張夢(mèng)娣 涂 勤

(北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院/創(chuàng)新發(fā)展研究中心, 北京 100875)

2020年，我國(guó)已如期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，但脫貧不是終點(diǎn)；“十四五”期間，我國(guó)將重點(diǎn)解決相對(duì)貧困問(wèn)題、發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。新時(shí)期我國(guó)減貧戰(zhàn)略將從消除絕對(duì)貧困向減緩相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，從絕對(duì)收入標(biāo)準(zhǔn)向多維度福利改善轉(zhuǎn)變。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要建立解決相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制；十九屆五中全會(huì)公報(bào)中指出，“十四五”要扎實(shí)推動(dòng)共同富裕，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。解決相對(duì)貧困問(wèn)題是新時(shí)代推動(dòng)共同富裕的重要抓手，標(biāo)志著我國(guó)未來(lái)減貧工作的重心將從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困。隨著減貧任務(wù)與形勢(shì)的變化，構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，成為未來(lái)減貧事業(yè)的常規(guī)化工作，如何提升相對(duì)貧困治理成效也成為新時(shí)期緩解相對(duì)貧困的重要課題。未來(lái)時(shí)期，從加強(qiáng)評(píng)估機(jī)制頂層設(shè)計(jì)、調(diào)整評(píng)估方式和完善評(píng)估指標(biāo)等方面，推進(jìn)相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制改革，是適應(yīng)實(shí)現(xiàn)共同富裕新時(shí)期我國(guó)相對(duì)貧困治理形勢(shì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的新任務(wù)，也是提升我國(guó)貧困治理體系和能力現(xiàn)代化水平的新目標(biāo)。

一、構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的意義

創(chuàng)新和實(shí)施相對(duì)貧困治理評(píng)價(jià)機(jī)制是促進(jìn)共同富裕的重要內(nèi)容，也是衡量和測(cè)度減貧成效的制度保證，對(duì)完善相對(duì)貧困治理體系和豐富共同富裕理論具有促進(jìn)作用。

1.保持貧困治理工作的延續(xù)性，實(shí)施常規(guī)化減貧舉措。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)形成了以“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”為核心的精準(zhǔn)扶貧方略，精準(zhǔn)扶貧改變了以往“大水漫灌”的粗放式扶貧辦法，實(shí)現(xiàn)了“精準(zhǔn)滴灌”的靶向治療，精準(zhǔn)扶貧方略成為指導(dǎo)新時(shí)代中國(guó)扶貧減貧工作行動(dòng)指南。2020年后，隨著我國(guó)消滅絕對(duì)貧困，扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段。從國(guó)際視野來(lái)看，相對(duì)貧困是任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)都存在的普遍問(wèn)題，而且是一個(gè)長(zhǎng)期存在的客觀現(xiàn)實(shí)[1]。從國(guó)內(nèi)減貧來(lái)看，現(xiàn)階段脫貧質(zhì)量處于低水平階段，提升相對(duì)貧困時(shí)期減貧質(zhì)量是貧困治理工作的重點(diǎn)。同時(shí)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)多年的理論總結(jié)和實(shí)踐積累，已為未來(lái)的相對(duì)貧困治理提供了可參考借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑绕涫乾F(xiàn)階段的減貧研究理論和評(píng)估指標(biāo)體系，已為絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困提供了基礎(chǔ)支撐。因此，進(jìn)一步建立和完善與緩解相對(duì)貧困減貧任務(wù)相適應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，有利于保證扶貧開(kāi)發(fā)工作的延續(xù)性和有效性。

2.提升相對(duì)貧困治理的效果，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧過(guò)程中，實(shí)行最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)全面小康的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。十八大以來(lái)，通過(guò)加強(qiáng)減貧成效評(píng)估機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐，我國(guó)建立和完善了貧困退出機(jī)制，區(qū)域性性貧困和整體性貧困得到有效治理。2020年后，面對(duì)現(xiàn)階段貧困退出的脆弱性和相對(duì)貧困群體依然存在的客觀形勢(shì)，應(yīng)該更加重視減貧效果評(píng)估機(jī)制對(duì)治理相對(duì)貧困的促進(jìn)作用。依據(jù)國(guó)際上相對(duì)貧困測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)相對(duì)貧困群體依然有數(shù)千萬(wàn)之多，這些相對(duì)貧困群體既包含絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)下脫貧質(zhì)量不高的易返貧群體和處于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)上的貧困邊緣群體，也包括新納入處于較差福利狀態(tài)的群體[2]。這些相對(duì)貧困群體的減貧發(fā)展質(zhì)量依然需要評(píng)估制度保障，相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制的建立和完善，有助于認(rèn)清相對(duì)貧困治理工作過(guò)程中存在的問(wèn)題，為科學(xué)制定緩解相對(duì)貧困的政策和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的措施提供決策依據(jù)，促進(jìn)減貧工作取得實(shí)效。

3.完善相對(duì)貧困的治理體系，實(shí)現(xiàn)貧困治理能力現(xiàn)代化。減貧成效評(píng)估機(jī)制是中國(guó)特色減貧路徑的重要內(nèi)容，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)全面小康提供了制度保障。減貧考核評(píng)估機(jī)制研究，不僅是對(duì)考核評(píng)估理論研究的有益探索，也是貧困與反貧困理論的實(shí)踐發(fā)展，能夠?yàn)槭澜绺鲊?guó)扶貧開(kāi)發(fā)提供理論借鑒和行動(dòng)指導(dǎo)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家治理能力和現(xiàn)代化水平不斷提高，我國(guó)的減貧任務(wù)和戰(zhàn)略也進(jìn)入治理相對(duì)貧困的新時(shí)期。在前期的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐探索過(guò)程中，我國(guó)在貧困治理能力和體系方面積累了豐富的理論基礎(chǔ)和寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[3]。為適應(yīng)國(guó)情發(fā)展和貧困治理形勢(shì)要求，在相對(duì)貧困治理階段，應(yīng)進(jìn)一步豐富和發(fā)展相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制，繼續(xù)發(fā)揮評(píng)估的指揮棒作用，確保減貧工作始終沿著正確方向扎實(shí)推進(jìn)，不斷提升國(guó)家貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，促進(jìn)我國(guó)從全面小康穩(wěn)步走向共同富裕。

二、構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的理論依據(jù)與實(shí)踐基礎(chǔ)

為確保到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困村全部出列、貧困縣全部摘帽，消除絕對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)全面小康，我國(guó)在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧時(shí)期構(gòu)建了完善的減貧考核評(píng)估機(jī)制體系，實(shí)施了科學(xué)合理的減貧考核評(píng)估方式，使考核評(píng)估工作更加科學(xué)有效、符合實(shí)際。這些理論探索和實(shí)踐模式不僅為打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了制度保障，也為構(gòu)建相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制提供了可參考、可借鑒的基礎(chǔ)內(nèi)容(見(jiàn)圖1)。

圖1 我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的考核評(píng)估機(jī)制

1.理論基礎(chǔ)：我國(guó)已形成科學(xué)完善的減貧考核評(píng)估體系。為保證脫貧攻堅(jiān)成果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，我國(guó)在減貧考核評(píng)估機(jī)制和指標(biāo)體系方面，不斷創(chuàng)新和豐富理論成果。在減貧考核評(píng)估機(jī)制方面，吳國(guó)寶認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，通過(guò)橫向和縱向的考核評(píng)估機(jī)制，對(duì)不同的幫扶主體和責(zé)任主體進(jìn)行全方位的考核評(píng)估，有效的杜絕了虛假扶貧和數(shù)字脫貧[4]。黃承偉認(rèn)為，減貧考核評(píng)估機(jī)制是中國(guó)特色減貧道路和精準(zhǔn)扶貧方略的重要內(nèi)容，也是中國(guó)取得巨大減貧成就的制度保障[5]。汪三貴認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)在考核評(píng)估減貧成效、扶貧資金使用成效、貧困退出等方面，已形成相對(duì)完善的減貧考核評(píng)估機(jī)制體系[6]。減貧考核評(píng)估指標(biāo)方面，陸漢文認(rèn)為，貧困縣脫貧成效指標(biāo)體系包含了區(qū)域貧困發(fā)生率、群眾認(rèn)可度、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等主客觀內(nèi)容，使區(qū)域減貧考核評(píng)估指標(biāo)體系得到豐富[7]。張琦用減貧發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)，構(gòu)建了中國(guó)綠色減貧指數(shù)，并對(duì)貧困地區(qū)的綠色減貧成效進(jìn)行測(cè)度評(píng)價(jià)[8]。

上述理論成果為探索構(gòu)建相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制提供了研究基礎(chǔ)，但現(xiàn)有相關(guān)理論研究基于絕對(duì)貧困視角，較少?gòu)南鄬?duì)貧困角度進(jìn)行討論分析，缺少對(duì)中國(guó)減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型后貧困治理效果評(píng)估機(jī)制的前瞻思考和系統(tǒng)分析。為此，本文立足精準(zhǔn)扶貧以來(lái)的減貧成效理論總結(jié)和實(shí)踐分析，從構(gòu)建相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制的思路和設(shè)想、重點(diǎn)和難點(diǎn)等出發(fā)，推動(dòng)完善新時(shí)期相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困治理效果評(píng)估的科學(xué)化和解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效化目標(biāo)。

2.實(shí)踐基礎(chǔ)：我國(guó)實(shí)施了科學(xué)合理的減貧考核評(píng)估。針對(duì)不同的考核主體、內(nèi)容等，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，我國(guó)將交叉考核、第三方評(píng)估、媒體暗訪等作為減貧考核評(píng)估的常態(tài)化手段，不斷豐富和完善考核評(píng)估方式[9]，力求全方位展示扶貧脫貧成效。一是交叉考核。交叉考核評(píng)估是減貧評(píng)估的重要方式。交叉考核通過(guò)組織相關(guān)部門管理人員組成考核組，采取部門座談、查閱資料、入戶走訪、干部訪談等方式，對(duì)各級(jí)黨委政府的責(zé)任落實(shí)、政策落實(shí)、工作落實(shí)、貧困人口識(shí)別準(zhǔn)確率、脫貧人口退出準(zhǔn)確率、群眾滿意度等方面進(jìn)行多維度考核評(píng)估，全面反映扶貧脫貧工作成效。同時(shí)，針對(duì)存在的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，督促全面落實(shí)整改措施，全面提升扶貧工作水平。二是第三方評(píng)估。第三方評(píng)估是扶貧成效考核和貧困退出評(píng)估的核心內(nèi)容。第三方的獨(dú)立性是保證評(píng)估結(jié)果公正的前提，其專業(yè)性和權(quán)威性是保證評(píng)估結(jié)果公正的基礎(chǔ)。第三方評(píng)估區(qū)別于政府機(jī)構(gòu)的“內(nèi)部評(píng)估”，評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)計(jì)扶貧評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估機(jī)制，形成科學(xué)、合理的考核評(píng)估方法，通過(guò)定性與定量相結(jié)合的方式，形成其獨(dú)立的評(píng)估結(jié)論。第三方評(píng)估檢查采取抽樣調(diào)查、重點(diǎn)抽查、村組普查、座談訪談等相結(jié)合的方法進(jìn)行。三是媒體暗訪。近年來(lái)，扶貧考核評(píng)估在傳統(tǒng)交叉考核和第三方評(píng)估基礎(chǔ)上，增加了媒體暗訪。媒體暗訪通過(guò)直接排查扶貧問(wèn)題，能夠完善當(dāng)前的考核評(píng)估方式，有效彌補(bǔ)其他考核形式的不足。新聞媒體是開(kāi)展社會(huì)治理的重要資源，在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧過(guò)程中，特別是考核評(píng)估過(guò)程中，運(yùn)用新聞媒體能夠推進(jìn)扶貧工作的有效示范。

三、構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的重點(diǎn)與難點(diǎn)

立足現(xiàn)有減貧考核評(píng)估的理論和實(shí)踐，我們對(duì)構(gòu)建相對(duì)貧困治理效果的評(píng)估機(jī)制和目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，初步擴(kuò)展了減貧評(píng)估機(jī)制、方式和指標(biāo)等。但基于構(gòu)建相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制而言，構(gòu)建相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制還有以下重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化和克服。

(一)構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的重點(diǎn)

1.關(guān)注減貧質(zhì)量和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)之后的首要任務(wù)就是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和防止返貧，因此，相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制要重點(diǎn)關(guān)注減貧質(zhì)量。在注重解決相對(duì)貧困的同時(shí),“后脫貧時(shí)代”的減貧工作要更加重視多維貧困標(biāo)準(zhǔn),特別是在相對(duì)貧困群體所處的基礎(chǔ)設(shè)施條件、公共服務(wù)水平、社會(huì)保障等方面進(jìn)行衡量和測(cè)度, 減少相對(duì)貧困與多維貧困，提高保障標(biāo)準(zhǔn)和減貧質(zhì)量。

2.促進(jìn)實(shí)現(xiàn)法制化保障和常態(tài)化減貧。精準(zhǔn)扶貧時(shí)代，我國(guó)的扶貧政策和落實(shí)機(jī)制都采取超常規(guī)措施進(jìn)行，但隨著相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)期化，相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制要促進(jìn)形成法制化保障和常態(tài)化減貧措施。目前，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)扶貧方面的法律法規(guī)，絕大多數(shù)扶貧工作靠部門規(guī)章、行政條例來(lái)推行，還沒(méi)有上升到法律保障的高度和水平，相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制缺少法制保障。因此，要重點(diǎn)研究和出臺(tái)相對(duì)貧困治理和評(píng)估的法律法規(guī)，推動(dòng)相對(duì)貧困治理的常態(tài)化和制度化。

3.促進(jìn)相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。解決相對(duì)貧困和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是未來(lái)農(nóng)村發(fā)展工作的兩大重點(diǎn)。解決相對(duì)貧困的任務(wù)是縮小發(fā)展差距，改善相對(duì)貧困群體的福利水平，鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是在解決農(nóng)村絕對(duì)貧困的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等高水平發(fā)展。因此，在構(gòu)建相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制時(shí)，應(yīng)該將兩者的政策措施、成效測(cè)度等進(jìn)行有效融合，強(qiáng)化滿足相對(duì)貧困群體的不同層次需求，進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)縮小收入差距、促進(jìn)公平發(fā)展的政策目標(biāo)。

(二)構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的難點(diǎn)

1.如何縮小區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異。區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的主要表現(xiàn)。未來(lái)如何平衡區(qū)域和城鄉(xiāng)差異性依然是相對(duì)貧困治理的難點(diǎn)和困境。由于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異依舊明顯,全國(guó)統(tǒng)一的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)或?qū)㈦y以制定,即使統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定之后，貧困群體規(guī)模也存在區(qū)域和城鄉(xiāng)差異。因此，在相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制中，如何兼顧不同區(qū)域和城鄉(xiāng)的減貧成效也將成為未來(lái)相對(duì)貧困治理評(píng)估的難點(diǎn)。

2.如何科學(xué)應(yīng)用評(píng)估結(jié)果。減貧考核評(píng)估的目的，是為了促進(jìn)扶貧工作取得實(shí)效。隨著精準(zhǔn)扶貧的減貧考核評(píng)估結(jié)果在各級(jí)工作成效中的應(yīng)用，現(xiàn)階段的減貧考核評(píng)估在確保打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中已經(jīng)起到了指揮棒的作用。在扶貧工作常態(tài)化的相對(duì)貧困階段，怎樣才能科學(xué)運(yùn)用考核評(píng)估結(jié)果，進(jìn)一步使其發(fā)揮正向激勵(lì)作用將成為評(píng)估工作另一難點(diǎn)。

3.如何促進(jìn)形成解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。構(gòu)建相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制的最終目標(biāo)，是為建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制提供制度保障?？v觀全球相對(duì)貧困治理理論和實(shí)踐，尚沒(méi)有形成具有國(guó)際可比價(jià)值的相對(duì)貧困治理體系和可供參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。因此，在提升我?guó)相對(duì)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代，如何以相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制促進(jìn)形成解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，將是緩解相對(duì)貧困問(wèn)題的又一挑戰(zhàn)。

四、構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的思路與設(shè)想

結(jié)合2020年后相對(duì)貧困治理趨勢(shì)的發(fā)展變化和構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的積極意義，參考精準(zhǔn)脫貧時(shí)期所形成的減貧考核評(píng)估理論和實(shí)踐，在相對(duì)貧困治理新時(shí)期，我們要從已有的貧困治理評(píng)估機(jī)制的路徑出發(fā)，立足未來(lái)時(shí)期的貧困趨勢(shì)發(fā)展變化，提出對(duì)相對(duì)貧困治理效果評(píng)估的設(shè)想[10]。進(jìn)一步創(chuàng)新和完善相對(duì)貧困治理的評(píng)估機(jī)制，完善貧困治理效果的評(píng)估方式，建立多維度福利狀態(tài)的指標(biāo)體系，進(jìn)而構(gòu)建貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化體系，不斷提升扶貧質(zhì)量和減貧成效。

(一)構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的思路

2020年，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)之后，扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入以推動(dòng)共同富裕為目標(biāo)，轉(zhuǎn)入相對(duì)貧困治理新階段，減貧效果評(píng)估也將面臨新任務(wù)。一是需要建立相對(duì)貧困區(qū)域減貧政策的監(jiān)督機(jī)制,跟蹤相對(duì)貧困人口的減貧過(guò)程,確保減貧資源合理用于相對(duì)貧困人口,同時(shí)對(duì)脫貧與返貧情況進(jìn)行監(jiān)督管理,切實(shí)鞏固減貧成果。二是建立解決相對(duì)貧困的考核評(píng)價(jià)機(jī)制,以可持續(xù)脫貧為標(biāo)準(zhǔn),針對(duì)相對(duì)貧困人口的脫貧質(zhì)量進(jìn)行考核評(píng)價(jià),實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困人口高質(zhì)量脫貧。總體而言，相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的總體思路是實(shí)現(xiàn)從關(guān)注減貧進(jìn)度向更加關(guān)注減貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變[11]。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧，將城市減貧成效納入相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制?！秶?guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030年)》強(qiáng)調(diào)，在探索建立符合國(guó)情的貧困人口治理體系過(guò)程中，要“由主要解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)、共同邁向現(xiàn)代化”，對(duì)新時(shí)期扶貧戰(zhàn)略提出了重視城鎮(zhèn)貧困的明確要求。在此背景下，未來(lái)的相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略將向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方向靠攏。

伴隨相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整所帶來(lái)的城鄉(xiāng)貧困群體變化，相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制同樣將進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。就城市貧困而言，未來(lái)減貧重點(diǎn)要重視三方面。一是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民工逐漸構(gòu)成城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可分割的一部分，也形成了與城鎮(zhèn)勞動(dòng)力之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，潛在的影響著城鎮(zhèn)職工的整體性收入和收入差距。二是受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口的兩億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。三是因城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理矛盾而產(chǎn)生的東、中、西部區(qū)域顯著差異，以及特大城市主城區(qū)人口壓力偏大、而中小城市產(chǎn)業(yè)和人口集聚不足的問(wèn)題，導(dǎo)致城市之間發(fā)展鴻溝巨大。這些城市貧困主體和區(qū)域差異將是未來(lái)相對(duì)貧困治理和效果評(píng)估的擴(kuò)展對(duì)象。

2.實(shí)施常規(guī)化考核，調(diào)整相對(duì)貧困治理效果評(píng)估方式。當(dāng)前，扶貧開(kāi)發(fā)工作成效顯著，考核方式呈現(xiàn)多樣化和多元化趨勢(shì)，但也存在考核評(píng)估重復(fù)和考核評(píng)估主體部門多元等問(wèn)題。在扶貧政策密集和超常規(guī)舉措的脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵時(shí)期，這些考核評(píng)估方式有利于壓實(shí)扶貧責(zé)任，確保減貧成效，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，但也在一定程度上加重了基層迎檢迎考的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，這些考核評(píng)估方式和手段帶有短期性、運(yùn)動(dòng)式的特點(diǎn)，沒(méi)有形成長(zhǎng)效常規(guī)的制度保障。以省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核為例，從2016年到2020年，交叉考核、第三方考核和媒體暗訪，每年開(kāi)展一次，尚未形成常規(guī)化制度化考核機(jī)制。

相對(duì)貧困階段，形成貧困治理工作的長(zhǎng)效機(jī)制是未來(lái)治理貧困的趨勢(shì)，我國(guó)的減貧工作將進(jìn)入常規(guī)化階段和法制化階段。實(shí)施常規(guī)化考核，調(diào)整相對(duì)貧困治理效果評(píng)估方式重點(diǎn)要從兩個(gè)方面進(jìn)行完善：一是整合現(xiàn)階段評(píng)估方式，減少運(yùn)動(dòng)式、規(guī)?；己嗽u(píng)估模式，形成與相對(duì)貧困治理相適應(yīng)的評(píng)估方式；二是優(yōu)化第三方考核評(píng)估，減少重復(fù)性評(píng)估，提高第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平。

3.參考國(guó)際多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，完善相對(duì)貧困治理效果評(píng)估指標(biāo)體系。2020后，我國(guó)相對(duì)貧困的表現(xiàn)形式多元化會(huì)愈發(fā)突出，貧困不只是收入貧困，而是多維貧困，收入貧困只是貧困形式表現(xiàn)之一。收入差距之外其他維度貧困表現(xiàn)突出，諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)差距。要摒棄單一的貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)過(guò)去的貧困線和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行擴(kuò)展，由收入的單維評(píng)估擴(kuò)展為包括收入、教育、健康、生態(tài)等多維評(píng)估，構(gòu)建相對(duì)貧困治理效果評(píng)估的指標(biāo)體系，更有效評(píng)估和測(cè)度綜合性減貧成果，提升減貧質(zhì)量。

要參考和借鑒國(guó)際多維貧困減貧指標(biāo)體系，創(chuàng)新和完善我國(guó)相對(duì)貧困治理效果評(píng)估指標(biāo)體系，將個(gè)體可行能力和福利狀態(tài)改善等多維度發(fā)展指標(biāo)變化納入評(píng)估指標(biāo)體系。多維貧困識(shí)別體系是基于發(fā)展個(gè)體可行能力，檢驗(yàn)不同群體能力指標(biāo)得分情況，準(zhǔn)確識(shí)別那些在發(fā)展過(guò)程中，因自身發(fā)展能力不足而陷入貧困狀態(tài)的個(gè)人和家庭，并綜合判斷這些群體的貧困深度，比單純的絕對(duì)收入標(biāo)準(zhǔn)判斷方法更為系統(tǒng)和科學(xué)?！翱尚心芰Α睆?qiáng)調(diào)的是發(fā)展人的可行能力，也就是實(shí)現(xiàn)人在基礎(chǔ)性發(fā)展中的能力提升。一旦提高上述基礎(chǔ)性能力的獲取性，就相當(dāng)于為個(gè)人的基礎(chǔ)及擴(kuò)展性發(fā)展創(chuàng)造了公平的起點(diǎn)。在實(shí)踐中，多維的救助理念，能夠通過(guò)賦予貧困人群發(fā)展能力，形成良性循環(huán)，降低返貧概率，降低貧困脆弱性，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量減貧。

(二)構(gòu)建相對(duì)貧困治理評(píng)估機(jī)制的設(shè)想

貧困治理效果評(píng)估是一種綜合性的測(cè)度和評(píng)價(jià)，具有極其復(fù)雜的內(nèi)涵和廣泛的外延。在謀劃相對(duì)貧困治理效果評(píng)估機(jī)制過(guò)程中，在完善構(gòu)建評(píng)估機(jī)制的思路基礎(chǔ)上，根據(jù)減貧任務(wù)變化、貧困標(biāo)準(zhǔn)確定等形勢(shì)變遷，重點(diǎn)從考核評(píng)估機(jī)制、方式、內(nèi)容等方面，確定考核評(píng)估制度體系變革的新方向和新重點(diǎn)，進(jìn)而建立與相對(duì)貧困階段相適應(yīng)的常規(guī)性考核評(píng)估機(jī)制，滿足新時(shí)期減貧成效考核的科學(xué)評(píng)價(jià)需要。

1.探索建立國(guó)家指導(dǎo)、省級(jí)具體負(fù)責(zé)的評(píng)估機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的減貧考核評(píng)估機(jī)制都是從中央到地方的自上而下大范圍考核評(píng)價(jià)，對(duì)于強(qiáng)化地方扶貧責(zé)任和減貧有效性發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也造成了考核成本增加、工作重復(fù)和資源浪費(fèi)。在相對(duì)貧困時(shí)期，應(yīng)該建立中央提供技術(shù)指導(dǎo)、省級(jí)為責(zé)任主體的考核評(píng)估機(jī)制，針對(duì)不同貧困區(qū)域、不同幫扶方式等設(shè)計(jì)更具可操作性的評(píng)估方案。比如在中央定點(diǎn)幫扶、東西協(xié)作幫扶機(jī)制下，省級(jí)的考核評(píng)估將促進(jìn)幫扶協(xié)作轉(zhuǎn)向合作協(xié)作，即以貧困地區(qū)的需求為出發(fā)點(diǎn)，形成專項(xiàng)合作發(fā)展機(jī)制，不再以綜合指標(biāo)為全面衡量標(biāo)準(zhǔn)，更多衡量和測(cè)度貧困地區(qū)的實(shí)際需求，以緩解相對(duì)貧困狀態(tài)為考核機(jī)制的核心目標(biāo)。

2.探索建立第三方定期抽檢的評(píng)估機(jī)制。目前所建立的貧困退出第三方專項(xiàng)評(píng)估國(guó)家抽檢機(jī)制，已經(jīng)成為減貧考核評(píng)估的關(guān)鍵措施，為科學(xué)評(píng)價(jià)絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)下的減貧成效，提供了客觀公正的制度保障。在相對(duì)貧困治理階段，國(guó)家主導(dǎo)的第三方評(píng)估方式應(yīng)該繼續(xù)保留，但需在組織規(guī)模、考核時(shí)間、評(píng)估主體等方面可以進(jìn)行適當(dāng)變革。在組織規(guī)模方面，參照常規(guī)性考核方式，提升評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平，減少評(píng)估人員數(shù)量，以常規(guī)性考核組織和實(shí)施第三方評(píng)估。在考核時(shí)間方面，取消年度考核評(píng)估，參考相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整時(shí)間進(jìn)行評(píng)估，即每調(diào)整一次相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，組織實(shí)施一次減貧成效第三方評(píng)估，確保評(píng)估的針對(duì)性和有效性。在評(píng)估對(duì)象方面，第三方評(píng)估要更多注重貧困個(gè)體的發(fā)展，按照相對(duì)貧困的治理邏輯，將城鄉(xiāng)貧困群體、收入不穩(wěn)定群體作為評(píng)估對(duì)象，以貧困群體的減貧發(fā)展效果來(lái)提升政府貧困治理能力和水平。

3.探索制定相對(duì)貧困群體福利狀態(tài)改善的多維評(píng)估指標(biāo)體系?，F(xiàn)階段減貧考核評(píng)估指標(biāo)體系，是基于消除絕對(duì)貧困的減貧目標(biāo)，以收入標(biāo)準(zhǔn)為核心的單維評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，減貧工作目前更多依靠行政手段和行政措施，這種扶貧方式和手段帶有短期性、運(yùn)動(dòng)式的特點(diǎn)，沒(méi)有形成長(zhǎng)效的法律制度保障。在相對(duì)貧困時(shí)期，扶貧措施將成為常規(guī)化的日常施政行為，不再以消除貧困為核心目標(biāo)，因此，減貧考核評(píng)估指標(biāo)體系將更多聚焦相對(duì)貧困群體的福利狀況改善。減貧考核評(píng)估指標(biāo)將從貧困群體享受的政策落實(shí)方面轉(zhuǎn)向貧困群體的生活水平、基礎(chǔ)保障、條件改善等多維度，注重貧困群體個(gè)體和整體的能力提升，以改善相對(duì)貧困群體的整體福利狀態(tài)。同時(shí)，統(tǒng)一考核評(píng)估城鄉(xiāng)貧困治理，尤其在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施水平、公共服務(wù)均等化等方面進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)和評(píng)估，為解決城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題提供思路和建議。