè)務(wù)的融合發(fā)展，重構(gòu)適應(yīng)“雙碳”要求的新的業(yè)務(wù)體系，推進(jìn)油氣行業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

一是基于油氣礦區(qū)（陸上和海域）、基礎(chǔ)設(shè)施所在區(qū)域風(fēng)光水資源富集優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)油氣開發(fā)、儲(chǔ)氣、風(fēng)光發(fā)電、氣電調(diào)峰等多能融合發(fā)展一體化業(yè)務(wù)，重點(diǎn)推進(jìn)天然氣開發(fā)、儲(chǔ)運(yùn)與風(fēng)光發(fā)電融合發(fā)展，積極開展新型氣電項(xiàng)目，探索開展風(fēng)光氫儲(chǔ)運(yùn)一體化項(xiàng)目。

二是基于二氧化碳源-匯匹配關(guān)系，重點(diǎn)圍繞驅(qū)油驅(qū)氣提高采收率，積極開展二氧化碳捕集利用與封存項(xiàng)目，以主力含油氣盆地、油氣田為重點(diǎn)，推進(jìn)CCUS集群式發(fā)展。

三是隨著油氣需求大幅下降，積極推進(jìn)退役、低效基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)型發(fā)展，著重開展氫氣、二氧化碳等新型儲(chǔ)運(yùn)業(yè)務(wù)?！笆奈濉逼陂g，積極開展天然氣管道摻氫輸送、超臨界二氧化碳管輸?shù)仍圏c(diǎn)示范項(xiàng)目，逐步建立新介質(zhì)管道輸送網(wǎng)絡(luò)。

四是積極推進(jìn)煉化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，繼續(xù)有序淘汰落后產(chǎn)能，加快“減油增化”步伐，大力發(fā)展新型化工新材料產(chǎn)業(yè)。

五是面向終端用能市場(chǎng)，基于油氣基礎(chǔ)設(shè)施，積極開展油、氣、電、氫等綜合能源服務(wù)業(yè)務(wù)，推進(jìn)傳統(tǒng)加油氣站升級(jí)與轉(zhuǎn)型發(fā)展，建設(shè)新型園區(qū)化綜合多能服務(wù)系統(tǒng)。

4.5 強(qiáng)化科技攻關(guān)，構(gòu)建適應(yīng)“雙碳”和能源安全要求的油氣行業(yè)科技創(chuàng)新體系

一是聚焦深水深層、低品位資源等領(lǐng)域，突破理論、關(guān)鍵技術(shù)與裝備瓶頸，構(gòu)建油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的關(guān)鍵技術(shù)與裝備體系。著重圍繞發(fā)現(xiàn)大中型油氣田，強(qiáng)化超深層地震、高溫高壓鉆井等風(fēng)險(xiǎn)勘探關(guān)鍵技術(shù)；加強(qiáng)超深層儲(chǔ)層改造等技術(shù)研發(fā)，強(qiáng)化油氣田提高采收率技術(shù)研發(fā)，加強(qiáng)難動(dòng)用儲(chǔ)量效益開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)；加強(qiáng)深部頁巖氣、煤層氣、陸相頁巖油氣等開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。

二是大力推進(jìn)天然氣管道摻氫輸送、超臨界二氧化碳管道輸送關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，盡快突破有關(guān)技術(shù)與裝備瓶頸，加快研究制定氫氣、二氧化碳長(zhǎng)距離管輸?shù)募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范；繼續(xù)大力推進(jìn)重大裝備國產(chǎn)化。

三是突破石油原料化利用特別是化工新材料的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸。加強(qiáng)CCUS關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，促進(jìn)二氧化碳資源化利用，逐步形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展技術(shù)體系。

四是加快提高油氣行業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)行、管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智能化發(fā)展水平。

4.6 堅(jiān)持加強(qiáng)油氣行業(yè)國際合作，完善合作方式，構(gòu)建多元化多渠道油氣進(jìn)口格局

一是繼續(xù)堅(jiān)持加大“走出去”力度，本著互利互惠原則，完善并創(chuàng)新合作機(jī)制與方式，開拓合作新對(duì)象、新領(lǐng)域，加強(qiáng)與資源國油氣勘探開發(fā)合作，不斷增加權(quán)益資源，提高境外資源開發(fā)生產(chǎn)能力。

二是加強(qiáng)與油氣出口國的貿(mào)易合作，不斷增加油氣進(jìn)口來源國，拓寬進(jìn)口渠道，進(jìn)一步構(gòu)建多元化多渠道油氣進(jìn)口格局。繼續(xù)加強(qiáng)與周邊國家油氣管道合作，積極開辟新的進(jìn)口通道，進(jìn)一步增強(qiáng)陸上油氣進(jìn)口供應(yīng)能力。

三是開展油氣行業(yè)節(jié)能減排降碳、綠色用能、控制排放甲烷等合作，探索煉化產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型合作，探索包括CCUS在內(nèi)的多種固碳、負(fù)碳業(yè)務(wù)合作。

四是積極開展可再生能源開發(fā)合作，根據(jù)資源和市場(chǎng)條件，實(shí)現(xiàn)油氣開發(fā)生產(chǎn)綠色用能，同時(shí)為資源國提供綠電供應(yīng)，探索油氣與可再生能源一體化開發(fā)合作新模式。

5 政策建議

5.1 加快構(gòu)建適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)和能源安全要求的油氣行業(yè)法律法規(guī)及政策體系

基于全國“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)的政策框架要求，從油氣全產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，加快構(gòu)建指導(dǎo)油氣行業(yè)“雙碳”工作的政策體系。圍繞“雙碳”目標(biāo)與能源安全，梳理現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，加快修訂不適應(yīng)新形勢(shì)新要求的法律法規(guī)，及時(shí)廢除過時(shí)的阻礙綠色低碳轉(zhuǎn)型、不利于保障能源安全的法律法規(guī)；針對(duì)有關(guān)法律法規(guī)缺位問題，加快相應(yīng)的立法進(jìn)程。清理不合時(shí)宜的有關(guān)部門的規(guī)章和政策，或適時(shí)廢除，或及時(shí)修訂完善。

5.2 加快完善有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立完善能效和碳排放統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制

考慮國家對(duì)推進(jìn)“雙碳”工作的總目標(biāo)、總要求，同時(shí)充分考慮油氣行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，還應(yīng)考慮石油、天然氣的差異，統(tǒng)籌制定全行業(yè)、全產(chǎn)業(yè)鏈“雙碳”工作有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。盡快研究建立二氧化碳、甲烷排放的核算、統(tǒng)計(jì)和考核標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合“雙碳”目標(biāo)和能源安全需要，可以考慮分階段、分層級(jí)，由易到難，研究制定相應(yīng)的碳排放核算和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

5.3 強(qiáng)化油氣行業(yè)“雙碳”工作頂層設(shè)計(jì)，適時(shí)調(diào)整碳達(dá)峰方案和碳中和路徑

在保障能源安全前提下，根據(jù)國家推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的政策框架要求，加強(qiáng)油氣行業(yè)“雙碳”工作頂層設(shè)計(jì)，明確行業(yè)“雙碳”工作目標(biāo)、方向與重點(diǎn)任務(wù)等。加快研究制定油氣行業(yè)碳達(dá)峰行動(dòng)方案，指導(dǎo)全行業(yè)碳排放達(dá)峰工作，合理有序推進(jìn)上中下游各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰?？紤]在利用方式、能效、碳排放等方面的顯著差異，結(jié)合在保障能源安全中的作用，碳達(dá)峰方案要充分體現(xiàn)石油、天然氣在達(dá)峰時(shí)間和節(jié)奏等方面的差異。研究制定油氣行業(yè)碳中和方案，明確基本路徑、方向和重點(diǎn)任務(wù)，差異化制定石油和天然氣碳中和方案。

5.4 加快構(gòu)建推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的體制機(jī)制，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營機(jī)制

進(jìn)一步完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力，完善油氣勘查區(qū)塊退出機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)與增儲(chǔ)上產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展，用地用海適度向油氣開發(fā)傾斜；加快推進(jìn)油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，加快推進(jìn)勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度化，盡快出臺(tái)相應(yīng)管理辦法，完善出讓機(jī)制，加大區(qū)塊投放力度，促進(jìn)油氣勘探和發(fā)現(xiàn)。加快推動(dòng)油氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通，加大油氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開放力度，盡快出臺(tái)托運(yùn)商管理制度。加快構(gòu)建適應(yīng)新形勢(shì)需要的國家油氣儲(chǔ)備建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制，充分發(fā)揮其市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。強(qiáng)化全行業(yè)監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管力量，提高監(jiān)管水平和能力。

5.5 加大對(duì)油氣行業(yè)增儲(chǔ)上產(chǎn)和推進(jìn)“雙碳”工作的政策支持力度

加快構(gòu)建持續(xù)推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的支持政策體系。設(shè)立國家油氣風(fēng)險(xiǎn)勘探專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)支持風(fēng)險(xiǎn)勘探，促進(jìn)大中型油氣田發(fā)現(xiàn)。完善資源開發(fā)支持政策，降低區(qū)塊出讓收益標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)低品位難動(dòng)用儲(chǔ)量開發(fā)，加大對(duì)非常規(guī)資源開發(fā)的支持力度，盡快出臺(tái)頁巖油開發(fā)補(bǔ)貼政策，促進(jìn)頁巖油快速規(guī)?；虡I(yè)化開發(fā)。取消深層、深海、非常規(guī)資源開發(fā)的特別收益金，或者將這部分收益直接轉(zhuǎn)入勘探投入。

盡快研究制定油氣行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)稅、金融等支持政策。設(shè)立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的多渠道資金來源的國家專項(xiàng)基金，支持油氣生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)與新能源開發(fā)利用等多能融合發(fā)展的先導(dǎo)性示范試點(diǎn)項(xiàng)目，支持天然氣管道混氫輸送、超臨界二氧化碳管道輸送等先導(dǎo)性示范試點(diǎn)項(xiàng)目，支持用于提高油氣采收率的CCUS項(xiàng)目，支持生產(chǎn)運(yùn)營用能清潔化、節(jié)能提效降碳減排項(xiàng)目。

5.6 構(gòu)建面向“雙碳”目標(biāo)和能源安全的新型油氣行業(yè)科技創(chuàng)新體制機(jī)制

一是完善油氣科技創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢(shì)，以重大油氣勘探開發(fā)項(xiàng)目為依托，建立跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的創(chuàng)新聯(lián)合體，形成協(xié)同攻關(guān)合力。強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新在降低資源開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和成本中的關(guān)鍵作用。

二是完善油氣科技創(chuàng)新平臺(tái)體系。建立健全以國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家工程研發(fā)中心以及地方、企業(yè)相關(guān)創(chuàng)新平臺(tái)為骨干，梯次銜接的油氣科技創(chuàng)新平臺(tái)體系。鼓勵(lì)中小企業(yè)以多種方式參與國家重大油氣科技攻關(guān)。

三是積極推進(jìn)油氣科技創(chuàng)新成果示范應(yīng)用，鼓勵(lì)制定重大油氣項(xiàng)目特別是先導(dǎo)示范工程項(xiàng)目的科技創(chuàng)新方案。

四是發(fā)揮主要石油企業(yè)科技攻關(guān)主力軍的作用，集中優(yōu)勢(shì)資源突破制約油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)與裝備。鼓勵(lì)民營企業(yè)在油氣開發(fā)利用等領(lǐng)域加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，專注單項(xiàng)技術(shù)，掌握獨(dú)門絕技。

五是加大資金投入力度，創(chuàng)新油氣科技創(chuàng)新投入機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，繼續(xù)實(shí)施國家油氣科技重大專項(xiàng)，優(yōu)化資金來源和使用機(jī)制，推動(dòng)石油企業(yè)圍繞關(guān)鍵技術(shù)裝備加大研發(fā)投入，吸引各類社會(huì)資本投資油氣及相關(guān)領(lǐng)域的科技創(chuàng)新。

衷心感謝自然資源部、國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家對(duì)本文研究提供的指導(dǎo)和幫助！