陳 芳

(南京郵電大學(xué) 人口研究院，江蘇 南京210042)

第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國人口老齡化程度進(jìn)一步加深：60歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)量的18.70%、65歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)量的13.50%，相關(guān)比例與2010年相比分別上升了5.44個(gè)百分點(diǎn)和4.63個(gè)百分點(diǎn)。面對“未富先老”和“未備先老”的雙重挑戰(zhàn)，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，這無疑將進(jìn)一步推動(dòng)以新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)的智慧養(yǎng)老的發(fā)展。

我國中央政策文本中，“智慧養(yǎng)老”的概念與內(nèi)涵先后經(jīng)歷了“養(yǎng)老服務(wù)信息化”“智能養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“智慧健康養(yǎng)老”“智慧養(yǎng)老”等概念的演變：2011年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》提出“推進(jìn)信息化建設(shè)”；2013年國家發(fā)改委等14個(gè)部委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)10個(gè)物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的通知》提出“組織實(shí)施國家智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范工程”；2015年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委辦公廳 民政部辦公廳 全國老齡辦綜合部關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》提出“要在養(yǎng)老領(lǐng)域推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)”；2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》提出“促進(jìn)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”；2016年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》提出“發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)”。左美云等學(xué)者更傾向于使用“智慧養(yǎng)老”而非“智能養(yǎng)老”，認(rèn)為“智能(Intelligent)”更多和相關(guān)設(shè)備與配置有關(guān)，而“智慧(Smart)”則體現(xiàn)了以老人為中心的理念[1]。綜合中央政策文本和已有學(xué)術(shù)研究成果，對智慧養(yǎng)老概念界定的共識包括：一是利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)；二是整合個(gè)人、家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、政府等多主體；三是包含日常照料、安全預(yù)警、醫(yī)療保健、心理慰藉等多維度。

養(yǎng)老是我國一項(xiàng)重要的民生工作，因此智慧養(yǎng)老政策成為學(xué)術(shù)研究的一個(gè)重要議題。相關(guān)研究主要從三個(gè)角度切入：一是中央政策的發(fā)展階段，有學(xué)者將我國智慧健康養(yǎng)老政策發(fā)展分為2009—2012年的啟蒙I期、2013—2016年的啟蒙II期、2017—2019年的探索I期、2020—2022年的探索II期四個(gè)階段[2]，也有學(xué)者將智慧養(yǎng)老政策分為2013年以前的起步階段、2013—2016年的探索階段、2017年以后的推廣階段[3]，可見學(xué)者們對2013年和2017年是智慧養(yǎng)老政策發(fā)展階段轉(zhuǎn)折點(diǎn)達(dá)成共識。二是智慧養(yǎng)老發(fā)展面臨的問題，相關(guān)研究針對智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供需脫節(jié)、條塊信息難共享、標(biāo)準(zhǔn)體系欠缺、專業(yè)人才短缺、政府權(quán)責(zé)不明、合作網(wǎng)絡(luò)松散等問題提出對策建議[4-5]。三是政策工具的具體分布。對于地方政策，有學(xué)者對長三角區(qū)域智慧養(yǎng)老政策主體、目標(biāo)、工具進(jìn)行了政策比較研究[6]；對于中央政策，學(xué)者們主要借助羅斯威爾和澤格威爾德的政策工具分類方法，即根據(jù)政策工具的作用對象將其分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具；有學(xué)者以《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》單項(xiàng)政策文本結(jié)合老年人需求層次進(jìn)行二維分析[7]；也有學(xué)者將所有政策文本結(jié)合智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段進(jìn)行歷時(shí)性分析，發(fā)現(xiàn)環(huán)境型政策工具居多但缺乏操作性的細(xì)則，供給型政策工具適中但資金和人才投入不足，需求型政策工具短缺且倚重市場塑造[3]。

關(guān)于養(yǎng)老責(zé)任應(yīng)主要由家庭還是政府承擔(dān)在學(xué)術(shù)界還存在爭議，在智慧養(yǎng)老發(fā)展過程中，已有學(xué)者指出政府干預(yù)過多[8]，但政府是如何介入的尚不清晰?！罢吖ぞ呤沁_(dá)成政策目標(biāo)的手段”[9]，雖然絕大多數(shù)的政策工具在技術(shù)上是可替代的，但是“不同的工具在影響程度、效果、公平程度、傳統(tǒng)性、政黨支持程度等諸多方面存在差異性，這些差異影響著政策工具在特定情況下的適用性”[10]。因此，在一定情境下，何種政策工具組合可以最大程度實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，就成為相關(guān)研究共同致力解決的核心問題。本文基于政策工具視角，探討政府介入智慧養(yǎng)老發(fā)展的方式和介入程度，并就如何推動(dòng)我國智慧養(yǎng)老事業(yè)和智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提出有針對性的政策建議。

一、研究方法與分析框架

(一)研究方法

本文采用內(nèi)容分析法對中央智慧養(yǎng)老政策文本進(jìn)行分析，按照選擇樣本、確定分析單元、編碼、檢驗(yàn)編碼信度、分析數(shù)據(jù)、得出結(jié)論的標(biāo)準(zhǔn)步驟開展研究。

如前文所述，2011年我國養(yǎng)老政策中首次提出“推進(jìn)信息化建設(shè)”的任務(wù)，因此以2011年為始點(diǎn)搜集相關(guān)政策文本，主要通過政府門戶網(wǎng)站、北大法寶，以“信息”“互聯(lián)網(wǎng)”“智慧”“智能”和“養(yǎng)老”“老齡”“老年”的不同排列組合對政策正文內(nèi)容進(jìn)行檢索，并結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，只選取法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件，不選取行業(yè)規(guī)定、批示、信函、工作報(bào)告等，截至2022年6月12日共獲取相關(guān)政策文本49份。

本文以政策文本中智慧養(yǎng)老相關(guān)條款作為分析單元，按照“政策編號-條款序號”進(jìn)行編碼，形成的分析單元編碼表如表1所示。采取Kappa系數(shù)檢驗(yàn)了編碼一致性，經(jīng)SPSS統(tǒng)計(jì)分析軟件計(jì)算，政策工具維度和發(fā)展領(lǐng)域維度Kappa系數(shù)均超過0.85，信度較好。

表1 內(nèi)容分析編碼表(局部)

(二)分析框架

在選定恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ叻诸惢A(chǔ)上，對智慧養(yǎng)老進(jìn)行領(lǐng)域細(xì)分，構(gòu)建智慧養(yǎng)老政策工具和智慧養(yǎng)老發(fā)展領(lǐng)域二維分析框架(見圖1)，對政策工具在智慧養(yǎng)老事業(yè)和智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的分布情況進(jìn)行量化分析。

圖1 分析框架

1.X維度：智慧養(yǎng)老政策工具維度

國內(nèi)外很多學(xué)者對政策工具的分類進(jìn)行了深入研究，其中豪利特(Michael Howlett)和拉米什(M Ramesh)根據(jù)國家干預(yù)程度由弱至強(qiáng)，將政策工具分為自愿性政策工具、混合型政策工具和強(qiáng)制性政策工具(見圖2)[10]，朱春奎等結(jié)合其他學(xué)者的分類標(biāo)準(zhǔn)和中國實(shí)際情況對相關(guān)分類進(jìn)行了擴(kuò)展(見表2)[11]。本研究旨在具體分析智慧養(yǎng)老發(fā)展過程中的政府介入情況，故采用朱春奎等的分類標(biāo)準(zhǔn)。需要說明的是，在我國，社區(qū)是繼單位之后發(fā)揮社會整合功能的基層組織，是國家基層治理的基礎(chǔ)性單元[12]，因此，在政策工具歸類中，對于“家庭與社區(qū)”這一類別會結(jié)合情境具體考慮。

圖2 政策工具圖譜

表2 政策工具分類表

2.Y維度：智慧養(yǎng)老發(fā)展領(lǐng)域維度

養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有著完全不同的內(nèi)涵：養(yǎng)老事業(yè)由政府主辦，保障老年人基本生活需求，屬于公共服務(wù)范疇；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由市場調(diào)節(jié)，滿足老年人多層次需求，具有盈利性特征[13]。因此，在智慧養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府的介入程度和介入方式必然存在差異。但就政策文本而言，早期有些政策明確針對養(yǎng)老事業(yè)，如2011年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》，后期有些政策明確針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，如2017年發(fā)布的《工業(yè)和信息化部 民政部 國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)〈智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020年)〉的通知》，而大部分政策綜合考慮了智慧養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。自2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》發(fā)布起，養(yǎng)老服務(wù)開始呈現(xiàn)出事業(yè)和產(chǎn)業(yè)雙向發(fā)展的趨勢[14]。2021年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知》也提出要推動(dòng)老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。因此，智慧養(yǎng)老發(fā)展領(lǐng)域可分為發(fā)展智慧養(yǎng)老事業(yè)、發(fā)展智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、智慧養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展三個(gè)維度。

二、政策工具量化分析

(一)政策工具的總體構(gòu)成與分布

如表3所示，智慧養(yǎng)老政策工具由多種政策工具組合而成，強(qiáng)制性政策工具和混合型政策工具分別占比49.22%和46.51%，自愿性政策工具僅占比4.26%。強(qiáng)制性政策工具占比高表明智慧養(yǎng)老發(fā)展過程中政府介入程度較高，混合型政策工具占比較高表明政府在智慧養(yǎng)老發(fā)展中的介入方式多元化，自愿性政策工具占比很低表明智慧養(yǎng)老發(fā)展中市場化和社會化程度不足。進(jìn)一步細(xì)分，強(qiáng)制性政策工具以命令性和權(quán)威性工具為主(占37.60%)，其中政府機(jī)構(gòu)能力建構(gòu)和指示指導(dǎo)使用頻率較高，規(guī)制的占比也達(dá)到7.75%；混合型政策工具以信息與勸誡為主(占45.74%)，其中鼓勵(lì)號召和教育學(xué)習(xí)使用頻率較高。這既反映出智慧養(yǎng)老發(fā)展初期政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、協(xié)同機(jī)制建立、消費(fèi)市場培育等方面的積極介入，也表明政府積極推動(dòng)多元主體參與智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

表3 政策工具的分布情況

表4展現(xiàn)的是智慧養(yǎng)老政策發(fā)展過程中不同階段的相關(guān)情況，2013年以前相關(guān)政策的突出特點(diǎn)是提出信息化理念，2013—2016年相關(guān)政策的突出特點(diǎn)是發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器人、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)，2017年以后相關(guān)政策的突出特點(diǎn)是推動(dòng)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展和老年友好型社會構(gòu)建。政策工具在不同政策發(fā)展階段的分布情況也有所差異，2011—2012年主要使用強(qiáng)制性政策工具，包括政府機(jī)構(gòu)能力建構(gòu)和政策試驗(yàn)這兩種命令性和權(quán)威性工具；2013—2016年使用的政策工具則包括了強(qiáng)制性、混合型、自愿性三類，鼓勵(lì)號召和政府機(jī)構(gòu)能力建構(gòu)兩種政策工具使用頻率很高；2017年以后使用的政策工具種類進(jìn)一步豐富，比如除鼓勵(lì)號召外，教育學(xué)習(xí)、示范、輿論宣傳等信息與勸誡類政策工具也被頻繁使用。總體而言，命令性和權(quán)威性這類強(qiáng)制性政策工具、信息與勸誡這類混合型政策工具在智慧養(yǎng)老政策發(fā)展過程中的各個(gè)階段都占據(jù)主導(dǎo)地位，但前者占比在下降、后者占比在上升。另外，政策工具種類越來越多樣化，表明政府一直在推動(dòng)智慧養(yǎng)老相關(guān)技術(shù)的發(fā)展、產(chǎn)品和服務(wù)的豐富、應(yīng)用的推廣，也越來越注重引導(dǎo)社會力量積極參與。以各階段都非常重視的信息平臺建設(shè)為例，2011年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》提出“構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺”。2014年發(fā)布的《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)服務(wù)信息惠民工程試點(diǎn)工作的通知》提出“在支持社區(qū)服務(wù)信息化建設(shè)運(yùn)營機(jī)制改革，通過政府購買社會力量服務(wù)、政府和社會資本合作模式(PPP)等方式，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織等參與社區(qū)服務(wù)信息系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)，形成公共資源、社會資源和企業(yè)資源合作協(xié)力、互惠共贏的良好局面”。2021年發(fā)布的《工業(yè)和信息化部 民政部 國家衛(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)〈智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)〉的通知》提出“鼓勵(lì)企業(yè)面向居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等場景，開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)管理系統(tǒng)、為老服務(wù)信息平臺”?？梢姡恢眳⑴c智慧養(yǎng)老相關(guān)信息平臺建設(shè)，但介入方式逐漸多樣化，同時(shí)也鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)參與其中。

表4 智慧養(yǎng)老不同發(fā)展階段政策工具的分布情況 %

(二)不同發(fā)展領(lǐng)域的政策工具組合

在智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，除了2011年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》外，并無其他專項(xiàng)政策。在其他政策中，涉及智慧養(yǎng)老事業(yè)的條款數(shù)量也不多，其中強(qiáng)制性政策工具使用較多(占比66.67%)，尤其是政府機(jī)構(gòu)能力建構(gòu)等命令性和權(quán)威性工具，主要是信息平臺和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、在公共服務(wù)中保留傳統(tǒng)服務(wù)方式、為符合政府資助條件的老年人或在突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下為老年人提供服務(wù)保障等。信息與勸誡類混合性政策工具使用比例為33.33%，自愿性政策工具未被使用。在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，先后出臺了《商務(wù)部關(guān)于推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《工業(yè)和信息化部 民政部 國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)〈智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020年)〉的通知》《工業(yè)和信息化部 民政部 國家衛(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)〈智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)〉的通知》《工業(yè)和信息化部 民政部 國家衛(wèi)生健康委員會 國家市場監(jiān)督管理總局 全國老齡工作委員會辦公室印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)老年用品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見〉的通知》等專項(xiàng)政策。其中，混合型政策工具占比最高(占比59.80%)，其中又以鼓勵(lì)號召等信息與勸誡類工具為主，命令性和權(quán)威性工具等強(qiáng)制性政策工具占比36.27%，市場類自愿性政策工具也被使用。在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和事業(yè)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域，強(qiáng)制性政策工具和混合性政策工具分別占比55.81%和38.76%，雖然鼓勵(lì)號召和政府機(jī)構(gòu)能力建構(gòu)這兩種政策工具使用最多，但很多其他政策工具也得以使用?？梢?，相比智慧養(yǎng)老事業(yè)，政府在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中介入程度更低，但介入方式更多樣。在促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和事業(yè)協(xié)同發(fā)展過程中，政府更注重介入方式的多樣化，詳見表5。

表5 智慧養(yǎng)老不同領(lǐng)域政策工具的分布情況 %

豪利特和拉米什根據(jù)“國家能力”和“政策子系統(tǒng)復(fù)雜性”兩個(gè)變量，發(fā)展出政策工具選擇的綜合模型[10]。根據(jù)此模型，我國政府在養(yǎng)老領(lǐng)域一直發(fā)揮主導(dǎo)作用，“國家能力”這一變量屬于高水平。智慧養(yǎng)老事業(yè)主要發(fā)揮兜底保障作用，在智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，“政策子系統(tǒng)復(fù)雜性”這一變量屬于低水平；智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要滿足老年人不同層次的需求，在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，“政策子系統(tǒng)復(fù)雜性”這一變量屬于高水平,見表6。因此，智慧養(yǎng)老事業(yè)應(yīng)重點(diǎn)選擇強(qiáng)制性政策工具，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應(yīng)重點(diǎn)選擇市場類自愿性政策工具?？傮w而言，智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過程中，政府介入有其必要性，但智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的市場化程度有待提升。2017年發(fā)布的《工業(yè)和信息化部 民政部 國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)〈智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020年)〉的通知》也提出應(yīng)“充分發(fā)揮市場主體作用，探索民辦公助、企業(yè)自建自營、公建民營等多種運(yùn)營模式，鼓勵(lì)社會資本投入，推進(jìn)基本、保障性服務(wù)由政府保底購買，高端、個(gè)性化需求由市場調(diào)配的運(yùn)作機(jī)制”。

表6 政策工具選擇的綜合模型

三、結(jié)論與展望

(一)結(jié)論與討論

在我國智慧養(yǎng)老發(fā)展過程中，政策工具的運(yùn)用也在不斷完善，在智慧養(yǎng)老發(fā)展的不同領(lǐng)域，政策工具的運(yùn)用也存在異同，研究結(jié)論總結(jié)如下：

第一，強(qiáng)制性政策工具被高頻運(yùn)用，但占比在不斷下降，在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的使用比例低于在智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過程中的使用比例，表明政府積極介入智慧養(yǎng)老發(fā)展過程，尤其是在智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過程中積極發(fā)揮兜底保障作用，但智慧養(yǎng)老相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系還有待完善。具體來說：首先，政府機(jī)構(gòu)能力建構(gòu)是運(yùn)用最頻繁的強(qiáng)制性政策工具，最重要的工作是推進(jìn)信息平臺的建設(shè)，平臺建設(shè)建立在民政、衛(wèi)健、人社、公安、財(cái)政等多部門數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)之上，因此多項(xiàng)政策中提出應(yīng)建立部際聯(lián)系會議機(jī)制，但“信息不對稱以及道德風(fēng)險(xiǎn)的存在使跨部門合作的執(zhí)行成本在上升”[15]。事實(shí)上，信息資源和服務(wù)資源未能得到有效利用確是我國智慧養(yǎng)老發(fā)展過程中的一大困境[16]，這既需要權(quán)威部門牽頭，也要依靠必要的財(cái)政投入。其次，指示指導(dǎo)和計(jì)劃也是使用較多的強(qiáng)制性政策工具，但前者需要更完善的配套措施加以落實(shí)，而后者由于指標(biāo)明確更利于快速開展具體工作，比如2017年發(fā)布的《工業(yè)和信息化部 民政部 國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)〈智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020年)〉的通知》提出到2020年建立100個(gè)以上智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用示范基地，2017年起每年開展智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范。最后，設(shè)定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)這一強(qiáng)制性政策工具仍需加強(qiáng)運(yùn)用，智慧養(yǎng)老相關(guān)政策愈發(fā)強(qiáng)調(diào)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，雖說2019年國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《養(yǎng)老服務(wù)智能化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，但在相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)準(zhǔn)入資質(zhì)、質(zhì)量監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、糾紛處理等方面缺乏具體的說明和操作標(biāo)準(zhǔn)[5]，使得產(chǎn)品質(zhì)量難以被有效衡量、系統(tǒng)兼容難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而不能確保老年人對智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的信任感和易用性。

第二，混合型政策工具也被高頻運(yùn)用且占比不斷上升，其在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域中的使用比例高于在智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域中的占比，表明政府注重與其他行動(dòng)主體合作以共同推進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，但智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的供需雙方有待各類補(bǔ)貼政策予以激勵(lì)。具體來說：首先，鼓勵(lì)號召是使用最頻繁的政策工具，但其過于溫和，局限性較為明顯，比如政策提出有條件的地方為老人免費(fèi)配置電子呼叫設(shè)備，部分地方確有實(shí)踐，但服務(wù)對象基本僅限于高齡、低收入、失能失智的老人。而同為信息與勸誡類混合型政策工具的示范和輿論宣傳則更易落地，如2017年發(fā)布的《工業(yè)和信息化部 民政部 國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)〈智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020年)〉的通知》提出“制定智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)推廣目錄”，國家工業(yè)和信息化部、國家民政部和國家衛(wèi)生健康委于2018年和2020年分別制定了《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)推廣目錄(2018年版)》和《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)推廣目錄(2020年版)》。其次，教育學(xué)習(xí)這一混合型政策工具也逐漸被重視，表明政府積極介入消費(fèi)市場的培育并幫助老年人跨越數(shù)字鴻溝。最后，補(bǔ)貼類混合型政策工具極少被運(yùn)用，比如2014年國家發(fā)展改革委等12部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》提出培育龍頭企業(yè)是工作重點(diǎn)之一，但僅2016年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》提及經(jīng)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的，按規(guī)定享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠，而作為智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的需求方，老年人的消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿都較低[17]，因此應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)用直接補(bǔ)助、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、利率優(yōu)惠、生產(chǎn)補(bǔ)貼等補(bǔ)貼類混合型政策工具，支持企業(yè)提供能夠滿足老年人不同需求層次的智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，并通過票券、消費(fèi)補(bǔ)貼、使用者收費(fèi)混合型政策工具培育消費(fèi)市場。

第三，自愿性政策工具很少被運(yùn)用，市場和社會組織的力量有待開發(fā)。首先，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮社會組織尤其是專業(yè)性社會組織的作用，如全國老齡辦2013年成立了民辦非企業(yè)單位“華齡涉老智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心”(現(xiàn)名“華齡智能養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心”)，統(tǒng)籌推進(jìn)“全國智能化養(yǎng)老實(shí)驗(yàn)基地”建設(shè)，并研究制定了我國第一個(gè)智能養(yǎng)老技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《全國智能化養(yǎng)老實(shí)驗(yàn)基地規(guī)劃建設(shè)基本要求》。其次，積極發(fā)展社會企業(yè)(Social Enterprise)。20世紀(jì)80年代，社會企業(yè)作為一種新的社會力量在歐美國家逐漸興起，旨在彌補(bǔ)“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”。社會企業(yè)作為一種介于公益與營利之間的新型組織，在養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)揮的作用已得到了國內(nèi)外的實(shí)踐證明。無論是針對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資回報(bào)周期長的特點(diǎn)，還是面對智慧養(yǎng)老事業(yè)普惠公益性的特點(diǎn)，社會企業(yè)都可以彌補(bǔ)資本偏重逐利、短視的不足。

(二)研究展望

智慧養(yǎng)老在我國的發(fā)展不過十年，相關(guān)學(xué)術(shù)研究方興未艾，對于政府介入智慧養(yǎng)老發(fā)展的研究在以下兩個(gè)方面尤其值得進(jìn)行開拓性研究：一是地方政府如何介入智慧養(yǎng)老發(fā)展。本文針對的是中央層面的相關(guān)政策，但我國養(yǎng)老服務(wù)屬地化管理格局明顯[18]，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異，智慧養(yǎng)老政策在地方落實(shí)程度的不同容易造成智慧養(yǎng)老發(fā)展的區(qū)域失衡。如前文所述，有學(xué)者針對長三角區(qū)域進(jìn)行了智慧養(yǎng)老政策比較研究，也有學(xué)者針對京津冀養(yǎng)老政策進(jìn)行了差異與協(xié)同分析。但是，其他區(qū)域的智慧養(yǎng)老政策情況尚不清晰，需要進(jìn)行更廣泛的智慧養(yǎng)老政策區(qū)域比較研究。二是政府介入智慧養(yǎng)老發(fā)展不同領(lǐng)域的應(yīng)然研究。本文針對智慧養(yǎng)老事業(yè)和智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了政府介入的實(shí)然研究，但由于政府如何介入公共產(chǎn)品和服務(wù)供給也是一個(gè)理論命題，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本身具有一定的外部性特征，因此有必要進(jìn)一步進(jìn)行理論探討。