李 鍇，嚴 涵，瞿 奇

上海市上規(guī)院城市規(guī)劃設計有限公司

0 引 言

依托軌道交通走廊推動TOD綜合開發(fā)，實現土地資源高效集約利用、城市空間結構布局優(yōu)化的一體化發(fā)展，已成為國內外大城市建設發(fā)展的共識。東京、香港等國際大都市在軌道交通沿線綜合開發(fā)方面均有著悠久的歷史和豐富的實踐經驗，通常稱之為一體化開發(fā)或“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式，提倡緊湊、混合空間布局[1]。上世紀90年代TOD理念被提出后，綜合開發(fā)模式逐步在北京、上海、深圳、成都等國內大城市軌道交通建設與城市發(fā)展中付諸實踐。體系框架方面，美國學者彼得·卡爾索普提出分類、分圈層、分要素的規(guī)劃方法[2]。深圳市較早地建立了較為完善的分層規(guī)劃技術體系，如根據軌道交通車站功能定位及周邊土地利用性質，確定片區(qū)TOD類型和TOD重點區(qū)域發(fā)展指引，制定量化的規(guī)劃設計要點[3]。其他城市大多處于逐步實踐探索、技術創(chuàng)新儲備階段。

當前，上海已進入資源緊約束的存量更新發(fā)展階段。2018年上海市域軌道交通線網規(guī)模已達到761 km（含磁懸浮、金山鐵路支線），城市軌道交通第三期建設規(guī)劃（2018—2023年）明確6條地鐵線、3條市域鐵路，總長度約286 km的新建線路。2020年5月，上海市政府辦公廳印發(fā)《關于完善本市新一輪軌道交通建設運營管理機制的實施意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_，“本市新一輪軌道交通建設要圍繞公共交通導向（TOD）模式，實施高強度開發(fā)，充分發(fā)揮軌道交通引導優(yōu)化城市空間結構布局的作用，加快構建由主要客運走廊溝通主要就業(yè)崗位與居住區(qū)、職居均衡的城市空間形態(tài)?！?在此背景下，以落實總規(guī)目標為基本遵循，深化實施以TOD為理念的軌道交通站點綜合開發(fā)利用模式，實現超大城市公共交通系統和空間結構優(yōu)化的高效協同，成為新一輪軌道交通規(guī)劃建設的必然選擇和重要任務。

1 “上海2035”總規(guī)實施要求

面向2035年邁向卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市的總體目標，上海牢固樹立創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，聚焦解決超大城市發(fā)展中不平衡、不充分、不協調的突出問題，堅持公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，強化資源節(jié)約集約利用，積極探索高密度超大城市發(fā)展路徑，著力提升城市功能，塑造特色風貌，建設高品質、人性化的公共空間，促進職住均衡發(fā)展，推動上海城市健康可持續(xù)發(fā)展[4]。

1.1 推進實施上海市城市軌道交通第三期建設規(guī)劃（2018—2023年）

根據“上海2035”總規(guī)要求，為促進城市空間與軌道交通系統的協同發(fā)展，上海市同步開展了新一輪軌道交通近期建設規(guī)劃[5]。規(guī)劃于2018年底獲國家發(fā)改委批復，明確建設19號線、20號線一期、機場聯絡線、嘉閔線等9個項目?；诖蛟燔壍蓝际小⒅厮堋岸嗄Ｊ?、多層次”公共交通骨架的遠期規(guī)劃目標，近期新規(guī)劃建設的線路將建立浦東、虹橋等國際樞紐之間的快速聯系，強化外圍地區(qū)之間的聯動發(fā)展，探索構建深入中心城內部、能夠鏈接若干市級中心和重點功能區(qū)的軌道快線走廊，進一步促進城市空間優(yōu)化發(fā)展。

1.2 圍繞軌道交通站點，促進空間資源集約復合利用

根據市域空間格局，軌道交通網絡著力提高對主城區(qū)、新城的潛力地區(qū)和新增公共活動中心的支撐，如近期建設的20號線、21號線、23號線、嘉閔線等，并協調優(yōu)化軌道交通線路、站點與公共中心體系的空間布局[6]。同時，在后續(xù)規(guī)劃實施中要加強軌道交通沿線新建和更新項目的控制和引導，圍繞樞紐、站點及車輛基地，加強土地的集約、綜合和立體開發(fā)，促進空間立體優(yōu)化。一般而言，軌道交通站點周邊300 m或600 m半徑的服務范圍為核心區(qū)，鼓勵以商業(yè)、公共服務、居住等功能為主。

1.3 建設TOD社區(qū)，營造良好的城市空間品質

響應網絡化時代城市生活特征，“上海2035”要求依托軌道交通站點等周邊地區(qū)，統籌配置社區(qū)級各類公共服務設施，使得居民在借助公共交通出行時，“一站式”完成購物、用餐、娛樂、接送小孩老人等日?；顒樱瑯嫿═OD社區(qū)生活圈。

對于主城片區(qū)、新城以及新市鎮(zhèn)，鼓勵圍繞軌道交通設置公共活動中心，加強用地混合、功能復合以及周邊步道、騎行道網絡的構建。并在上?！罢R路、密路網”傳統街道肌理基礎上，推行街區(qū)制，提高全路網密度，路權重配優(yōu)化，實現街坊尺度舒適宜人、街道空間適合漫步、沿街界面公共開放、服務功能混合多樣的城市社區(qū)布局。

2 新一輪軌道交通站點周邊情況評估

研究聚焦新一輪軌道交通建設規(guī)劃中9條線路及其涉及的129個站點、11座車輛基地（見圖1），主要分布于中心城及主城片區(qū)、新城范圍內。依照《關于加強容積率管理全面推進土地資源高質量利用的實施細則（2020版）》的原則，本次研究將新一輪軌道交通建設規(guī)劃中的站點周邊600 m半徑范圍內所有街坊（含車輛基地）作為研究范圍（見圖2），合計248 km2，其中80%的用地已有控規(guī)覆蓋。圍繞空間維度的指標進行數據分析，重點對站點周邊地區(qū)的空間資源、集聚程度、功能用途和環(huán)境品質等進行研究評估。站點周邊情況呈現出以下幾方面特征。

圖1 新一輪軌道交通線網和站點分布圖

圖2 新一輪軌道交通站點周邊600 m研究范圍分布[7]

2.1 站點周邊規(guī)劃用地是緊約束發(fā)展背景下寶貴的空間資源

通過對研究范圍內城市用地的梳理，主要包括控詳規(guī)劃未實施和有更新意愿的用地統計（見圖3），發(fā)現研究范圍內約10%的城市用地具有進一步提升優(yōu)化的可能，共計約24.3 km2。對于新增土地資源非常緊缺的上海1上海2017年建設用地總規(guī)模約為3 159 km2，2035年規(guī)劃目標為3 200 km2。，是非常寶貴的空間發(fā)展資源。此外，有9個車輛基地緊鄰地鐵站點（見圖4），每座車輛基地規(guī)模均在20～30 hm2，共計約180 hm2。如進行綜合開發(fā)，也將成為站點周邊地區(qū)重要的潛力空間。

圖3 新一輪軌道交通站點周邊規(guī)劃用地分布

圖4 新一輪軌道交通車輛基地布局[7]

2.2 站點周邊地區(qū)的人口、就業(yè)崗位亟待進一步集聚

中心城內，還需進一步向站點300 m半徑范圍內高效集聚。上海中心城軌道交通網絡建設已較成熟，在新一輪網絡建成后，中心城范圍內約近一半的城市建設用地已在站點600 m半徑范圍內（見圖5），且多為公共服務和居住用地，已呈現出明顯的空間集聚特征。但通過對比300 m以內和300～600 m兩個圈層范圍內的用地開發(fā)強度，發(fā)現兩個圈層的集聚程度基本一致，表明300 m圈層內的TOD導向和梯度引導開發(fā)強度仍顯不足。因此，應把握新一輪軌道交通建設契機，在中心城內重點加強該圈層內的進一步集約集聚發(fā)展。

圖5 中心城軌道交通周邊600 m半徑范圍覆蓋情況[7]

中心城外，600 m半徑范圍內的人口、就業(yè)崗位還需進一步集聚提升。根據“上海2035”要求，對于中心城外的主城片區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)，圍繞軌道交通站點600 m覆蓋范圍內的居住人口、就業(yè)崗位比例應達到40%～55%。分析現有控詳規(guī)劃，可發(fā)現主城片區(qū)范圍內軌道交通站點600 m半徑覆蓋的居住人口、就業(yè)崗位尚不足總規(guī)要求的一半，新城距離總規(guī)要求也有較大差距。同時對新一輪軌道交通站點周邊600 m空間圈層內外的用地開發(fā)強度（主要為住宅和商業(yè)商辦地塊）的分析，發(fā)現圈層內外的強度差距并不大。因此，TOD導向的中心城外的新一輪軌交站點周邊發(fā)展，還需進一步提升600 m范圍內的人口、就業(yè)、用地的集聚程度。

2.3 站點周邊地區(qū)的功能復合度活力度有待提升

新一輪軌道交通建設線路多位于主城片區(qū)和新城、新市鎮(zhèn)，這些地區(qū)的控詳規(guī)劃編制基本都早于軌道交通選線選址，因此規(guī)劃中站點周邊的功能布局對TOD發(fā)展要求考慮尚不足。部分站點600 m范圍內，功能布局單一，還有較多成片居住、產業(yè)社區(qū)，尤其郊區(qū)部分站點周邊地區(qū)尚以工業(yè)功能為主（見圖6）。整體功能布局合理性也有待加強，需要通過TOD導向更新成為復合活力的公共節(jié)點。

圖6 規(guī)劃23號線（閔行區(qū)）部分站點周邊600 m范圍現有控詳規(guī)劃情況[7]

2.4 站點周邊地區(qū)的公共環(huán)境與民生設施還需完善

站點周邊地區(qū)依據總規(guī)要求，除了功能集聚和復合活力的發(fā)展要求，更要關注公共性、民生性的底線問題。中心城和主城片區(qū)的公共服務設施的規(guī)模尚有提升需要，尤其租賃住宅的規(guī)模缺口較大，充分利用好新一輪軌道交通站點周邊可建設用地，有利于中心城和主城片區(qū)強化資源節(jié)約集約利用，積極探索高密度超大城市發(fā)展路徑，著力提升城市功能。新城和新市鎮(zhèn)中郊區(qū)的站點周邊地區(qū)還存在街坊尺度大、慢行系統不連續(xù)、環(huán)境品質不高等情況（見圖7）。

圖7 站點周邊缺乏良好的慢行環(huán)境

2.5 車輛基地上蓋開發(fā)的潛力較大

在上海市已規(guī)劃的20余個車輛基地中，目前已進行車輛基地綜合開發(fā)的僅2座，在待建4座，這部分空間資源的價值尚未充分挖掘。同時，車輛基地作為大型交通市政設施，單體用地面積大，對于城市道路網絡、地區(qū)空間的阻隔性較強。若能充分利用空間資源，推進軌道交通車輛基地、公交樞紐等設施的地上地下綜合開發(fā)利用，打造立體綜合一體的城市空間（見圖8），將有益于城市長遠發(fā)展。

圖8 部分車輛基地綜合開發(fā)意向圖

3 國內外經驗借鑒

3.1 依托軌道交通站點實施高強度開發(fā)

自20世紀60年代起，東京開始采用劃定特定地區(qū)的方式，促進城市建設中功能和開發(fā)在軌道交通站點周邊集聚。進入本世紀以來，日本更從國家層面進一步明確城市更新作為促進經濟復蘇和增長的國家戰(zhàn)略，通過都市再生緊急整備地區(qū)的劃定，允許特定城市更新項目不受既有規(guī)劃中關于定位、功能、容積率和建筑高度等規(guī)劃條件的限制，實現超大規(guī)模、超高強度的城市更新[8]。在具體實踐中，此類城市更新項目基本位于軌道交通站點周邊一定范圍內，由高密度的軌道交通網絡及站點提供支撐；同時，對項目容積率進行獎勵須建立在項目中納入一定城市公共功能的基礎上，體現出東京城市更新一以貫之的TOD導向。

以東京站周邊的大丸有（大手町、丸之內、有樂町）地區(qū)為例，該地區(qū)為日本頂級CBD，在約120 hm2范圍內擁有6條軌道交通線路和13個站點（見圖9）。大丸有地區(qū)在二戰(zhàn)前就已發(fā)展成熟，1960年至1990年，伴隨著日本經濟起飛并鼓勵高層建筑建設的“特定街區(qū)制度”實施，該地區(qū)通過城市更新發(fā)展成為亞洲第一個建成、具有當代意義的CBD，區(qū)域內集聚了大量跨國企業(yè)總部，建筑高度由原先的31 m以下提升至100 m左右。進入本世紀后，大丸有地區(qū)被劃定為都市再生緊急整備區(qū)域，實行容積率獎勵和轉移制度，促成站點周邊更高強度的功能和空間雙集聚。如東京站通過將自身法定容積率轉移給周邊6棟大廈，使得該地區(qū)的最高地塊容積率達到13，新一批城市更新項目的建筑高度也普遍達到200 m以上（見圖10）。

圖9 大丸有地區(qū)軌道交通站點布局及200 m半徑覆蓋范圍

圖10 大丸有地區(qū)三輪城市建設形成的建筑高度分布

3.2 結合軌道交通站點促進功能和空間復合

與超高的容積率相對應，東京結合軌道交通站點的城市更新項目非常強調功能和空間的復合利用，以充分發(fā)揮站點對周邊地區(qū)的帶動作用。以東京六本木新城為例，其標志性建筑森大廈在商業(yè)、餐飲、辦公等常規(guī)功能之外，利用多個樓層設置了美術館、畫廊、觀景臺、學術中心、俱樂部等綜合功能（見圖11）。通過城市公共活動功能的立體復合，既高度集約地利用城市土地資源，又提供了豐富的公共服務載體，使之成為地區(qū)文化地標。

圖11 六本木新城功能混合布局示意

以居住功能為主的區(qū)域，結合軌道交通站點集聚新的服務功能，有助于促進地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。代官山同潤會公寓更新項目位于東急東橫線代官山站北側，在更新過程中利用自身地下空間結合設置了面積達13 000 m2的變電樞紐站，并融入超市、購物中心，由澀谷區(qū)政府購買、運營的代官山運動中心等大型現代化公共服務設施，大大提升了該地區(qū)的公共設施服務水平，為代官山這一始建于20世紀20年代，歷史悠久、綠意盎然、優(yōu)雅文藝的居住社區(qū)吸引了新的居民，推動了整個地區(qū)的活化發(fā)展。

3.3 關注公共空間的高品質互聯互通

在高密度的軌道交通網絡基礎上，東京的TOD開發(fā)很注重地上地下公共空間和慢行網絡的立體聯通，最大程度拓展站點服務范圍。地下，以大丸有地區(qū)為例，整個地區(qū)結合分布于其間的13個站點和城市更新項目，形成高密度、互聯互通的地下空間網絡（見圖12）。地上，以東京品川站東口開發(fā)項目為例，車站向南跨越鐵路設置連接車站站廳層及項目中所有新建建筑2層的步行平臺，在地面也與街道、公園等公共空間相連（見圖13）。

圖12 大丸有地區(qū)的地下空間網絡[6]

圖13 品川站東口開發(fā)項目慢行空間示意圖[8]

3.4 活化利用軌道交通車輛基地

車輛基地是軌道交通網絡中重要的基礎設施，通常占地面積大、鄰近車站，是TOD導向下重點關注的空間資源。以香港為例，當前已建成的9處車輛基地中，有6處已進行了上蓋物業(yè)開發(fā)。其開發(fā)理念和實踐體現出由聚焦車輛基地、單一功能上蓋開發(fā)逐步向整合車輛基地與鄰近地鐵站點，進行綜合功能開發(fā)的轉變[8]（見表1）。如20世紀80年代，開建的何東樓車輛基地，上蓋開發(fā)功能以居住功能及其配套的商業(yè)、文化、體育設施為主；目前在建的康城站及將軍澳車廠上蓋綜合開發(fā)項目，則將站點與車輛基地整體開發(fā)，以生活居住功能為主拓展辦公、商業(yè)、文娛活動，結合項目濱海區(qū)位特征，也更注重項目內部的公共空間與城市濱水空間的整合和融合。

表1 香港車輛基地上蓋物業(yè)開發(fā)情況梳理[9]

4 TOD導向下的城市空間結構優(yōu)化策略建議

4.1 因地制宜，合理確定TOD集聚發(fā)展的空間范圍

根據研究分析，軌道交通線路在中心城的站距相對較小，站點服務覆蓋范圍比例較高，在土地資源緊張且總量鎖定的背景下，建議將功能和強度向相對更小的輻射空間范圍內集中，以實現更好的TOD集聚效應。中心城以外地區(qū)，站距相對較大，站點服務覆蓋范圍比例較低，用地資源相對彈性寬松，建議適當放大TOD集聚發(fā)展范圍，以紓解中心城發(fā)展瓶頸，促進新城、新市鎮(zhèn)的功能完善。

基于總規(guī)政策導向，針對中心城和中心城以外地區(qū)的站點，分別探索300 m和600 m的差異化控制引導標準（見圖14）。需要指出的是，針對不同發(fā)展階段和不同能級規(guī)模的城市，在開展TOD導向下的空間結構優(yōu)化相關規(guī)劃時，應立足城市發(fā)展實際，結合站點區(qū)位和類型優(yōu)化方案，進而確定與地區(qū)發(fā)展相匹配的TOD空間集聚范圍標準。

圖14 中心城和外圍地區(qū)站距和空間輻射范圍對比

4.2 通過梯度化引導TOD開發(fā)強度，提高土地利用效率，優(yōu)化空間形態(tài)

總體層面，根據中心城、主城片區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)的差異化發(fā)展目標，綜合評估功能布局、交通條件、環(huán)境影響等因素，兼顧各區(qū)域的特定條件，進行差異化分類強度引導，形成中心城、主城片區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)TOD開發(fā)強度遞減的空間格局（見表2、表3）。

表2 主城區(qū)和新城開發(fā)強度指標表

表3 新市鎮(zhèn)開發(fā)強度指標表

地區(qū)層面，圍繞站點逐層向外遞推提高開發(fā)強度，通過差異化的容積率控制，提升土地精細化利用效率。在軌道交通站點600 m半徑服務范圍內，探索特定強度區(qū)政策，通過城市設計方案研究選用比基本強度更高的開發(fā)強度。在300 m半徑服務范圍內，建議在遵循相關規(guī)范要求的前提下，結合城市設計多方案綜合比選，嘗試更進一步提升開發(fā)強度、加強集聚，實現土地利用效益的最大化。

此外，在發(fā)展總量控制背景下，規(guī)劃引導開發(fā)強度向軌道交通站點集聚，轉移平衡開發(fā)規(guī)模，提高站點周邊土地利用效率，騰挪外圍用地，釋放為公共綠地和開放空間，降低軌交站點輻射范圍外地區(qū)的開發(fā)強度、高度和密度，有利于塑造疏密有致的城市空間形態(tài)。

4.3 鼓勵公共導向和多元復合的功能布局，促進地區(qū)功能提升和更新轉型

建議將軌道交通站點主要分為中心型、社區(qū)型和產業(yè)型，并結合地區(qū)發(fā)展導向進行功能引導。

中心型站點主要位于城市中心、副中心、地區(qū)中心范圍內。建議進一步強化兩線以上相交的軌道交通樞紐作用，促進公共功能集聚，鼓勵高強度開發(fā)和空間多元復合利用，推進城市功能整合和布局優(yōu)化，支撐市域公共活動中心體系構建。

社區(qū)型站點主要位于大型居住片區(qū)。建議按照社區(qū)生活圈理念，完善居民美好生活配套。以公共交通站點為核心，控制單一功能的大面積土地使用，鼓勵以多種形式靈活利用空間，提供公共綠地、小廣場等。同時，優(yōu)先布局社區(qū)級公共服務設施，便于居民在借助軌道出行時，完成各項日常活動。整體形成功能混合、活力便捷的社區(qū)出行環(huán)境。

產業(yè)型站點一般位于新城新市鎮(zhèn)產業(yè)片區(qū)。建議按照TOD產業(yè)社區(qū)理念，以點帶面促進產業(yè)園區(qū)向社區(qū)轉型升級，提升產業(yè)地區(qū)活力和吸引力。圍繞站點鼓勵工業(yè)用地調整為科技研發(fā)用地，適度布局較高強度的商業(yè)辦公用地，為創(chuàng)新孵化和小微企業(yè)提供成長空間。此外，做好“最后一公里”慢行接駁，布局充分的“B+R”（Bike & Ride）設施，提高通勤效率。

4.4 圍繞站點探索精細豐富的空間規(guī)劃設計，塑造高品質的TOD街區(qū)

倡導落實“密路網、小街坊”的開放街區(qū)理念?？刂平址怀叨龋黾又凡季只蜢`活設置公共通道，創(chuàng)造宜人街道空間和活力街道界面。針對次干路、支路規(guī)劃設計，探索遵循慢行優(yōu)先的路權分配原則，采取分隔、保護和引導措施，保障慢行交通的安全性。

鼓勵構建“立體化、成網絡”的公共開放空間體系。建議在軌道交通站點周邊地區(qū)整體更新時，基于強度換空間、空間換品質的理念，進一步釋放開放空間。結合公共綠地、下沉廣場等點狀開敞空間，以及公共通道、公園步道等線性空間，營造豐富多樣的慢行空間網絡，倡導便捷低碳的生活方式。

建議增加“開放式、高品質”的租賃住房。滿足包括不同層次、不同人群安居宜居的需求，促進TOD地區(qū)全時段活力，提高通勤效率。鼓勵圍合式布局，通過不同的建筑形態(tài)組合來提升空間品質，合理利用場地設置鄰里交往活動空間，同時宜設置與開放街區(qū)相適應的公共配套場地。

4.5 依托站點促進車輛基地綜合開發(fā)，有效修補城市空間和功能空白

在土地資源日趨緊張、空間品質需求日益提高的當下，占地面積巨大、界面消極、功能單一的車輛基地，逐漸成為城市空間的“裂縫”和城市功能的“空白”。建議依托軌道交通站點對車輛基地進行地上、地下一體化開發(fā)。整合軌道交通站點的流量資源和車輛基地的土地資源，補充城市功能，優(yōu)化空間形態(tài)，實現基礎設施從“空間割裂”到“空間縫合”的轉變。

空間形態(tài)方面，建議結合結構預留、減振降噪等因素合理控制開發(fā)強度，結合上位規(guī)劃和城市設計確定建筑高度。此外，可探索結合車輛基地上蓋布局上跨道路，加強交通聯系，“縫合”城市空間。

功能布局方面，鼓勵商辦、住宅、公服等功能混合，同時增加公共綠地和租賃住房等公共要素（見圖15）。具體功能定位和業(yè)態(tài)配比，建議根據區(qū)位交通、規(guī)劃評估、區(qū)域功能需求綜合確定。

圖15 車輛基地綜合開發(fā)模式

5 結 語

作為邁向卓越的全球城市，上海的軌道交通規(guī)劃建設規(guī)模已位列全國乃至全球領先位置。在“上海2035”總規(guī)實施背景下，伴隨著軌道交通第三期建設規(guī)劃的TOD發(fā)展策略研究，已進入更高質量和更精細化的探索實踐階段。這對于同等發(fā)展水平的大城市軌道交通相關研究，具備一定的復制推廣和參考價值，而對尚處于城市軌道交通發(fā)展初期的城市，同樣具有較高的前瞻指導意義。

本研究以軌道交通站點為中心，綜合考慮城市空間形態(tài)、街道界面活力、公共空間體系、社區(qū)生活圈等重點內容，探索性地提出了差異化的集聚尺度、梯度化的開發(fā)強度、多元化的功能布局和精細化的空間設計等空間策略?；趯Τ鞘胁煌愋驼军c的特征把握，研究也提出在不同空間尺度內的差異化規(guī)劃管控對策建議。技術體系的創(chuàng)新實踐探索，將有利于未來圍繞軌道交通站點形成相互促進、宜居宜業(yè)的良性格局，進一步給周邊地區(qū)帶來積極影響，真正實現軌道交通站點對地區(qū)轉型發(fā)展的促進作用和站點周邊土地資源綜合效益的最大化。