夏純歡 梁蒼霞

一、引言

近年來，國家對財政一般公共預算教育支出逐年增加，高校固定資產投入顯著增多，按照《高等學校會計制度》規(guī)范新要求，高校資產管理難度加大。再加上“放管服”改革的推進，增強了高校資產管理的自主權，對高校內部控制建設要求也越來越高。因此通過查找當前高校固定資產的內部控制上存在的問題，進行深入剖析，為構建、優(yōu)化固定資產的內部控制建設打下基礎，進一步提高風險防控的能力，維護資產的完整、安全，提高資產的有效利用率。

二、當前研究概況

我國對內部控制的研究起步相對較晚，早期的研究主要是引進國外內部控制研究成果上，特別是COSO 的內部控制框架?，F(xiàn)有固定資產內部控制的研究中，國內外專家以固定資產管理流程的改進為主，將內部控制的理論運用在固定資產管理中，總體上說這方面的研究并不是太多。相比企業(yè)，在我國高校內部控制的研究較少，存在體制機制不完善，內部控制執(zhí)行效果差，內部監(jiān)督弱化等問題。

三、高校固定資產內部控制的現(xiàn)狀

本文選取了具有典型性的廣西某高校作為切入點，通過找出高校固定資產內部控制中存在的問題，并基于COSO 內部控制框架理論，對其存在的不足進行剖析，在此基礎上提出改善高校固定資產內部控制的對策，旨在能為高校固定資產內部控制的實踐應用提供指導。

（一）高校固定資產管理組織機構和主要職能

以廣西某高校為例，固定資產實行統(tǒng)一領導、歸口分級管理和管用結合的管理方式，建立了以國有資產使用處置管理專門委員會為統(tǒng)一領導，以國有資產管理處為統(tǒng)一管理部門，財務處、審計處為輔助管理部門，二級學院、科技處、教務處、后勤處、保衛(wèi)處、圖書館、網(wǎng)絡中心等為歸口管理部門，教研室、科研所、實驗室等為具體使用部門的分級管理架構。

（二）高校固定資產相應的內部控制制度建設情況

高校從固定資產的預算管理、職責分工、授權審批、采購驗收、使用維護、盤點處置、賬務處理及信息系統(tǒng)管理等方面，制定了與內部控制相關的制度，主要包括：

1.固定資產業(yè)務的授權審批制度：對固定資產申請采購驗收、日常使用維護、盤點處置等業(yè)務授權審批的程序、方式、控制措施進行了規(guī)定，杜絕未經授權行為的發(fā)生。要求審批人按制度對固定資產業(yè)務的審批要經過授權批準，禁止超越權限審批。

2.固定資產業(yè)務的分工制度：建立崗位責任制，明確各崗位的權利與職責。規(guī)定不相容崗位應進行有效分工，禁止由同一個人辦理固定資產相關的一系列業(yè)務，相互分離制約，實現(xiàn)互相監(jiān)督。

3.固定資產業(yè)務的采購驗收制度：在采購方面要嚴格按照預算執(zhí)行，杜絕無預算超預算及亂執(zhí)行預算的行為。對于金額較大及重大采購項目，在經過相關部門審批后，采用公開招標的方式進行。按照驗收流程逐步驗收，驗收手續(xù)要完善，禁止出現(xiàn)“走過場”的行為。

4.固定資產使用與維護制度：明確使用人及管理人員的責任，規(guī)定使用人需定時對在用的固定資產進行檢查維護，一旦出現(xiàn)故障或發(fā)現(xiàn)異常情況，應及時向相關管理部門匯報。待審批后，由管理部門組織專業(yè)人員進行維修保養(yǎng)，及時消除隱患，降低資產的故障率與風險。

5.固定資產盤點及處置制度：使用部門資產管理員需每月底進行一次部門資產盤點，并將盤點結果上報相關管理部門。管理部門需每年定期組織使用部門資產管理員、財務管理人員、審計人員及紀檢監(jiān)察等相關人員成立資產盤點小組，對全校所有資產進行逐一盤點。分析資產使用情況，查找使用中存在的問題，出具盤點報告，將盤點結果反饋給相關部門。根據(jù)固定資產處置方案，待相關部門批準后，管理部門負責組織資產處置，同時財務處對賬面進行調整。

6.固定資產賬務及系統(tǒng)管理制度：固定資產管理信息系統(tǒng)應與財務信息管理系統(tǒng)對接，確保固定資產變動信息及時傳遞至財務信息系統(tǒng)。財務信息系統(tǒng)對固定資產的新增、減少、折舊計算、減值準備計提等進行處理，并將結果反饋至固定資產管理系統(tǒng)，確保兩個系統(tǒng)信息賬賬相符。

（三）高校固定資產業(yè)務流程情況

高校已建立起固定資產管理的流程，主要包括資金預算、項目立項、項目決算、資產購置、項目驗收、日常使用、資產處置等一系列過程，針對本次研究重點范圍，經過梳理G 高校固定資產管理的業(yè)務，已經建立的主要業(yè)務流程情況如下：

1.固定資產驗收入庫業(yè)務流程：供應商提出驗收申請→使用部門預驗收→歸口管理部門驗收確認→國有資產管理處組織驗收小組正式驗收→使用部門辦理信息系統(tǒng)登記入庫→歸口管理部門審核→國有資產管理處審核→財務處審核入庫單辦理付款和入固定資產賬(圖1)。

2.固定資產使用維護業(yè)務流程：固定資產使用部門提出維護保養(yǎng)申請→歸口管理部門審核維保申請→國有資產管理處審核→審計處審核→分管校領導審批→使用部門委托供應商維修→使用部門驗收清算→財務處審核付款（圖2）。

3.固定資產處置業(yè)務流程：需處置資產的使用部門提出申請→歸口管理部門審核→歸口管理部門的分管校領導審批→國資處成立資產處置小組現(xiàn)場盤點→資產處置小組編制固定資產盤點報告→國有資產管理處審核盤點報告→審計處審核→國有資產處置管理專門委員會審批→國有資產管理處處置資產和進行賬目處理→財務處進行資產賬務處理（圖3）。

四、基于COSO 理論的高校固定資產管理問題剖析

（一）控制環(huán)境需進一步完善

1.決策層對固定資產管理的參與程度較低。高校在固定資產管理辦法里面規(guī)定了校長要對資產管理負部門領導責任，但實際上還存在著“重使用、輕管理”，“重采購、輕維護”的現(xiàn)象，校領導決策層把主要關注點放在資金采購資產的“三重一大”，但對于固定資產的管理，在決策層面顧及較少，因此固定資產管理的內部控制建設，自然也關注度低，重視度偏低。

2.人員配備和思想意識不足。在使用人員方面，對固定資產權屬的認識不足，有的科研人員，習慣認為用自己科研經費購買的固定資產，使用、管理和處置都由自己決定，為固定資產的管理帶來困難和麻煩。在固定資產管理人員方面，勝任能力不足。高校的資產管理部門，通常對人員專業(yè)技術要求不太高。各二級學院、歸口部門設置有固定資產管理員均是兼職，且流動較強，專業(yè)勝任力較低。在人力資源管理方面，政策性不足。由于人事政策的認識不足，在對應的專業(yè)培訓方面非常缺乏，更無法建立起與之適應的培訓體系和未來人才發(fā)展計劃。

（二）風險評估機制未健全

高校在固定資產管理過程中，主要面臨的問題和風險，包括閑置浪費的風險，資產賬實不符的風險，安全風險，及資產被侵占，價值貶損等風險。高校固定資產往往較為分散，不少固定資產的管理者、使用者風險意識較為薄弱，沒有足夠重視固定資產所引起的經濟風險、損失風險和廉政風險。高校未有對固定資產風險管理中的目標設定、事件識別、風險評估、風險應對等四要素建立起聯(lián)動應對制度。因此，高校固定資產的風險評估和防控體系處于缺失狀態(tài)。

（三）控制活動需要進一步優(yōu)化

1.固定資產驗收管控不嚴。驗收環(huán)節(jié)是貨物從采購轉變成固定資產的起始環(huán)節(jié)，是確保所購買貨物數(shù)量型號品牌是否與申購單、合同相一致、質量是否合格、有無以次充好等的關鍵一環(huán)。限于人力物力，通常是對采購合同金額較大或單價較高的貨物才組織驗收小組聯(lián)合驗收，其余均交給使用部門和供應商完成。驗收小組對小組成員資質和專業(yè)素養(yǎng)沒有硬性要求，專業(yè)水平受限制，也容易引發(fā)舞弊。

2.固定資產入庫登記信息可能失真。貨物驗收通過后，就需要登錄學校的固定資產管理系統(tǒng)來錄入固定資產明細賬和生成固定資產卡片。錄入、審核及處罰機制不健全，可能造成資產入庫不及時或信息失真，既可能影響預算完成進度，也可能導致資產管理部門與財務部門存在未達事項產生賬賬不符。

圖1.高校固定資產驗收入庫業(yè)務流程

圖2.高校固定資產使用維護業(yè)務流程

圖3.高校固定資產處置業(yè)務流程

3.固定資產盤點清查不及時。由于歷史的原因，高校固定資產的資產賬與財務賬之間可能存在出入。由于實際困難，清查工作并未因此定期性開展。盤點制度執(zhí)行不到位，舊賬爛賬理不清，也無從查起追責，造成單位損失。

4.固定資產維修維護機制不健全。設備維修經費在往往存在預算缺口，一些部門在申購貴重儀器設備特別是進口設備的時候，沒有考慮配套的售后維修維護成本，而恰恰該類設備的維護成本非常高，出現(xiàn)故障就陷入兩難局面，維修則沒有經費，不維修則無法使用，間接造成該設備停擺，導致資源浪費或重復購買。

5.固定資產使用共享機制不健全。盡管高校在努力推進高校聯(lián)盟資源共享平臺，但收效一般。由于共享機制不健全，共享平臺信息化建設滯后，以及受收入額度和分配方案的影響，設備管理單位缺乏共享的主動性、積極性，局限在少數(shù)科研團隊或學院內部共享，設備的使用效率難以實際評估。

6.固定資產報廢處置不及時。高校固定資產報廢手續(xù)多，時間長，審批流程慢等因素，使固定資產的報廢工作處于被動狀態(tài)，折舊政策執(zhí)行不徹底，加上固定資產管理信息化系統(tǒng)支撐不夠，降低了及時處置固定資產的積極性和效率，造成固定資產實際價值的失真。

7.固定資產殘值缺乏有效評估。資產報廢處理中，財政部門對房屋構筑物、車輛等須報批的事項實行定點單位處置，對通用類、專用類設備等只要求公開處置，對殘值如何評估沒有具體指導和規(guī)范處置流程，高校對殘值評估方式較為簡單，缺乏有效評估。

（四）信息與溝通不暢

1.政策制度信息不對稱。固定資產管理工作從開始的預算、招標采購、驗收、入庫、報賬，到最終的報廢處置，要經歷多個部門，涉及招標采購法、政府定點采購規(guī)定、科研經費管理辦法、固定資產管理辦法、經費報銷管理辦法等多項規(guī)章制度，而且深化改革持續(xù)推進，新政策和新制度不斷出臺，高校內部對這些制度規(guī)定缺乏必要的政策宣講和過渡措施，信息流通不暢。

2.信息公開范圍有限和透明程度不夠。高校固定資產方還存在公開范圍有限和透明度不夠的情形，特別是涉及到固定資產信息查詢，固定資產信息披露，固定資產信息報送，僅僅局限于個別部門或員工知曉。在固定資產的業(yè)務窗口辦公地點，缺少公示和詳細指導的具體業(yè)務流程和提交資料的須知，服務不夠公開透明，缺少人性化。

3.固定資產會計賬轉換銜接不暢。高校的固定資產管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，上報資產數(shù)據(jù)給財政部門時候，系統(tǒng)之間并沒有接口進行對接，只靠軟件的后臺進行轉換。教育部與財政部對固定資產的分類的差異，也給雙方賬賬核對和資產折舊核對造成困難。

4.國有資產管理處內部職能溝通不暢。國有資產管理處的業(yè)務分為采購類和固定資產管理類兩大類，各自的分工和任務不同，各科室彼此之間的業(yè)務流程和政策缺乏必要了解，不利于全面資產管理的實施。

5. 信息系統(tǒng)未能達成數(shù)據(jù)共享。高校在資產管理中，涉及OA 辦公系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、固定資產管理系統(tǒng)、公房管理系統(tǒng)、財務管理系統(tǒng)等均各自運行、各成體系，形成一個個信息孤島，難以達成數(shù)據(jù)共享。

（五）固定資產的監(jiān)管不到位

1.固定資產的外部監(jiān)督較少。外部監(jiān)督主要是指上級主管部門對國有資產的監(jiān)管，比如財政部門、審計部門、海關等，這些部門作為外部監(jiān)督單位，雖然也開展諸如固定資產清查、進口設備審查等，但總體看力度較輕，不涉及專項的固定資產考核與檢查。

2.固定資產的內部監(jiān)督有限。固定資產管理的監(jiān)督主要來自內部審計，在高校開展的審計業(yè)務類型，并沒有固定資產專項審計，一般是在財務收支審計的時候，對部分固定資產進行盤點，審計面窄力度小，針對性不強。

3.缺乏固定資產管理的考評機制。高校對固定資產管理幾乎沒有激勵機制，對固定資產的使用效率效果也缺乏考核評價機制。使用部門購置的固定資產，用的好不好，無從知道，對投入產出情況不評價，也難以對部門、人員進行問責。

五、結語

固定資產業(yè)務是國有資產業(yè)務的重要組成，其內部控制建設的重要性不言而喻。本文基于COSO 框架對目前高校固定資產普遍存在的問題進行剖析，包括控制環(huán)境如決策層、管理層方面，風險評估體系，控制活動如驗收、登記、清查、維護、共享、處置等方面，信息與溝通如信息流通、信息公開、信息銜接、信心共享等方面，以及監(jiān)督如外部監(jiān)督、內部監(jiān)督、考評機制等方面的不足，為下一步開展對策研究，提供相應的解決方案打下基礎。