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        我國(guó)普通高中教育政策的演進(jìn)脈絡(luò)與變遷邏輯
        ——基于支持聯(lián)盟框架的分析視角

        2022-09-06 12:12:50崔佳峰
        教育學(xué)報(bào) 2022年4期
        關(guān)鍵詞:普通高中信仰政策

        梁 茜 崔佳峰

        (1.上海師范大學(xué) 教育學(xué)院,上海200234;2.上海戲劇學(xué)院 黨委辦公室,上海 200040)

        近年來(lái),普通高中教育的不斷轉(zhuǎn)型與發(fā)展愈來(lái)愈受到社會(huì)各界關(guān)注。由于高中教育既涉及基礎(chǔ)教育的知識(shí)拓展與能力延伸,又涉及高等院校培養(yǎng)選拔人才的“預(yù)科功能”,每一次與其相關(guān)的政策改革都能“激起千層浪”,牽動(dòng)著政府、社會(huì)、學(xué)校、家庭等各個(gè)利益相關(guān)者。因此,對(duì)于普通高中教育政策的歷史演進(jìn)和變遷邏輯的梳理顯得尤為重要。基于支持聯(lián)盟理論框架,本文先以普通高中教育政策子系統(tǒng)中的各支持聯(lián)盟信仰系統(tǒng)及外部干預(yù)變化為線,梳理我國(guó)普通高中教育政策發(fā)展階段及其特征,厘清制定普通高中教育政策的價(jià)值根源和外部干擾因素,而后在此基礎(chǔ)上總結(jié)普通高中教育政策變遷邏輯,探討我國(guó)普通高中教育政策的未來(lái)走向。

        一、分析框架:支持聯(lián)盟理論

        當(dāng)前,與高中教育政策相關(guān)的研究以政策文本梳理和政策執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)為主,鮮有動(dòng)態(tài)的歷史演進(jìn)分析視角。基于系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分析原理,支持聯(lián)盟理論框架能夠放大政策演進(jìn)的每個(gè)階段,用以剖析政策發(fā)展的動(dòng)態(tài)邏輯和變遷機(jī)理[1],對(duì)于政策變遷的因果機(jī)制具有較強(qiáng)的解釋力。因此,本文以支持聯(lián)盟理論框架作為分析工具,結(jié)合近30年來(lái)教育部《工作要點(diǎn)》中的相關(guān)政策文本對(duì)我國(guó)普通高中教育事業(yè)發(fā)展軌跡和背后隱含的價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析,以期為我國(guó)普通高中教育政策的未來(lái)發(fā)展方向提供參考。

        (一)支持聯(lián)盟理論對(duì)政策變遷機(jī)制的解釋

        支持聯(lián)盟理論框架經(jīng)由薩巴蒂爾(Sabatier)提出,他認(rèn)為在政策子系統(tǒng)中,人們會(huì)依據(jù)不同目標(biāo)自發(fā)形成不同聯(lián)盟,并共享一組統(tǒng)一且能自圓其說(shuō)的價(jià)值觀念,稱之為信仰系統(tǒng),包括深層核心信仰、政策核心信仰和表層信仰。[2]其中,深層核心信仰共識(shí)度高且十分穩(wěn)定,是支持聯(lián)盟所具有的本體性價(jià)值規(guī)范;政策核心信仰是支持聯(lián)盟制定政策時(shí)持有的核心價(jià)值,代表聯(lián)盟的行為規(guī)范與根本立場(chǎng);相較于深層核心信仰和政策核心信仰,表層信仰較為松散,易受到社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、文化輿論等外部因素的影響而發(fā)生變化。在政策實(shí)施過(guò)程中,聯(lián)盟成員會(huì)持續(xù)進(jìn)行政策取向?qū)W習(xí)以使其信仰系統(tǒng)變得更為合理,并進(jìn)一步將其信仰轉(zhuǎn)化為政策。政策變遷往往是由內(nèi)部的政策取向?qū)W習(xí)及外部因素干預(yù)共同作用的結(jié)果。[3]

        (二)高中教育政策的支持聯(lián)盟劃分

        結(jié)合我國(guó)普通高中教育發(fā)展實(shí)際可以發(fā)現(xiàn),與之相關(guān)的利益群體主要為政府、學(xué)校和家庭,因不同的利益目標(biāo)與訴求而自發(fā)形成了三個(gè)支持聯(lián)盟——政府聯(lián)盟、學(xué)校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟。其中,政府聯(lián)盟包括國(guó)務(wù)院、教育部、地方政府和教育部門(mén)等國(guó)家政府性機(jī)構(gòu),主要通過(guò)立法、頒布政策等方式負(fù)責(zé)普通高中教育政策的制定;學(xué)校聯(lián)盟包括普通高中學(xué)校的校長(zhǎng)、教師以及部分專(zhuān)家學(xué)者,負(fù)責(zé)相關(guān)政策的實(shí)施;家庭聯(lián)盟作為教育政策受眾群體,包括普通高中的學(xué)生、家長(zhǎng)等,負(fù)責(zé)以個(gè)體化行為來(lái)演繹教育政策并進(jìn)行輿論反饋。

        (三)支持聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)分析

        從信仰系統(tǒng)來(lái)看,現(xiàn)階段高中教育政策各支持聯(lián)盟間共同的深層核心信仰是使每個(gè)學(xué)生享有公平而有質(zhì)量的高中教育。政策核心信仰和表層信仰則各有差異:使每個(gè)孩子“有學(xué)上”也要“上好學(xué)”是政府聯(lián)盟的政策核心信仰,其表層信仰則是依托各級(jí)政府和教育管理部門(mén),通過(guò)教育資源配置以保障所有高中、所有學(xué)生公平地享有優(yōu)質(zhì)教育資源;提升學(xué)校教育質(zhì)量,加強(qiáng)學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)力是學(xué)校聯(lián)盟的政策核心信仰,其表層信仰表現(xiàn)為推動(dòng)學(xué)校各類(lèi)課程開(kāi)發(fā)與建設(shè),轉(zhuǎn)變育人方式,保障學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量;最后,作為高中教育的受眾體,家庭聯(lián)盟的政策核心信仰是使學(xué)生在完成高中學(xué)業(yè)后進(jìn)入更好的發(fā)展通道,表層信仰則表現(xiàn)為擇校、選班以及選擇適合學(xué)生的生涯發(fā)展方向。

        因表層信仰易于改變,大部分政策變遷常發(fā)生在這個(gè)層面,而表層信仰往往受到內(nèi)部的政策取向?qū)W習(xí)及外部的社會(huì)環(huán)境(包括政治、經(jīng)濟(jì)和輿論環(huán)境)的干預(yù)影響,其中政策取向?qū)W習(xí)常由關(guān)鍵政策的頒布而引發(fā),因此本文將從關(guān)鍵政策、政策取向?qū)W習(xí)以及外部的社會(huì)環(huán)境三類(lèi)要素來(lái)觀測(cè)支持聯(lián)盟的表層信仰變化,梳理高中教育政策變遷各階段的歷史特征和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。(見(jiàn)圖1)

        圖1 本文的分析框架

        二、我國(guó)普通高中教育政策的演進(jìn)脈絡(luò)

        以教育部《工作要點(diǎn)》中的相關(guān)政策文本為研究索引,搜索和梳理與之相關(guān)的政策文本,考察我國(guó)普通高中教育事業(yè)的發(fā)展軌跡。具體而言,首先以年份為單位搜集相應(yīng)的教育部《工作要點(diǎn)》,然后利用Nvivo11軟件提取與“高中教育”這一關(guān)鍵詞相關(guān)的政策文本,并進(jìn)行編碼處理,接著按照高中教育政策發(fā)展脈絡(luò)的內(nèi)在邏輯,經(jīng)過(guò)反復(fù)的比較和修正類(lèi)屬體系將相關(guān)政策條目歸入相關(guān)的發(fā)展脈絡(luò)主題節(jié)點(diǎn)中。

        (一)效率優(yōu)先:重點(diǎn)高中制度的形成與推進(jìn)(1978—1994)

        囿于新中國(guó)成立初期我國(guó)教育資源薄弱與教育整體布局混沌的局面, “多出人才、快出人才”“集中力量辦一批重點(diǎn)學(xué)?!背蔀樾轮袊?guó)建立后基礎(chǔ)教育發(fā)展方向的必然選擇,提升高中教育質(zhì)量、辦好一批優(yōu)秀高中成為當(dāng)時(shí)社會(huì)共識(shí)。

        因強(qiáng)調(diào)有限資源發(fā)揮最大化效用,以追尋整體利益最大化的功利主義公平觀深刻契合當(dāng)時(shí)普通高中教育亟需發(fā)展的迫切需求,效率優(yōu)先成為該階段各支持聯(lián)盟的政策取向?qū)W習(xí)方向。1978年和1980年,教育部接連頒布《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)試行方案》《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》等政策,明確辦好重點(diǎn)中學(xué)是迅速提高中學(xué)教育質(zhì)量的戰(zhàn)略措施[4],要求在經(jīng)費(fèi)、師資、硬件和生源等方面向重點(diǎn)學(xué)校傾斜。從教育部《工作報(bào)告》來(lái)看,這一時(shí)期普通高中教育發(fā)展目標(biāo)主要在于確立方向、定位及提高效率。然彼時(shí)普通高中多被間接捆綁于“基礎(chǔ)教育”和“中小學(xué)教育”表述之下,對(duì)其作為一個(gè)獨(dú)立教育階段的關(guān)注甚少。

        表1 我國(guó)普通高中教育政策的發(fā)展脈絡(luò)及其特征

        表2 重點(diǎn)高中制度形成與推進(jìn)階段的相關(guān)政策要點(diǎn)

        受政策傳遞效應(yīng)影響,學(xué)校聯(lián)盟基于以上政策文本要求,展開(kāi)了一系列“重點(diǎn)優(yōu)先”“效率至上”的發(fā)展實(shí)踐。尤其是自1980年《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》提出中等教育結(jié)構(gòu)“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針要求后,為使學(xué)校布局符合當(dāng)時(shí)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要,中等教育結(jié)構(gòu)開(kāi)始向職業(yè)技術(shù)教育方向轉(zhuǎn)型,普通高中學(xué)校數(shù)量被大大壓縮。據(jù)統(tǒng)計(jì),1981年全國(guó)普通高中學(xué)校數(shù)相比1977年減少了40 456所,普通高中學(xué)生人數(shù)減少了1 085.03萬(wàn)人。[5]隨著重點(diǎn)中學(xué)制度不斷發(fā)展,1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出“每個(gè)縣都要辦好一到兩所重點(diǎn)中學(xué)”的優(yōu)先發(fā)展要求,地方政府進(jìn)一步加大了對(duì)重點(diǎn)高中投入,加之以家庭聯(lián)盟對(duì)優(yōu)質(zhì)高中教育資源需求日益擴(kuò)大,不斷追逐重點(diǎn)校與重點(diǎn)班,地方政府開(kāi)始鼓勵(lì)高中憑借自身辦學(xué)實(shí)力自主籌措經(jīng)費(fèi),“借讀費(fèi)”“擇校費(fèi)”在這一時(shí)期成為默認(rèn)的籌資渠道之一,而非重點(diǎn)高中因受到政府的支持不足與缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的雙重“擠壓”而愈發(fā)薄弱,縣域內(nèi)普通高中校與校的競(jìng)爭(zhēng)陷入嚴(yán)重的馬太效應(yīng)中。

        (二)規(guī)模擴(kuò)充:數(shù)量普及與入學(xué)機(jī)會(huì)擴(kuò)大(1994—2010)

        功利主義公平觀對(duì)于行為正當(dāng)性判斷是以社會(huì)最大化利益為準(zhǔn)則,允許部分群體為了社會(huì)目的實(shí)現(xiàn)而作出犧牲。[6]因此,重點(diǎn)高中制度發(fā)展雖加快了我國(guó)人才培養(yǎng)進(jìn)程,但高升學(xué)率追逐蔚然成風(fēng)的困局使得重點(diǎn)高中制度逐漸受到家庭聯(lián)盟質(zhì)疑。另外,普通高中發(fā)展依舊裹挾于義務(wù)教育和高等教育之間,大批非重點(diǎn)校仍在“夾縫”中生存。

        為此,政府聯(lián)盟表層信仰從效率優(yōu)先逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)模擴(kuò)充與兼顧公平(見(jiàn)表3)。首先,用“示范(性)高中”取代“重點(diǎn)高中”提法,要求在全國(guó)重點(diǎn)建設(shè)一千所實(shí)驗(yàn)性、示范性高中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)應(yīng)積極普及高中階段教育。[7]而后,《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“十五”期間高中階段入學(xué)率應(yīng)達(dá)到60%左右,大力發(fā)展高中階段教育,有步驟地在大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普及高中階段教育。[8]至此,高中“普及率”“毛入學(xué)率”“在校生規(guī)模”等指標(biāo)的增長(zhǎng)成為了我國(guó)普通高中教育長(zhǎng)期追求的目標(biāo),普通高中在校生數(shù)量由1990年的717.3萬(wàn)人迅速發(fā)展到2010年的2 427.3萬(wàn)人,其中1997年到2007年間增長(zhǎng)幅度最大(1)數(shù)據(jù)整理自中華人民共和國(guó)教育部發(fā)展規(guī)劃司1990-2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),其中1990—1997年數(shù)據(jù)不詳,詳見(jiàn)http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/。。數(shù)量增加和規(guī)模擴(kuò)充背后隱含的是起點(diǎn)公平導(dǎo)向,即強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域教育更加協(xié)調(diào),逐漸縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)和全國(guó)教育平均水平的差距[9],教育均衡發(fā)展理念開(kāi)始受到重視。為此,“推動(dòng)中西部農(nóng)村地區(qū)縣中建設(shè),多種形式地?cái)U(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”“辦好西藏班、新疆高中班和高校民族班、預(yù)科班”“進(jìn)一步完善普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助制度”等一系列教育扶貧工作逐步開(kāi)展。

        表3 數(shù)量普及與入學(xué)機(jī)會(huì)擴(kuò)大階段的相關(guān)政策要點(diǎn)

        這一時(shí)期,多項(xiàng)包含數(shù)量普及與規(guī)模擴(kuò)充的政策出臺(tái),但仍未能完全消解長(zhǎng)久以來(lái)重點(diǎn)中學(xué)制度引發(fā)的學(xué)校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟對(duì)于升學(xué)率的“狂熱”追求。尤其是家庭聯(lián)盟長(zhǎng)期持有的追逐優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)的表層信仰,在很大程度上阻滯了政府聯(lián)盟致力于教育均衡的相關(guān)政策效果的達(dá)成。我國(guó)相關(guān)學(xué)者的研究也證明了家庭資本(包括經(jīng)濟(jì)資本與文化資本)對(duì)于學(xué)生入學(xué)、擇校及課外補(bǔ)習(xí)等教育機(jī)會(huì)所起的作用。[10-12]具體來(lái)看,這一時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快,人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源需求不斷增強(qiáng),以高額擇校費(fèi)來(lái)擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模的現(xiàn)象越演越烈。然普通高中的辦學(xué)行為主體是地方政府,所以普通高中的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)是否充足受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),普通高中主要依靠收取擇校費(fèi)或向銀行舉債來(lái)擴(kuò)大辦學(xué)。由此,即使作為學(xué)校聯(lián)盟的示范性普通高中的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大,吸納的學(xué)生人數(shù)不斷增多,但普通高中總體的學(xué)校數(shù)量增長(zhǎng)幅度不大,“強(qiáng)校大班額”和“弱??招幕钡默F(xiàn)象凸顯。同時(shí),為吸納民間資本以擴(kuò)大辦學(xué),示范性公辦高中開(kāi)始探索民辦公助、公辦民助等混合式辦學(xué)模式,在一定程度上加劇了擇?,F(xiàn)象,影響著教育公平的實(shí)現(xiàn)。而家庭聯(lián)盟為使子女不在高考競(jìng)爭(zhēng)中落后,學(xué)校外的教育消費(fèi)日益增長(zhǎng),消費(fèi)主體性缺乏、非理性消費(fèi)、消費(fèi)階層分化嚴(yán)重等問(wèn)題不斷顯現(xiàn)。[13]

        (三)質(zhì)量提升:走向優(yōu)質(zhì)均衡與多樣化發(fā)展(2010年至今)

        在普通高中數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大、“有學(xué)上”問(wèn)題已得到基本解決的背景下,對(duì)“上好學(xué)”這一質(zhì)量提升要求便成為新時(shí)代普通高中發(fā)展方向和目標(biāo)。追求結(jié)果和效率的重點(diǎn)高中發(fā)展時(shí)期和追求起點(diǎn)與規(guī)模的數(shù)量擴(kuò)充時(shí)期都是普通高中發(fā)展歷程的必經(jīng)階段,但均忽略了普通高中作為一個(gè)獨(dú)立的人才培養(yǎng)階段的“育人性”特征。因此,如何將“育人性”逐步落實(shí)至普通高中基于質(zhì)量提升的多樣化發(fā)展進(jìn)程之中,同時(shí)基于優(yōu)質(zhì)均衡的弱勢(shì)補(bǔ)償以縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距成為這個(gè)階段政策取向?qū)W習(xí)的主要方向(見(jiàn)表4)。

        表4 優(yōu)質(zhì)均衡與質(zhì)量提升階段的相關(guān)政策要點(diǎn)

        為此,政府聯(lián)盟于《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》政策文本中首次將“高中階段教育”作為一個(gè)獨(dú)立條目展開(kāi)論述,提出加快普及高中階段教育、全面提高普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)、推動(dòng)普通高中多樣化發(fā)展等多項(xiàng)要求,普通高中逐漸從外延式的規(guī)模擴(kuò)張型發(fā)展道路轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式的優(yōu)質(zhì)均衡和質(zhì)量提升道路。這種發(fā)展路徑轉(zhuǎn)向的背后體現(xiàn)了基于學(xué)生個(gè)體發(fā)展的差異公平觀,其實(shí)踐邏輯則指向普通高中的多樣化、特色化發(fā)展。2014年,建立在普通高中課程改革與課程價(jià)值觀轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的新高考改革,再一次明確新時(shí)代普通高中的育人特征,淡化普通高中“為升學(xué)考試而教”的功利主義傾向。另一方面,差異發(fā)展的過(guò)程公平觀并不意味著效率和均衡被否定,但單一講求效率和均衡無(wú)法滿足教育不斷發(fā)展的需要,需強(qiáng)調(diào)效率與內(nèi)涵并舉[14],既要擴(kuò)大規(guī)模將“蛋糕”做大,又要提高質(zhì)量將“蛋糕”做好。更重要的是,差異公平觀同時(shí)還指向弱勢(shì)補(bǔ)償,關(guān)注對(duì)于處境不利群體的資源和機(jī)會(huì)傾斜,以此強(qiáng)化自致因素對(duì)教育結(jié)果差異的決定性作用[15],充分調(diào)動(dòng)弱勢(shì)群體學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。

        在此過(guò)程中,普通高中多樣化發(fā)展為其轉(zhuǎn)型提供了可操作路徑,在政策制定和執(zhí)行方面,不同于以往國(guó)家大包大攬進(jìn)行自上而下的政策實(shí)施方式,而是給予地方政府一定的靈活自主權(quán),提出“組織開(kāi)展普通高中改革試點(diǎn),支持和鼓勵(lì)地方和學(xué)校大膽探索試驗(yàn),創(chuàng)新體制機(jī)制,增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力和特色”等,學(xué)校聯(lián)盟開(kāi)始因循這種“由點(diǎn)及面”的改革方式,在上海、天津和黑龍江等地提出了通過(guò)培育一批特色普通高中來(lái)助推普通高中多樣化發(fā)展格局的形成。[16]在這一時(shí)期,政府聯(lián)盟將學(xué)生自主選擇、個(gè)性化發(fā)展的權(quán)利下放到學(xué)校和學(xué)生個(gè)體手中,學(xué)校聯(lián)盟逐漸發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,通過(guò)校本課程建設(shè)、學(xué)生生涯發(fā)展引領(lǐng)及評(píng)價(jià)方式改革等方面提升高中教育朝著優(yōu)質(zhì)公平與多樣化的方向發(fā)展,促進(jìn)政策目標(biāo)的達(dá)成。與之同時(shí),新高考改革激發(fā)了家庭聯(lián)盟的教育參與度,家庭聯(lián)盟所持有的表層信仰逐漸由讓孩子在教育競(jìng)賽中“獲勝”轉(zhuǎn)向給孩子適切的教育。

        三、我國(guó)普通高中教育政策的變遷邏輯

        高中教育政策歷經(jīng)效率優(yōu)先的重點(diǎn)高中制度形成與推進(jìn)、規(guī)模擴(kuò)充的數(shù)量普及與入學(xué)機(jī)會(huì)擴(kuò)大、質(zhì)量提升的優(yōu)質(zhì)均衡與多樣化發(fā)展三個(gè)階段。其中,加強(qiáng)教育公平與提升教育效率是政府聯(lián)盟制定普通高中教育政策的價(jià)值根源,也是學(xué)校和家庭聯(lián)盟的價(jià)值訴求。基于三大支持聯(lián)盟的政策取向?qū)W習(xí)所導(dǎo)致的信仰系統(tǒng)變更和政策子系統(tǒng)外部干預(yù)影響的共同作用促進(jìn)了政策的調(diào)適與演變。由此,構(gòu)成了我國(guó)普通高中教育政策的演變邏輯(見(jiàn)圖2)。

        圖2 我國(guó)普通高中教育政策的演變邏輯

        (一)政策取向?qū)W習(xí)是普通高中教育政策演變的關(guān)鍵發(fā)生機(jī)制

        政策取向?qū)W習(xí)是指支持聯(lián)盟間因利益博弈沖突而產(chǎn)生的信仰系統(tǒng)(一般指表層信仰)發(fā)生改變的過(guò)程。我國(guó)普通高中教育的政策取向?qū)W習(xí)發(fā)生于不同聯(lián)盟之間及聯(lián)盟內(nèi)部的博弈之中。具體而言,限于改革開(kāi)放初期我國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏的現(xiàn)實(shí)困境,政府聯(lián)盟秉持提升教育效率原則,將有限的教育資源投放于少數(shù)重點(diǎn)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)學(xué)校,得到了學(xué)校和家庭聯(lián)盟支持。但重點(diǎn)高中制度的蔓延導(dǎo)致普通高中學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)偏向性明顯,僅有少數(shù)優(yōu)秀學(xué)生或能夠承擔(dān)重點(diǎn)高中擇校費(fèi)的學(xué)生才能獲取享有高中優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì),進(jìn)一步拉大了區(qū)域與城鄉(xiāng)間的教育發(fā)展差異,學(xué)校聯(lián)盟與家庭聯(lián)盟內(nèi)部的教育機(jī)會(huì)不公平問(wèn)題愈演愈烈。因而,政府聯(lián)盟開(kāi)始致力于擴(kuò)大高中教育規(guī)模,推進(jìn)高中教育普及。而隨著“有學(xué)上”的問(wèn)題基本得到解決,高中教育的關(guān)鍵矛盾也逐漸從規(guī)模問(wèn)題轉(zhuǎn)向質(zhì)量問(wèn)題,為了爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)教育資源和教育投入,學(xué)校聯(lián)盟持續(xù)追求升學(xué)率和學(xué)校排名,家庭聯(lián)盟則不斷演繹“擇?!迸c補(bǔ)習(xí)的熱潮。為了扭轉(zhuǎn)教育功利化的局面,相關(guān)政策導(dǎo)向開(kāi)始以基于質(zhì)量提升的優(yōu)質(zhì)均衡的多樣化發(fā)展為主要著力點(diǎn)。由此可以看出,不同支持聯(lián)盟及聯(lián)盟內(nèi)部博弈而引發(fā)的政策取向?qū)W習(xí),是我國(guó)普通高中教育政策演變的關(guān)鍵發(fā)生機(jī)制。

        (二)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是普通高中教育政策演變的重要外部條件

        教育的發(fā)展深受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約和影響。改革開(kāi)放初期,因國(guó)家有限的經(jīng)濟(jì)能力,只能將有限的資源投放于少數(shù)重點(diǎn)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)學(xué)校,極少數(shù)精英學(xué)生才能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。后期升學(xué)率追逐蔚然成風(fēng)、薄弱學(xué)校發(fā)展困境、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展失衡等問(wèn)題凸顯,然政府聯(lián)盟有限的經(jīng)濟(jì)能力難以解決這些問(wèn)題,由此造成支持聯(lián)盟間表層信仰難以協(xié)調(diào)、政策取向?qū)W習(xí)難以進(jìn)行的政策僵局。進(jìn)入21世紀(jì)后,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益增強(qiáng),政府聯(lián)盟不斷加大對(duì)普通高中教育的財(cái)政支持力度,逐漸建立起高中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2019年,普通高中教育經(jīng)費(fèi)總投入為5 113億元,占全國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)的10.19%;同時(shí),政府聯(lián)盟還展開(kāi)了對(duì)普通高中生均撥款機(jī)制的探索,2019年全國(guó)普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)支出為22 115元,比上年增長(zhǎng)了8.10%[17],以政府投入為主的教育經(jīng)費(fèi)體系逐步建立,這為普通高中走向高質(zhì)量的普及提供了有力保障。另一方面,基于優(yōu)質(zhì)均衡的弱勢(shì)補(bǔ)償力度也在進(jìn)一步加大,國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不斷向中西部貧苦地區(qū)傾斜。以2016年為例,全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)3.14億元,用于中西部地區(qū)的達(dá)到1.71萬(wàn)億元。[18]在學(xué)生資助方面,政府聯(lián)盟不斷完善貧困學(xué)生資助制度,如2013年要求加大對(duì)中西部集中連片特困地區(qū)普通高中教育的扶持力度,擴(kuò)大普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助范圍;2017年又再次明確普通高中建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)等。多年來(lái),政府聯(lián)盟以經(jīng)費(fèi)投入、資源補(bǔ)償?shù)确绞奖U现鴮W(xué)校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟的利益,促進(jìn)聯(lián)盟間信仰系統(tǒng)的同步與發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效保障了我國(guó)普通高中教育政策的變遷與優(yōu)化,是普通高中教育政策演變的重要外部條件。

        (三)社會(huì)公共輿論是普通高中教育政策演變的主要推動(dòng)力量

        以“多出人才、快出人才”“集中力量辦一批重點(diǎn)學(xué)?!钡葹榇淼墓髁x公平觀代表了早期推行重點(diǎn)高中制度的輿論背景。受多元場(chǎng)域中公共輿論偏離理性思維影響[1],當(dāng)時(shí)學(xué)校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟的公共輿論表達(dá)意識(shí)非常薄弱,政府聯(lián)盟主導(dǎo)是該階段政策產(chǎn)出的鮮明特征。隨著學(xué)校和家庭聯(lián)盟輿論表達(dá)意識(shí)的增強(qiáng),他們開(kāi)始不斷進(jìn)行政策取向?qū)W習(xí)以更新信仰系統(tǒng),試圖改變有悖自身利益的政策變遷趨勢(shì)。政府聯(lián)盟主導(dǎo)的絕對(duì)政策話語(yǔ)權(quán)逐漸被打破,在社會(huì)公共輿論的監(jiān)督下,政府聯(lián)盟開(kāi)始調(diào)整原有的決策模式,吸納更多專(zhuān)家、學(xué)者以及一線的校長(zhǎng)、教師和群眾參與政策制定,教育“公共治理”時(shí)代逐漸到來(lái)。特別是隨著近年來(lái)高中育人方式改革的不斷推進(jìn),社會(huì)公共輿論越來(lái)越多地關(guān)注到高中教育中家庭聯(lián)盟和學(xué)校聯(lián)盟的利益,如因東部高校面向中西部地區(qū)招錄名額計(jì)劃過(guò)多所引發(fā)的軒然大波,以及2020年江蘇文科“高考狀元”因選考制度設(shè)計(jì)無(wú)緣清華北大而引發(fā)的熱議等,均迫使政府聯(lián)盟不斷反思政策設(shè)計(jì)及執(zhí)行方式。教育政策“不是反映某一個(gè)社會(huì)階層的利益,而是對(duì)一個(gè)復(fù)雜的、異類(lèi)的、多種成分的組合體作出反應(yīng)”[19],代表學(xué)校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟的社會(huì)公共輿論成為普通高中教育政策演變的主要推動(dòng)力量。

        四、討論與建議:我國(guó)普通高中教育政策未來(lái)走向

        (一)拓展多元化學(xué)習(xí)機(jī)會(huì):走出“非此即彼”的公平與效率之爭(zhēng)

        回顧普通高中教育的發(fā)展歷程,“公平”與“效率”的價(jià)值之爭(zhēng)從未休止。本文認(rèn)為,新時(shí)代普通高中的發(fā)展應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變思維,走出“非此即彼”的公平與效率之爭(zhēng),政府聯(lián)盟、學(xué)校聯(lián)盟和家庭聯(lián)盟均應(yīng)致力于為學(xué)生打造適切的發(fā)展通道,拓展多元化學(xué)習(xí)機(jī)會(huì),使學(xué)生“不再被禁錮于生來(lái)帶有的地位和角色中,可以自由地運(yùn)用機(jī)會(huì)與才能去改變命運(yùn)”[20]。費(fèi)西金主張“機(jī)會(huì)多元主義”,即一方面應(yīng)堅(jiān)持價(jià)值和目標(biāo)的多元化,鼓勵(lì)非競(jìng)爭(zhēng)性,允許更多學(xué)生擁有個(gè)性化發(fā)展機(jī)會(huì);另一方面應(yīng)在豐富日常學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的同時(shí)創(chuàng)造更多元的機(jī)會(huì),為學(xué)生提供更加多樣發(fā)展的路徑。[21]基于此,普通高中多樣化發(fā)展與學(xué)生個(gè)性化發(fā)展應(yīng)成為未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)各支持聯(lián)盟的政策取向?qū)W習(xí)方向。政府聯(lián)盟應(yīng)從關(guān)注宏觀的均衡發(fā)展政策轉(zhuǎn)向微觀的學(xué)校質(zhì)量提升,以學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量提升和改進(jìn)來(lái)代替政策文本要求和地方政府業(yè)績(jī)指標(biāo)等內(nèi)容;學(xué)校聯(lián)盟則應(yīng)在質(zhì)量提升和改進(jìn)過(guò)程中,著重把握學(xué)校特色發(fā)展、質(zhì)量提升和課程改革實(shí)踐等;家庭聯(lián)盟應(yīng)配合學(xué)校聯(lián)盟需逐漸走出“教育競(jìng)賽思維”,幫助孩子發(fā)展特長(zhǎng),關(guān)心學(xué)生個(gè)性的生成與未來(lái)發(fā)展,從僅僅關(guān)注升學(xué)的“學(xué)涯指導(dǎo)”邁向關(guān)注一生發(fā)展的“生涯指導(dǎo)”。

        (二)探索“聯(lián)盟間互動(dòng)”的政策執(zhí)行機(jī)制

        當(dāng)前,教育政策的制定和實(shí)施已由一元化的政府行政過(guò)程轉(zhuǎn)化為多元化的教育治理的一部分[22],政策從設(shè)計(jì)到出臺(tái)再到執(zhí)行的過(guò)程不僅要考慮縱向的目標(biāo)—效果,更要考慮橫向的參與者的處境與需求,教育政策的執(zhí)行應(yīng)從層次分明的垂直等級(jí)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣仓蔚牧Ⅲw網(wǎng)絡(luò)模式,只有這樣才能避免純“自上而下”的政策執(zhí)行方式對(duì)各方參與者話語(yǔ)權(quán)的剝奪以及純“自下而上”的政策執(zhí)行方式對(duì)政策效果的無(wú)力性。為此,政府聯(lián)盟在政策制定過(guò)程中不僅要承擔(dān)起“元治理”角色,還應(yīng)給予學(xué)校和家庭聯(lián)盟賦予充分的政策話語(yǔ)權(quán),構(gòu)建多元主體治理格局。另外,政府聯(lián)盟還需借助信息化手段,積極關(guān)注與吸納民意,拓寬教育民意表達(dá)渠道,以促使其政策取向?qū)W習(xí)的發(fā)生。因聯(lián)盟間的表層信仰不同,各方訴求也指向不同利益群體,因此政府聯(lián)盟需要在充分評(píng)估的基礎(chǔ)上,吸收合理意見(jiàn),實(shí)施積極客觀的輿論引導(dǎo),最終達(dá)成形塑信仰統(tǒng)一的普通高中教育政策共同體目標(biāo)。

        (三)促進(jìn)學(xué)校聯(lián)盟內(nèi)部的資源集聚效應(yīng)

        學(xué)界在討論教育問(wèn)題時(shí),一般傾向于將學(xué)校作為獨(dú)立個(gè)體,很少將學(xué)?;貧w于所在的教育系統(tǒng)中,探討校與校之間的微妙關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)秉承校本管理理念的學(xué)校獨(dú)立辦學(xué)模式已經(jīng)形成一定的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng),學(xué)校間辦學(xué)質(zhì)量的差距不斷加大,優(yōu)質(zhì)高中依托校本管理的治學(xué)方式,在很大程度上提升了辦學(xué)自主權(quán),滿足了自身發(fā)展需要。但是,從教育公平角度看,每位學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利都是平等的,優(yōu)質(zhì)教育的大門(mén)也從來(lái)都不應(yīng)僅對(duì)某一部分群體開(kāi)放。未來(lái),高中教育的發(fā)展需從以校為本的理念轉(zhuǎn)向以生為本的理念,加大優(yōu)質(zhì)教育資源集群發(fā)展的力度。英國(guó)提倡校本管理思想的學(xué)者大衛(wèi)·哈格里夫斯認(rèn)為,升級(jí)校本管理的要求就是建立以學(xué)?;ブ?、學(xué)校聯(lián)盟為基礎(chǔ)的校本管理。[23]在我國(guó),對(duì)于學(xué)校集群辦學(xué)的實(shí)踐探索有集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)化辦學(xué)和大學(xué)與附屬中學(xué)合作的學(xué)校聯(lián)盟模式等,這些學(xué)校集群發(fā)展的辦學(xué)模式有助于增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源的流動(dòng)性,幫助相對(duì)弱勢(shì)的學(xué)校拓展教育資源的邊界。然而在實(shí)踐中,“被幫扶的學(xué)?!迸c“領(lǐng)航學(xué)?!敝g的身份邊界很難消解。要想真正地使學(xué)校之間的“集群發(fā)展”成為優(yōu)質(zhì)教育資源的拓展和融合共通渠道,還需重新審視學(xué)校之間的合作關(guān)系,探索分布式領(lǐng)導(dǎo)的合作策略,走出傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)思維,更多的以“類(lèi)別性”來(lái)尋找各個(gè)學(xué)校的閃光點(diǎn),而非僅僅以“層次性”來(lái)評(píng)價(jià)一所學(xué)校。教育資源合作的重點(diǎn)不僅僅在“共享”,更在于“共建”,積極發(fā)掘每所學(xué)校的辦學(xué)長(zhǎng)處和特色,才能真正打破學(xué)校間相互隔離的邊界。

        (四)進(jìn)一步加強(qiáng)以政府聯(lián)盟為主的經(jīng)費(fèi)籌措體系

        從宏觀角度來(lái)看,因中西部貧困地區(qū)普通高中教育發(fā)展依然面臨嚴(yán)峻形勢(shì),仍需秉持經(jīng)費(fèi)投入的“弱勢(shì)補(bǔ)償”原則,從完善生均財(cái)政撥款機(jī)制、加強(qiáng)政府教育財(cái)政投入責(zé)任、加大教育轉(zhuǎn)移支付力度和健全貧困生資助體系等方面提供制度性保障。[24]從微觀來(lái)看,要以經(jīng)費(fèi)支持與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)地方和學(xué)校大膽探索試驗(yàn),開(kāi)展普通高中改革試點(diǎn),增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力和特色。此外,隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展,在智能技術(shù)加持下學(xué)生大規(guī)模個(gè)性化教育成為可能,但技術(shù)與教育的深度融合很大程度上依賴于持續(xù)性經(jīng)費(fèi)的支持。因此,為努力培育一批特色普通高中,助推普通高中多樣化發(fā)展格局的形成,深刻發(fā)揮技術(shù)在教育領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì),以促成學(xué)生個(gè)性化發(fā)展,需要政府聯(lián)盟在教育經(jīng)費(fèi)投入上的大力支持。

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