周 敏

上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司

0 引 言

在國土空間規(guī)劃緊約束背景下，基礎設施建設受到土地資源、生態(tài)環(huán)境、能源容量的約束，交通作為基礎支撐體系的重要組成部分，實現(xiàn)從規(guī)模增量思維到綠色高效的轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進交通與空間的協(xié)同治理，具有重要的現(xiàn)實和深遠意義。由于城市建設和基礎設施涉及不同行政區(qū)域和主管部門，導致長期以來區(qū)域基礎設施難以統(tǒng)籌，難以適應新時期國土空間規(guī)劃體系的高效集約的原則。本文通過統(tǒng)籌分析海南島交通與城鎮(zhèn)空間布局的協(xié)同模式，從構筑“同城化”交通圈、交通引導基礎設施融合發(fā)展、建設綠色交通體系、提高交通彈性能力等方面提出規(guī)劃策略，從而形成既要體現(xiàn)區(qū)域一體化和高效集約的要求，又要體現(xiàn)綠色生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展理念，實現(xiàn)“以人為本”的可持續(xù)空間建構。

1 現(xiàn)狀問題與發(fā)展趨勢

早期交通發(fā)展思維主要追求速度和規(guī)模的增量擴張，不僅進一步加劇了機動性交通流，而且面臨著實際邊際效益降低的現(xiàn)實困境。2021年《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出“123”出行交通圈等發(fā)展目標，主要反映交通網(wǎng)絡服務的時效性[1]，考慮到各地區(qū)空間尺度和地理區(qū)位條件差異較大，各個地區(qū)應根據(jù)自身空間特點提出多層次交通發(fā)展目標，提升交通設施與城市空間結構導向融合程度，支撐空間體系可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中，基礎設施由于部門分管、專業(yè)分工、行政區(qū)劃等原因，在規(guī)劃建設中偏重單項而忽略系統(tǒng)性，部分專項規(guī)劃重視建設項目忽視空間規(guī)劃布局，導致空間資源低效甚至出現(xiàn)矛盾沖突，直接影響整體設施的運行效率和建設效果。常規(guī)交通等基礎設施配置標準主要考慮服務的常住人口，對時空差異化特征明顯的需求缺少策略應對，例如流動人口、節(jié)假日客流等不同于常規(guī)交通服務人口的需求，交通設施的彈性應對能力不足。

新時代的國土空間規(guī)劃背景下，交通等各類基礎設施規(guī)劃成果納入“一張藍圖”，交通規(guī)劃更加注重“協(xié)同、融合和創(chuàng)新”，注重編制時間、規(guī)劃空間以及不同交通方式間的協(xié)同，同時融合公路、內(nèi)河航運、航空、管道等各類專項規(guī)劃[2]。響應低碳經(jīng)濟、綠色生活、綠色城鄉(xiāng)建設已成為國際發(fā)展趨勢，規(guī)劃不僅受環(huán)境指標的強制性約束，還受溫室效應氣體的減排控制[3]。構建現(xiàn)代化綜合立體交通網(wǎng)絡不僅要求在交通系統(tǒng)里提高與空間發(fā)展、環(huán)境共生的能力，更需要強化跨部門、跨區(qū)域和多功能整合發(fā)展的空間策略。

2 國內(nèi)外交通規(guī)劃對策概況

（1）浙江?。和恋嘏c交通協(xié)調(diào)發(fā)展

在新一輪浙江省國土空間規(guī)劃視角下，浙江省綜合交通系統(tǒng)構建將會受到國土、環(huán)境、能源容量的約束，規(guī)劃建立最集約、最高效的土地與綜合交通協(xié)調(diào)發(fā)展方式。綜合交通通道和走廊的構筑應尋求復合化模式，以利于節(jié)約空間資源，并有效引導浙江省域空間體系和都市圈空間體系的可持續(xù)發(fā)展。公共交通一體化戰(zhàn)略要求高鐵、城際、快軌、地鐵等交通設施“四網(wǎng)融合”，形成“高快融合、內(nèi)聚外射、協(xié)同高效”的都市區(qū)城際一體化路網(wǎng)體系[4]。

（2）上海市：打造“軌道上的都市圈”

上海大都市圈交通協(xié)同規(guī)劃緊扣區(qū)域樞紐格局重塑和城際交通聯(lián)系由軸線走廊向網(wǎng)絡化轉(zhuǎn)變兩個關鍵變革，立足“區(qū)域、大都市圈、跨界城鎮(zhèn)圈”三個空間層次，提出區(qū)域綜合交通系統(tǒng)布局和一體化交通協(xié)同發(fā)展策略。強化“復合走廊”+“分圈層布局”的系統(tǒng)結構，并以都市圈城際鐵路強化區(qū)域交通一體化，以市域（郊）鐵路實現(xiàn)通勤同城化[5]。

（3）中國臺灣地區(qū)：均衡區(qū)域發(fā)展機會，降低區(qū)域差異

中國臺灣地區(qū)國土空間發(fā)展策略計劃書中從多個層面提出國土空間結構，其中全省層面提出“三軸、海環(huán)、離島”的基本結構，區(qū)域?qū)用嫣岢觥叭蟪鞘袇^(qū)域及東部區(qū)域”，地方層面提出“七個區(qū)域生活圈”和“縣市合作區(qū)域”。運輸網(wǎng)絡通過軌道和公路系統(tǒng)，將許多重要發(fā)展核心緊密結合，形成一點多心的發(fā)展布局，提出北、中、南三大城市區(qū)域運輸網(wǎng)絡發(fā)展構想[6]。

（4）日本：構建網(wǎng)絡型可持續(xù)區(qū)域空間

日本首都圈包括一都七縣，都市圈規(guī)劃核心從抑制區(qū)域過度擴張、轉(zhuǎn)向構筑“多核多圈層”的城市網(wǎng)絡，到網(wǎng)絡型可持續(xù)區(qū)域空間。重點考慮東京奧運會的重大影響，以強化首都地位、激發(fā)經(jīng)濟活力、改善住宅環(huán)境、在全球化時代展現(xiàn)魅力為目標，強調(diào)“對流帶來的活力重構”[7]。

3 交通規(guī)劃總體發(fā)展思路

結合現(xiàn)狀問題、發(fā)展趨勢與國內(nèi)外交通規(guī)劃對策研究，扁平化、單項化、工程化、剛性化的交通設施建設思路難以適應未來國土空間格局發(fā)展要求，發(fā)揮新時期國土空間規(guī)劃的指導和約束作用，交通等基礎設施規(guī)劃需更加重視一體化融合發(fā)展，以及對城鎮(zhèn)空間的協(xié)同優(yōu)化作用，落實綠色交通轉(zhuǎn)型建設，提高交通“韌性”能力。本文從交通與城鎮(zhèn)空間、交通與基礎設施、交通與自然、交通的彈性空間四個方面提出規(guī)劃思路，為交通與國土空間體系共生發(fā)展提供參考。

（1）交通與城鎮(zhèn)空間協(xié)同發(fā)展

交通作為支撐城鎮(zhèn)空間發(fā)展的重要基礎設施，與城鎮(zhèn)體系結構的協(xié)同聯(lián)動至關重要。結合城鎮(zhèn)體系結構特征，提出突破行政邊界的交通協(xié)同發(fā)展策略，構筑多模式、多層次、系統(tǒng)化的交通網(wǎng)絡，提升交通系統(tǒng)對空間格局的優(yōu)化作用。

（2）交通引導基礎設施融合發(fā)展

強化“多線共廊布局、綜合立體開發(fā)”的系統(tǒng)結構，通過交通引導基礎設施集約融合發(fā)展，統(tǒng)籌各類基礎設施用地和廊道布局，系統(tǒng)解決各類基礎設施之間的矛盾沖突，減少對國土空間的過度分割，有效推動基礎設施高質(zhì)量發(fā)展。

（3）交通與自然和諧交融

堅持生態(tài)優(yōu)先推進綠色轉(zhuǎn)型，建立綠色交通基礎設施體系，在交通規(guī)劃、設計、建設、運營和養(yǎng)護全過程中落實可持續(xù)發(fā)展理念，以最低環(huán)境影響的開發(fā)原則建設交通設施，實現(xiàn)交通和自然的和諧交融。

（4）交通設施彈性預留空間

基于人口流動特點引導設施建設，考慮在常住人口基礎上預留交通設施彈性發(fā)展空間，從交通設施的供給保障與運營管理等方面提出發(fā)展策略，提高交通系統(tǒng)的彈性應對能力。

4 海南省交通支撐體系發(fā)展策略

海南島是中國第二大島，屬熱帶海洋性季風氣候，全島森林覆蓋率穩(wěn)定在62.1%以上，生態(tài)資源環(huán)狀分布，中南部山區(qū)最為集中，海域廣闊，海洋環(huán)境優(yōu)越。隨著“田”字型高速路網(wǎng)建成（見圖1），現(xiàn)狀海南本島交通出行圈約4 h，北部和沿海地區(qū)交通區(qū)位優(yōu)勢度較高（見圖2），?？?、三亞與周邊市縣人員聯(lián)系強度較高（兩極聯(lián)系強度高）（見圖3），南北兩大經(jīng)濟圈和環(huán)島高速通道（特別是東線）高峰期交通壓力較大。作為中國唯一的自由貿(mào)易港、唯一的省級經(jīng)濟特區(qū)、唯一的省域國際旅游島，海南島的交通等重大基礎設施的支撐能力仍待增強，“路、水、電、光、氣”等“五網(wǎng)”基礎設施距離自貿(mào)港要求相差較遠，海南亟需探索研究與高質(zhì)量發(fā)展要求相適應的交通發(fā)展策略。

圖1 海南省綜合交通現(xiàn)狀圖

圖2 現(xiàn)狀區(qū)位優(yōu)勢度圖[8]

圖3 現(xiàn)狀本島市縣間人員聯(lián)系強度

4.1 構建“同城化”交通圈目標，支撐城鎮(zhèn)空間協(xié)同發(fā)展

“同城化”交通主要實現(xiàn)不同尺度下交通活動的高效聯(lián)系，滿足新國土空間體系下城鎮(zhèn)空間的多層次交通發(fā)展需求。

（1）支撐城鎮(zhèn)空間結構

海南本島規(guī)劃“省域中心城市-區(qū)域中心城市-市縣域中心城鎮(zhèn)-小城鎮(zhèn)”四級城鎮(zhèn)體系（見圖4），其中2個省域中心城市為海口和三亞，2個區(qū)域中心城市為儋州—洋浦和瓊海。以“海澄文定”綜合經(jīng)濟圈和“大三亞”旅游經(jīng)濟圈為“兩極”，以瓊?！棥①僦荨笃譃橹行陌l(fā)展“兩翼”沿海城鎮(zhèn)帶，打造聯(lián)動中部的“十字珠鏈”城鎮(zhèn)發(fā)展廊道[9]。

圖4 城鎮(zhèn)體系結構圖[9]

結合海南本島城鎮(zhèn)體系分級和城鎮(zhèn)空間格局，規(guī)劃提出“兩點、六環(huán)、十字”的綜合交通格局，形成便捷高效、外通內(nèi)暢、綠色智慧的綜合立體交通網(wǎng)絡?！皟牲c”即強化?？凇⑷齺唭纱髮ν饨煌?lián)系門戶樞紐的地位和作用，“六環(huán)”即完善環(huán)島海運航路、環(huán)島生態(tài)旅游公路、環(huán)島高速鐵路、環(huán)島高速公路、環(huán)島普通國道、環(huán)熱帶雨林國家公園旅游公路，“十字”即建設貫穿本島中部、南北向和東西向的高速鐵路與高速公路復合交通廊道，強化“兩極兩翼”城市間快速高效聯(lián)系。

（2）構建多層次交通網(wǎng)絡

從全島范圍、門戶都市圈、核心城鎮(zhèn)圈三個層次提出交通圈發(fā)展目標，構筑以高速鐵路（軌道交通）和高速公路為骨干、城鄉(xiāng)干線公路為支撐、旅游公路為特色、各級交通樞紐為支點的島內(nèi)“同城化”綜合交通網(wǎng)絡，實現(xiàn)對交通規(guī)劃方案的優(yōu)化。

在本島范圍城市之間構建“一日交流圈”。依托高速鐵路、城際鐵路和高速公路，實現(xiàn)本島城市3 h相互可達，重要中心城市（?？?、三亞、儋州—洋浦、瓊海）之間實現(xiàn)1 h可達，中等以上城市之間實現(xiàn)1.5 h可達。以“復合通道”為載體，加強全島（省域）要素流動，促進區(qū)域均衡發(fā)展。

依托門戶中心城市構建“一小時都市生活圈”（見圖5）。依托城際鐵路（市域鐵路、公交化普速鐵路）和高速公路，實現(xiàn)全島各縣市1 h內(nèi)可達最近門戶城市（海口、三亞、儋州—洋浦、瓊海）。促進門戶中心城市與周邊縣市的交通聯(lián)系便捷度，提升居民對區(qū)域公共服務設施使用的公平性，支撐都市圈城鎮(zhèn)空間優(yōu)化。

依托市縣中心城鎮(zhèn)圈構建“半小時通勤圈”（見圖5）。依托城市軌道、干線公路和農(nóng)村公路等，實現(xiàn)各市縣中心城鎮(zhèn)圈日常通勤時間在0.5h內(nèi)。加強交通對“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的服務功能，實現(xiàn)高效率運輸、高品質(zhì)出行、高水平服務。

圖5 多層次交通圈示意圖

4.2 交通引導基礎設施融合發(fā)展，強化支撐體系協(xié)同建設

通過交通引導基礎設施融合發(fā)展，形成“五網(wǎng)”融合的現(xiàn)代化基礎設施支撐體系，支撐城鎮(zhèn)空間的高效開發(fā)和集約利用。

（1）交通設施統(tǒng)籌布局，形成綜合交通“一張圖”

打造高品質(zhì)交通出行，強化規(guī)劃統(tǒng)籌引領是關鍵，通過綜合交通“一張圖”（見圖6）的頂層設計和協(xié)同治理，規(guī)避重復建設和矛盾沖突，提高運行效率和服務水平，構建“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營”的區(qū)域交通管理機制。

圖6 綜合交通規(guī)劃圖

優(yōu)化區(qū)域交通格局，構筑“內(nèi)暢外聯(lián)”高能級綜合交通運輸通道，完善多式聯(lián)運骨干通道，提高交通設施一體化水平。強化重大交通設施管控，加強都市圈多層次軌道系統(tǒng)融合發(fā)展。強化復合交通廊道集約化布局，跨海、跨江等重要截面通道按照公鐵復合等“多線共構”形式進行線位控制和預留，重要骨架通道線性交通設施“多線共廊”布局。強化交通樞紐綜合立體開發(fā)模式，強化交通線性工程、樞紐和場站的聯(lián)合開發(fā)，提高樞紐集聚效益。提升交通用地效能，挖潛存量交通設施能力，促進交通空間與城鎮(zhèn)空間的融合，嚴格控制“大樞紐、大立交、寬馬路”等粗放式建設。

（2）交通引導區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，預留基礎設施廊道空間

集約共建“五網(wǎng)”基礎設施，實現(xiàn)高質(zhì)量融合發(fā)展。依托綜合交通骨架干線網(wǎng)絡，引導線性基礎設施“多線共廊”布局、盡量并線，促進區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌和一體化發(fā)展，引導和支撐城鎮(zhèn)空間的高效集約利用。整合優(yōu)化各類設施、廊道布局，區(qū)域外圍與城市基礎設施互聯(lián)互通，基礎設施專項規(guī)劃與戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、控規(guī)之間有效銜接[10]。

海南本島沿骨架高速公路網(wǎng)形成區(qū)域基礎設施廊道（見圖7），包括環(huán)島高速公路、萬洋高速公路、中線高速公路和文臨高速公路等。光網(wǎng)（骨干光纜）與氣網(wǎng)（長輸天然氣管道）統(tǒng)籌共建，各類線性基礎設施協(xié)同共建，基礎設施廊道兩側進行線性空間控制和預留，控制線范圍內(nèi)嚴格禁止其他建設活動侵占。

圖7 重點基礎設施廊道示意圖

4.3 建設綠色交通體系，實現(xiàn)交通低影響可持續(xù)發(fā)展

采取綠色交通發(fā)展策略來減弱開發(fā)與生態(tài)的矛盾，以最小的資源環(huán)境代價，最大程度滿足自貿(mào)港的發(fā)展需求。在海南熱帶雨林國家公園交通基礎設施和環(huán)島旅游公路方案中踐行生態(tài)優(yōu)先的原則，實現(xiàn)國際旅游島的高質(zhì)量發(fā)展。

優(yōu)化線路布局。加強綠色交通基礎設施建設，遵循生態(tài)優(yōu)先的原則，交通規(guī)劃應與各類生態(tài)敏感空間進行比對分析，對規(guī)劃線路進行避讓優(yōu)化。確實無法避讓的，合理選用交通環(huán)保工程措施降低生態(tài)影響。占用重要濕地、生態(tài)公益林和森林公園等區(qū)域的交通項目，采取區(qū)域生態(tài)補償措施。

設置生態(tài)通道。針對公路等級和功能設置不同形式的生態(tài)綠帶，減輕交通帶來的污染和影響。根據(jù)野生動物遷徙路線，在穿越重要生態(tài)區(qū)域路段設置路上式、路下式和涵洞式等專用生態(tài)通道，保證生態(tài)廊道的連通性。在道路兩側因地制宜設置綠色邊坡，道路建設充分采用海綿城市建設技術，減輕對水土涵養(yǎng)功能的影響。

建設生態(tài)優(yōu)先的旅游交通。嚴格限定國家公園核心保護空間和交通基礎設施建設空間，步道路線盡量避開生態(tài)環(huán)境脆弱、資源易遭到破壞和野生動物經(jīng)?；顒拥膮^(qū)域，步道建設選用生態(tài)材料或就地取材。以保護海南省國際旅游島生態(tài)環(huán)境為基本準則，嚴格控制環(huán)島濱海旅游公路建設空間，以最低環(huán)境影響的開發(fā)原則建設配套設施。

4.4 提高交通彈性能力，增強交通可持續(xù)管理水平

由于海南省特有的流動人口現(xiàn)象，其交通需求特征不同于傳統(tǒng)的常住人口，交通設施應考慮實際服務人口的需求，在常住人口基礎上預留設施彈性發(fā)展空間。結合整體需求與流動客流，從交通設施的供給保障與運營管理等方面提出發(fā)展策略，提高交通系統(tǒng)的彈性應對能力。通過采取分級分區(qū)彈性配置設施配套標準，根據(jù)高峰時期實際服務人口的變化特征，對各市縣分區(qū)域設置不同的彈性空間標準，提高交通設施“韌性”（見表1）。

表1 交通設施分級分區(qū)配置指引

除此之外，可通過加強交通與用地的融合發(fā)展、建立交通實時應變機制、提高綠色出行比例、提升智能交通服務水平等措施，進一步增強交通可持續(xù)管理水平。

5 結 語

國土空間規(guī)劃背景下綜合交通體系面臨新轉(zhuǎn)變、新思維、新驅(qū)動，交通規(guī)劃應更加注重對空間發(fā)展的支撐作用，同時和其他專項規(guī)劃協(xié)同融合、相互反饋，踐行生態(tài)優(yōu)先的綠色交通發(fā)展理念，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有韌性的發(fā)展。在資源約束的現(xiàn)實背景下，交通規(guī)劃如何實現(xiàn)從規(guī)模效率到綜合效益的發(fā)展，有待在規(guī)劃實踐中進一步研究和探討。