賀全義，佟志奎，康成龍

北京中交華安科技有限公司

0 引 言

河南省全面啟動實施高速公路“13445工程”，到2025年年底全省高速公路通車里程將達到10 000 km以上。為進一步加強河南省高速公路運營管理企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理，建立健全應(yīng)急管理體制和機制，提高安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的能力和水平，盡可能地控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，著力開展高速公路運營管理企業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制工作，本文以分析編制高速公路運營中突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的過程中遇到的難點問題以及對行業(yè)內(nèi)應(yīng)急預(yù)案的分析為基點，從組織機構(gòu)與職責、突發(fā)事件分級、應(yīng)急預(yù)案體系與銜接、信息報送流程、分級響應(yīng)及措施幾個方面出發(fā)，梳理、剖析編制應(yīng)急預(yù)案的重點難點，并提出相應(yīng)的解決對策和建議，從而為河南省高速公路運營管理企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案提供有益參考，為安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作做出應(yīng)有貢獻。

1 應(yīng)急預(yù)案編制的重點難點問題

應(yīng)急預(yù)案編制與應(yīng)用已成為加強我國應(yīng)急管理、預(yù)防和控制突發(fā)事件的一項基礎(chǔ)性工作[1-2]。經(jīng)過幾年的發(fā)展，政府層面應(yīng)急預(yù)案相繼建立，高速公路運營管理企業(yè)也按照國家要求，積極開展應(yīng)急預(yù)案編制和修訂工作，但是當前高速公路運營管理企業(yè)應(yīng)急預(yù)案方面普遍存在體系層級不完善、縱橫銜接不到位、職責權(quán)利不夠清晰、響應(yīng)處置不順暢、風險評估重點不夠突出、應(yīng)急物資匹配缺乏依據(jù)方法等問題，這些問題的暴露也從側(cè)面顯示出應(yīng)急預(yù)案編制工作中定位不精準、編制程序分析不到位、重點難點難把握等問題。作者根據(jù)多次編制高速公路運營管理企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的經(jīng)驗，將重點難點問題進行總結(jié)、梳理。

1.1 組織機構(gòu)聯(lián)動不順暢、職責不清晰

任何管理模式的成功建立、任何管理方法的有效實施、任何改革措施的真正落實都離不開領(lǐng)導(dǎo)層的重視，尤其是最高管理者的重視和支持[3]。應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組是處置突發(fā)事件的重要指揮機構(gòu)，指揮領(lǐng)導(dǎo)小組成員組成類型是否全面、態(tài)度是否端正直接決定應(yīng)急處置的效果。例如《河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報告》指出此次災(zāi)害暴露出的問題：“在這場重大災(zāi)害應(yīng)對過程中，鄭州市委市政府缺乏全局統(tǒng)籌，對市領(lǐng)導(dǎo)在前后方、點和面上的指揮沒有具體的統(tǒng)一安排，關(guān)鍵時刻無市領(lǐng)導(dǎo)在指揮中心坐鎮(zhèn)指揮、掌控全局?！薄?·20”教訓(xùn)既暴露了問題，也體現(xiàn)出了應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組在應(yīng)急處置中的重要性，目前河南省高速公路運營管理企業(yè)也存在各級應(yīng)急組織機構(gòu)聯(lián)動不順暢、應(yīng)急組織機構(gòu)職責權(quán)利不夠清晰等問題。

1.2 突發(fā)事件分級標準不夠合理

突發(fā)事件類型方面，國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中，把突發(fā)公共事件主要分為四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。這是國家層面制定的分類標準，針對各類行業(yè)，并沒有具體指出突發(fā)事件與生產(chǎn)安全事故直接的區(qū)別，導(dǎo)致高速公路運營管理企業(yè)在編制應(yīng)急預(yù)案時，沒有區(qū)分突發(fā)事件和生產(chǎn)安全事故，把二者混為一談。

突發(fā)事件的定量分級標準缺少依據(jù)，分級不明確。目前高速公路運營管理企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案時，對突發(fā)事件的定量標準主要采用《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》中四個等級生產(chǎn)安全事故和《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》中公路交通突發(fā)事件等級標準里四個等級事件的相關(guān)數(shù)據(jù)，具體再細化方面，與行業(yè)或者企業(yè)具體實際情況相結(jié)合考慮得較少。

以上兩點問題導(dǎo)致突發(fā)事件分級標準制定不夠合理，最終造成編制的應(yīng)急預(yù)案不精準、不實用。

1.3 應(yīng)急預(yù)案體系不完善、銜接不到位

“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃中“面臨的形勢”指出，風險隱患仍然突出，我國安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以根本改變，其中也列出了一些風險隱患類型，并提出了應(yīng)急體系總體目標。這是一個強烈的信號，說明我國各行各業(yè)還需加強完善體系建設(shè)，應(yīng)對各類風險與隱患。應(yīng)急預(yù)案體系是應(yīng)急體系的重要組成部分，目前高速公路運營管理企業(yè)還存在應(yīng)急預(yù)案體系不夠完整、應(yīng)急預(yù)案類型不夠全面等問題。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責是應(yīng)對各類突發(fā)事件的工作原則之一[4]。該原則是從國家到地方、從省市到企業(yè)均適用的原則。目前高速公路運營管理企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案，體系比較單一，未充分考慮與屬地政府及上級單位預(yù)案之間的縱橫銜接，導(dǎo)致應(yīng)急處置時，應(yīng)急組織機構(gòu)不能有效合并，出現(xiàn)組織有所混亂、指揮權(quán)不夠清晰，應(yīng)急處置不及時、處置效果不理想等問題。

1.4 信息報送流程層級不明確

建立信息上報制度，對健全應(yīng)對突發(fā)事件快速反應(yīng)機制、果斷決策、快速處置、切實保障人員生命財產(chǎn)安全及維護社會穩(wěn)定，起著十分重要的作用。目前河南省高速公路運營管理企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案信息報送時限，主要按照《生產(chǎn)安全事故信息報告和處置辦法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》以及上位預(yù)案中關(guān)于信息報送時間的要求執(zhí)行，但是辦法和條例中對報送單位、上報單位和時限要求有一些細微的差別，在預(yù)案編制的過程中沒有厘清相關(guān)問題，對突發(fā)事件和生產(chǎn)安全事故報送時限不做區(qū)分，可能導(dǎo)致出現(xiàn)一些問題：信息不對等、上報單位不準確，甚至報送延誤；未按照事件等級進行上報，導(dǎo)致上級單位收到較多低等級事件信息；報送流程不規(guī)范，報送人員或部門太多，造成工作困難進而預(yù)案難以落地運行等。

1.5 分級響應(yīng)程序繁瑣、措施不充分

突發(fā)事件分級響應(yīng)及響應(yīng)措施，是應(yīng)急預(yù)案的核心環(huán)節(jié)，制定合理科學(xué)的分級響應(yīng)程序、啟動條件及處置措施，是迅速開展應(yīng)急處置、實現(xiàn)預(yù)期效果、減少人員傷亡財產(chǎn)損失的基礎(chǔ)保障。但目前高速公路運營管理企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案往往存在分級響應(yīng)程序繁瑣[5]、啟動條件層次不分明、忽視先期處置的重要性、處置措施考慮不充分、落實困難等問題。

2 對策分析

根據(jù)前文對高速公路運營管理企業(yè)當前應(yīng)急預(yù)案及編制過程中發(fā)現(xiàn)的問題的闡述，筆者結(jié)合編制應(yīng)急預(yù)案的經(jīng)驗，分別對各類問題逐一展開討論，提出合理性對策及建議，為行業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案提供參考。

2.1 組織機構(gòu)與職責

為了應(yīng)對突發(fā)事件，高速公路運營管理企業(yè)的一項主要任務(wù)是負責本單位應(yīng)急管理工作，完善應(yīng)急預(yù)案，組建應(yīng)急隊伍，儲備應(yīng)急物資，突發(fā)事件發(fā)生時，負責本單位損毀交通設(shè)施的搶修重建工作，承辦上級應(yīng)急組織機構(gòu)交辦的其他事項等。為建立“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動”的中國特色應(yīng)急管理體制，高速公路運營管理企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案的過程中要充分考慮建立合理、科學(xué)、職責明確的組織機構(gòu)。

突發(fā)事件應(yīng)急組織機構(gòu)的構(gòu)成應(yīng)做到結(jié)構(gòu)清晰、層級分明。例如：河南省高速公路聯(lián)網(wǎng)管理中心總體負責全省高速公路應(yīng)急管理工作，建立了由應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省路警聯(lián)合指揮中心、應(yīng)急專項工作組等組成的應(yīng)急組織機構(gòu)，其中高速公路路網(wǎng)突發(fā)事件信息由各運營管理企業(yè)直接報省路警聯(lián)合指揮中心。高速公路運營管理企業(yè)成立應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組時，可考慮設(shè)置與河南省高速公路聯(lián)網(wǎng)管理中心組織機構(gòu)一致的應(yīng)急辦及綜合保障、運營保障、搶通保通、服務(wù)保障、專家咨詢等應(yīng)急工作小組。組織機構(gòu)人員的組成及職責的劃分應(yīng)與企業(yè)相關(guān)部門詳盡溝通，結(jié)合全員安全生產(chǎn)責任制、參考上位預(yù)案組織機構(gòu)構(gòu)成、查閱日常工作職責，盡量做到定崗定人。一般情況下組織機構(gòu)職責可考慮：

應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組負責啟動、請求擴大或終止突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)，指揮調(diào)度應(yīng)急資源，組織本級突發(fā)事件應(yīng)急處置工作、指導(dǎo)下屬單位應(yīng)急處置工作等；應(yīng)急辦承擔應(yīng)急管理的日常事務(wù)，與有關(guān)單位和部門協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，督導(dǎo)檢查應(yīng)急準備工作，接收、傳達各方面指示、要求、報告，起草突發(fā)事件工作報告、總結(jié)材料等；綜合保障組負責信息發(fā)布、輿情監(jiān)測、引導(dǎo)、后勤保障、起草綜合類文件及處理善后等；運營保障組負責高速公路收費、監(jiān)控、通訊、供配電等系統(tǒng)運轉(zhuǎn)、收費站通行管理及緊急車輛通行等；搶通保通組負責開展救援搶險、設(shè)施搶修、道路保通搶通、恢復(fù)重建、現(xiàn)場安全管控、人員疏散施救、受損設(shè)施安全評估、次生災(zāi)害隱患排查及配合相關(guān)部門開展路面清障、繞行路線方案制定等；服務(wù)保障組負責緊急情況下為滯留高速公路的人員、車輛提供臨時避險場所及必要緊急物資等服務(wù)保障。

應(yīng)急預(yù)案編制完成后應(yīng)召集應(yīng)急處置的各部門、工作小組負責人開展內(nèi)部評審[6]，務(wù)必保證應(yīng)急預(yù)案編制領(lǐng)導(dǎo)小組主要領(lǐng)導(dǎo)及各部門負責人到場，詳細討論、充分論證組織機構(gòu)的合理性、責任劃分的全面性。

2.2 突發(fā)事件分級標準

對于高速公路運營管理企業(yè)，在制定突發(fā)事件分級標準之前，既要區(qū)分路網(wǎng)突發(fā)事件和生產(chǎn)安全事故，確定突發(fā)事件類型，又要明確事件等級，明確實施主體。對于不同類型的不同等級的突發(fā)事件，企業(yè)在應(yīng)急處置中有三種任務(wù)：主導(dǎo)處置、配合處置、了解指導(dǎo)。

對于超出企業(yè)應(yīng)對能力之外的較高級別路網(wǎng)突發(fā)事件和生產(chǎn)安全事故，企業(yè)應(yīng)配合上級單位或?qū)俚卣M行應(yīng)急處置；對于企業(yè)應(yīng)對能力范圍內(nèi)的突發(fā)事件，企業(yè)應(yīng)組織各部門，成立應(yīng)急組織機構(gòu)，主導(dǎo)應(yīng)急處置；對于企業(yè)下屬部門應(yīng)對能力范圍內(nèi)的突發(fā)事件，企業(yè)應(yīng)掌握信息并指導(dǎo)下屬部門應(yīng)急處置。

現(xiàn)行《河南省交通運輸突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)事件按照其特點、嚴重程度和影響范圍等分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。其中重大突發(fā)事件需省交通運輸廳組織協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)力量和資源進行應(yīng)急處置，較大突發(fā)事件需省交通運輸廳指導(dǎo)市、縣交通運輸主管部門進行應(yīng)急處置。建議高速公路運營管理企業(yè)應(yīng)分析四級事件，在上位預(yù)案分級標準的基礎(chǔ)上進一步拆分，結(jié)合企業(yè)發(fā)生突發(fā)事件的歷史數(shù)據(jù)、企業(yè)應(yīng)對風險能力、資源調(diào)配能力等，建立與組織結(jié)構(gòu)層級匹配的突發(fā)事件分級，比如細化Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）事件，可以考慮河南省高速公路聯(lián)網(wǎng)管理中心、企業(yè)管理集團、運營管理企業(yè)、各站區(qū)隊或河南省高速公路聯(lián)網(wǎng)管理中心、運營管理企業(yè)、各站區(qū)隊兩種層級管理模式?？傊繕藴始纫舷嚓P(guān)法律、規(guī)范，又要保持與上位預(yù)案的有效銜接及符合企業(yè)實際情況。

2.3 應(yīng)急預(yù)案體系與銜接

高速公路運營管理企業(yè)在建設(shè)應(yīng)急預(yù)案體系時，應(yīng)結(jié)合企業(yè)主要業(yè)務(wù)特點、風險評估及典型歷史事件信息、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)等，合理設(shè)計應(yīng)急預(yù)案體系，明確應(yīng)急預(yù)案的事件類型及場所，確定除了綜合應(yīng)急預(yù)案之外的其他專項應(yīng)急預(yù)案及現(xiàn)場處置方案類型。企業(yè)有下級單位或分支機構(gòu)時，應(yīng)考慮結(jié)合機構(gòu)管理模式，建設(shè)包含對應(yīng)下級單位或分支機構(gòu)級別的應(yīng)急預(yù)案體系。專項應(yīng)急預(yù)案與綜合應(yīng)急預(yù)案中的應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、應(yīng)急響應(yīng)程序相近時，可只編寫綜合應(yīng)急預(yù)案，響應(yīng)的處置措施在綜合應(yīng)急預(yù)案中說明。

應(yīng)急預(yù)案的銜接主要考慮與屬地政府及上級單位的有效銜接，在詳盡收集相關(guān)預(yù)案及法規(guī)、規(guī)范等資料的基礎(chǔ)上，制定需要編制的預(yù)案項目。銜接不單單指表面上預(yù)案類型的銜接，重要的是預(yù)案架構(gòu)的銜接，做到信息上傳下達及時有序、應(yīng)急行動迅速有效、指揮權(quán)明確，擴大應(yīng)急能迅速并入上級機構(gòu)或?qū)俚卣芾?，高效服從統(tǒng)一指揮；預(yù)案內(nèi)容方面應(yīng)層次分明，針對不同事件類型，應(yīng)深入分析側(cè)重點，切忌生搬硬套。

2.4 信息報送流程

信息報送的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)按照路網(wǎng)突發(fā)事件和生產(chǎn)安全事故進行區(qū)分。

路網(wǎng)突發(fā)事件信息報送的時限、內(nèi)容及方式主要按照行業(yè)內(nèi)上級單位的要求執(zhí)行。其中，報送的時限要對不同層級的要求研究匯總，一般本級單位按照時限的最高要求執(zhí)行。比如河南省交通運輸突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案要求較大突發(fā)事件發(fā)生后必須1 h內(nèi)書面報告，河南省高速公路運營管理中心規(guī)定在1 h內(nèi)向省路警聯(lián)合指揮中心報告信息，那么作為高速公路運營管理企業(yè)制定本級單位報送時限應(yīng)從屬最高標準，即1 h內(nèi)上報省路警聯(lián)合指揮中心和交通運輸廳值班室。本文推薦路網(wǎng)突發(fā)事件信息報送流程圖如圖1所示。

圖1 路網(wǎng)突發(fā)事件信息報送流程圖

生產(chǎn)安全事故信息報送的時限、內(nèi)容及方式按照國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第2號《生產(chǎn)安全事故信息報告和處置辦法》中相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。本文推薦生產(chǎn)安全事故信息報送流程圖如圖2所示。

圖2 生產(chǎn)安全事故信息報送流程圖

2.5 分級響應(yīng)及措施

分級響應(yīng)階段應(yīng)科學(xué)制定響應(yīng)程序，程序應(yīng)簡潔可行，盡量可視化、流程化，避免程序繁瑣、文本冗長。響應(yīng)程序一般包括先期處置、研判事件等級、組織會商、啟動相應(yīng)等級響應(yīng)、開展應(yīng)急處置及響應(yīng)終止這幾個方面。

先期處置是有效防止事件擴大、降低損失的基礎(chǔ)，因此高速公路運營管理企業(yè)應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)層方面重視先期處置的重要性。在分級響應(yīng)時要明確下級單位的應(yīng)急處置內(nèi)容，可以概括性描述，但基本要素要齊全，重心應(yīng)該是現(xiàn)場的管控、人員車輛的疏散以及臨時的救護，應(yīng)明確加強自身防范，不能保證自身安全的情況下，嚴禁任何人進入管控區(qū)域。

響應(yīng)的分級一般與突發(fā)事件等級相對應(yīng)。對于不同等級的響應(yīng)，應(yīng)明確指揮權(quán)，即響應(yīng)由誰負責啟動和實施。還應(yīng)明確實施主體，一般是配合上級行動、主導(dǎo)本級行動、指導(dǎo)下級行動三種情況，其中配合上級行動時應(yīng)根據(jù)響應(yīng)分級的變化明確指揮權(quán)的移交，同時建議明確組織機構(gòu)的調(diào)整，避免出現(xiàn)職責不清、領(lǐng)導(dǎo)混亂，指導(dǎo)下級行動時應(yīng)明確由誰去指導(dǎo)，避免出現(xiàn)相互推諉。

制定應(yīng)急處置措施時要注意區(qū)分綜合預(yù)案、專項預(yù)案和現(xiàn)場處置方案三者之間的關(guān)系：綜合預(yù)案是企業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件時的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，事件類型應(yīng)包含全面；專項應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)企業(yè)風險評估列出重大風險源，采取的專項處置措施，內(nèi)容上應(yīng)具有針對性；現(xiàn)場處置方案要注重結(jié)構(gòu)簡單、程序清晰、實際可操作性強等特點。制定措施時，還應(yīng)充分考慮各方面的因素，各項措施在科學(xué)有依據(jù)的基礎(chǔ)上應(yīng)敢于打破舊思維、舊套路，結(jié)合實際，可操作、能操作。對于不同的預(yù)案項目，處置措施應(yīng)根據(jù)項目特點具有針對性，嚴禁照本宣科、生搬硬套，比如隧道事故處置措施涉及充分通風、照明問題，而橋梁事故基本沒有這個問題。措施的制定應(yīng)盡可能的詳細、詳盡，必要時可編制應(yīng)急處置操作指南作為附件，對措施進行補充。

3 結(jié) 論

應(yīng)急預(yù)案的編制是一項專業(yè)性、系統(tǒng)性較強的工作，也是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，預(yù)案編制的好壞，直接關(guān)乎到應(yīng)急預(yù)案的效果。筆者從組織機構(gòu)與職責、突發(fā)事件分級標準、應(yīng)急預(yù)案體系與銜接、信息報送流程、分級響應(yīng)及措施幾個核心要素出發(fā)，分別展開討論應(yīng)注意的重點難點問題，并提出對策和建議，供高速公路運營管理企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案時參考。