閆 佩，趙翌晨，喬 陽(yáng)

（1.天津環(huán)科環(huán)境規(guī)劃科技發(fā)展有限公司，天津 300191；2.天津市生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，天津 300191）

1 國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃是政府為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有國(guó)土空間的科學(xué)應(yīng)用，充分發(fā)揮規(guī)劃工作所產(chǎn)生的效果，以更加科學(xué)高效利用國(guó)土空間，滿足國(guó)土資源有效科學(xué)的管理為目的，通過(guò)各種技術(shù)合理規(guī)劃國(guó)土空間的工作。作為國(guó)家空間發(fā)展的指南及國(guó)家未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展是我國(guó)不同種類開(kāi)發(fā)保護(hù)與建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立與監(jiān)督工作的開(kāi)展，可實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，繼而實(shí)現(xiàn)多層次規(guī)劃的“多規(guī)合一”。

1.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)包括對(duì)生態(tài)環(huán)境中的自然環(huán)境、地球生物環(huán)境、人類環(huán)境等進(jìn)行保護(hù)與修復(fù)的工作。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的是為有效防止自然環(huán)境惡化，恢復(fù)因污水排放、過(guò)度開(kāi)發(fā)等對(duì)生態(tài)平衡造成的破壞。

2 生態(tài)環(huán)境與國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)聯(lián)性

生態(tài)環(huán)境隸屬生態(tài)空間的一部分，其內(nèi)涵是在自然狀況之下所包含的大量環(huán)境內(nèi)容及國(guó)土范圍。同時(shí)，大量能夠維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境且人為創(chuàng)建的內(nèi)容，同樣屬于生態(tài)空間范疇。生態(tài)空間包含著十分豐富的系統(tǒng)形式，具有重大的價(jià)值，而生態(tài)空間存在的主要目的是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)與修復(fù)。因此，對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行有效保護(hù)，是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要行為，可有效制約個(gè)人或企業(yè)對(duì)于土地環(huán)境過(guò)度開(kāi)發(fā)的行為。

通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間下生態(tài)環(huán)境的有效劃分、用途管制，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)的根本前提，能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境提供基礎(chǔ)保障。而科學(xué)有效的國(guó)土空間規(guī)劃，直接關(guān)乎生態(tài)空間及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果，通過(guò)對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的有效管制及控制線的設(shè)置，可為社會(huì)公眾提供良好的生活環(huán)境，并為促進(jìn)人類與自然和諧共處作出有效貢獻(xiàn)。

國(guó)土空間規(guī)劃的使命是實(shí)現(xiàn)土地資源合理運(yùn)用，從而最大化發(fā)揮土地功能。國(guó)土空間規(guī)劃最大受益者為廣大社會(huì)公眾，就我國(guó)新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展角度而言，國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境具有密不可分的關(guān)系。同時(shí)國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)也是當(dāng)下我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)思想之一。國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下3點(diǎn)。

1）促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 國(guó)家合理開(kāi)發(fā)與合理利用土地資源是生態(tài)環(huán)境保護(hù)手段之一。通過(guò)土地空間規(guī)劃，不僅可有效提升生態(tài)環(huán)境治理效果，而且可實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效改善。通過(guò)國(guó)家對(duì)社會(huì)生活中土地資源利用等各維度的調(diào)節(jié)，進(jìn)一步促進(jìn)利益相關(guān)者的發(fā)展與生態(tài)維護(hù)目標(biāo)的落實(shí)。國(guó)土資源保護(hù)的任務(wù)目標(biāo)如圖1所示。

圖1 國(guó)土資源保護(hù)任務(wù)與目標(biāo)

2）開(kāi)發(fā)性保護(hù)手段 若想落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，就必須基于發(fā)展的理念，解決發(fā)展過(guò)程中所面臨的難題，國(guó)土空間規(guī)劃具備高度開(kāi)放性的保護(hù)方式，通過(guò)對(duì)土地資源的有效利用實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的保護(hù)，不僅能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源利用關(guān)系的長(zhǎng)期維持，而且可基于有效調(diào)控，實(shí)現(xiàn)資源利用率提升的目的，在我國(guó)有限土地資源中創(chuàng)造無(wú)限的發(fā)展可能。

3）可持續(xù)發(fā)展 作為人口大國(guó)，我國(guó)始終堅(jiān)持“以人為本”的原則，將人作為第一位，而在發(fā)展期間，所有國(guó)家基于土地空間規(guī)劃對(duì)可持續(xù)發(fā)展加以支持的方法以及加強(qiáng)對(duì)土地空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不僅是為讓公眾獲得“暫時(shí)”的幸福，更是為全人類長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展而考慮，為后代造福。不論政府或是社會(huì)公眾，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，在深度思考當(dāng)下生態(tài)環(huán)境問(wèn)題基礎(chǔ)上，反思過(guò)去發(fā)展過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的污染與破壞，改變?cè)型恋厥褂糜^念，轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為核心內(nèi)容的理念，提升對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度。

3 國(guó)土空間規(guī)劃視角下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)

3.1 注重生態(tài)修復(fù)規(guī)劃

在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作實(shí)踐階段，相關(guān)部門(mén)應(yīng)充分考慮當(dāng)下不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境實(shí)際情況，選擇合理的生態(tài)環(huán)境修復(fù)處理方式。同時(shí)，基于對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃的深入思考，政府應(yīng)當(dāng)給予生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)與改善部門(mén)工作過(guò)程中一系列必要支持，在此過(guò)程中，國(guó)土空間規(guī)劃部門(mén)首先應(yīng)當(dāng)做到嚴(yán)格參照國(guó)土空間規(guī)劃編制指南文件，充分考量國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的適宜性以及自然環(huán)境的承載能力開(kāi)展規(guī)劃工作。對(duì)規(guī)劃中的各類生態(tài)要素加以保護(hù)與修復(fù)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、生態(tài)環(huán)境類等，并加強(qiáng)修復(fù)工作計(jì)劃落實(shí)的跟蹤，一并加強(qiáng)精細(xì)化工作理念的滲透，確保生態(tài)修復(fù)效果更加顯著，最終通過(guò)科學(xué)化、專業(yè)化的支持使生態(tài)空間協(xié)調(diào)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

3.2 重視生態(tài)紅線協(xié)調(diào)

在空間協(xié)調(diào)工作過(guò)程中，必須充分考慮生態(tài)紅線的協(xié)調(diào)性。在開(kāi)展工作期間，必須充分引入信息化技術(shù)，發(fā)揮信息化技術(shù)功能，利用計(jì)算機(jī)三維空間技術(shù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)脆弱區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域的動(dòng)態(tài)模擬工作，通過(guò)模擬結(jié)果分析生成科學(xué)的生態(tài)紅線分布圖，為國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作提供有效的科學(xué)支持，確保生態(tài)空間具備高度的協(xié)調(diào)性和有效性。

3.3 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境用途管制

在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃修復(fù)生態(tài)環(huán)境期間，相關(guān)行政與技術(shù)部門(mén)的意見(jiàn)十分重要。生態(tài)修復(fù)所涉及的資源制度及相關(guān)管制要求十分復(fù)雜，只有在部門(mén)之間高效溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，才能充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)。因此，在面對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中的生態(tài)破壞、生態(tài)污染等問(wèn)題，必須加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通，結(jié)合各部門(mén)對(duì)應(yīng)的管制條件，對(duì)具體情況開(kāi)展內(nèi)容分析，圍繞如下要點(diǎn)開(kāi)展具體工作。

1）加強(qiáng)生態(tài)基礎(chǔ)信息管理 當(dāng)生態(tài)基礎(chǔ)信息發(fā)生變化時(shí)，必然對(duì)記錄于文案之中的空間保護(hù)規(guī)則產(chǎn)生影響。相關(guān)部門(mén)需加強(qiáng)生態(tài)基礎(chǔ)信息的調(diào)研與監(jiān)測(cè)工作，從而實(shí)時(shí)掌握實(shí)際情況。

2）探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 若想有效運(yùn)作補(bǔ)償機(jī)制，需要嚴(yán)格遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)適當(dāng)開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國(guó)土空間規(guī)劃為核心進(jìn)行損失物種層次上的補(bǔ)充。圍繞損失資源開(kāi)展人工修補(bǔ)措施制度制定，并嚴(yán)格依據(jù)水資源、土地條件下生態(tài)損失的具體情況開(kāi)展。

3）加強(qiáng)生態(tài)空間應(yīng)用基礎(chǔ)研究 開(kāi)展基于國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間，相關(guān)工作部門(mén)必須充分了解生態(tài)空間中所需要的應(yīng)用基礎(chǔ)，從而在技術(shù)與方法上加以補(bǔ)充，同時(shí)在監(jiān)測(cè)工作與保護(hù)工作兩大維度下開(kāi)展必要的規(guī)劃。對(duì)不同區(qū)域、不同生態(tài)環(huán)境狀況的情況進(jìn)行技術(shù)探討，以不同地區(qū)實(shí)際的生態(tài)修養(yǎng)情況加以平衡，并對(duì)生態(tài)修復(fù)設(shè)計(jì)過(guò)程中的內(nèi)容，結(jié)合整體生態(tài)修養(yǎng)狀況加以考慮與整治。

3.4 建立生態(tài)空間分類與分級(jí)體系

建立生態(tài)空間分類與分級(jí)體系，可使基于國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作具備明確的方向與程序。

1）分類體系 對(duì)于生態(tài)空間的范圍，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)氐目臻g應(yīng)用產(chǎn)業(yè)情況加以劃分，明確每部分環(huán)境必須具備特定的生態(tài)條件才能夠提供服務(wù)與產(chǎn)品，同時(shí)認(rèn)識(shí)到這些環(huán)境同樣承載著部分農(nóng)業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)層次的效益保障需求。相關(guān)部門(mén)在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃期間，應(yīng)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)加以分類，并通過(guò)詳細(xì)調(diào)查，了解產(chǎn)業(yè)運(yùn)作期間需要怎樣的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)質(zhì)量才能夠維持企業(yè)效益，必須針對(duì)資源及用地開(kāi)展如何開(kāi)發(fā)才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題分析。

2）分級(jí)體系 相關(guān)部門(mén)應(yīng)針對(duì)生態(tài)空間在級(jí)別上加以劃分，在設(shè)置保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，通過(guò)分級(jí)體系的建立對(duì)不同級(jí)別下的生態(tài)環(huán)境、生態(tài)空間以及相關(guān)主體作出適當(dāng)?shù)谋Ｕ吓c資源提供。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)空間中的沙漠環(huán)境、土壤環(huán)境、水生環(huán)境等系統(tǒng)在區(qū)域上開(kāi)展分級(jí)規(guī)定。特別是針對(duì)已經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞的生態(tài)環(huán)境，必須在制度與法律之中言明保護(hù)要求。

3.5 建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)分層管制體系

建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)分層管制體系是在明確管制基本原則基礎(chǔ)上，建立土地用途管制規(guī)則。

1）生態(tài)環(huán)境管制基本原則 基于分類管制原則，相關(guān)部門(mén)需要制定不同類型的生態(tài)環(huán)境管制原則，在生態(tài)保護(hù)紅線原則上按照嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求開(kāi)展管理，對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線之外的空間，則在原則落實(shí)基礎(chǔ)上按照限制開(kāi)發(fā)的要求進(jìn)行管理。具體制度內(nèi)應(yīng)包含準(zhǔn)入條件、禁止的產(chǎn)業(yè)、限制的產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目類型清單。與此同時(shí)，相關(guān)部門(mén)需要建立科學(xué)且合理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，不同于生態(tài)紅線。對(duì)于城市空間、農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間之間符合一定條件的情況，可允許其相互動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換，而紅線則意味著剛性要求。

2）構(gòu)建土地用途管制規(guī)則 建立的土地空間用途管制規(guī)則需嚴(yán)格遵循“多規(guī)合一”及土地精細(xì)化管理提出的要求，將分散在不同部門(mén)的相關(guān)管理制度與內(nèi)容納入統(tǒng)一的管理體系中。在圍繞建設(shè)用地，采取專用管制以及控制指標(biāo)開(kāi)展管理工作的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控，并加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管控，即針對(duì)不同類型生態(tài)空間，建立具備針對(duì)性的土地用途管理制度。

4 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃期間，應(yīng)充分考慮對(duì)生態(tài)空間實(shí)現(xiàn)保護(hù)的方法與有效性，在提升生態(tài)修復(fù)規(guī)劃重視程度的同時(shí)，重視生態(tài)紅線協(xié)調(diào)。同時(shí)在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境用途有效管制基礎(chǔ)上，秉持分類、分級(jí)、分層管制的思維對(duì)土地空間規(guī)劃范疇下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作制定針對(duì)性原則、規(guī)則與策略，方可基于國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境良好保護(hù)，為社會(huì)公眾提供良好的生活環(huán)境，促進(jìn)人類與自然的和諧共處。