孫寧昊 董秉聿 李 銘 安 宇研究員

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京)應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院，北京 100083)

0 引言

2019年末，全球爆發(fā)新冠肺炎疫情，現(xiàn)已呈現(xiàn)大流行發(fā)展態(tài)勢。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中的定義，新冠肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重大傳染病疫情，為突發(fā)事件的一種。疫情長時間持續(xù)，學(xué)校作為人員密集場所，人員聚集性強、暴露程度高，造成的影響和傷害更為嚴重[1]。中小學(xué)作為學(xué)生成長發(fā)育的重要階段，加強疫情期間的防控和安全管理工作，對于保護學(xué)生生命健康尤為關(guān)鍵。

疫情初期，我國采取“停課不停學(xué)”“線上學(xué)習(xí)”的政策，以嚴格控制疫情的擴散范圍，維持學(xué)校和社會穩(wěn)定，取得很好的效果，但也給學(xué)生、家長、學(xué)校等帶來一定壓力，不斷涌現(xiàn)出心理健康問題、體質(zhì)弱化問題等[2]。為應(yīng)對這些變化，國家發(fā)布相關(guān)政策文件，促使學(xué)校進一步加強安全管理工作，保障學(xué)生安全返校上課，不僅是為了學(xué)生的個人發(fā)展，同樣也是為了我國教育事業(yè)和社會經(jīng)濟的發(fā)展[3]，做好學(xué)生在校期間的疫情常態(tài)化管控[4]。為保障學(xué)生返校后學(xué)校安全管理工作的順利開展，教育部聯(lián)合其他相關(guān)部門多次發(fā)布政策文件，不斷加大管控力度，取得突出成效。2020年春季學(xué)期有75%的學(xué)生，即2億多人返校，并且各學(xué)校直到2020年末未出現(xiàn)校園聚集性疫情[5]。新冠疫情防控工作取得的成效可為中小學(xué)的安全管理工作提供可以借鑒的經(jīng)驗[6]。

有學(xué)者對疫情防控助力中小學(xué)安全管理作了相關(guān)研究，包括案例分析[7]、校園建筑[8]、應(yīng)急管理體系[9]等，但這些研究較為單一，沒有揭示疫情防控對中小學(xué)安全管理的整體影響，有關(guān)中小學(xué)危機常態(tài)化管理的研究更是空白。本研究對學(xué)校公共衛(wèi)生的相關(guān)文件和疫情流行期間發(fā)布的政策、文件進行分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策體系對學(xué)校安全管理的影響；進一步分析疫情防控技術(shù)方案的內(nèi)容要求，提煉公共衛(wèi)生管控要素，可作為學(xué)校公共衛(wèi)生管理的工作指引；基于管控要素，提出中小學(xué)安全管理新模式，為中小學(xué)的日常安全管理工作，以及突發(fā)事件發(fā)生后的危機常態(tài)化管理提供參考。

1 校園疫情防控政策分析

1.1 中小學(xué)公共衛(wèi)生相關(guān)文件

我國發(fā)布的有關(guān)中小學(xué)公共衛(wèi)生管理的法律法規(guī)主要有《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，其中規(guī)定了中小學(xué)公共衛(wèi)生管理的職責(zé)，起到規(guī)范性和引導(dǎo)性的作用；《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《中小學(xué)校傳染病預(yù)防控制工作管理規(guī)范》作為指導(dǎo)性文件，詳細說明學(xué)校以及教育和衛(wèi)生等行政部門在傳染病防控工作中承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。中小學(xué)傳染病防控工作模式，如圖1。

圖1 中小學(xué)傳染病防控工作模式

我國形成“以政府為主導(dǎo)，教育和衛(wèi)生部門主要負責(zé)，學(xué)校執(zhí)行，其他部門參與”的中小學(xué)傳染病防控工作模式。相比于法國的“以學(xué)校為核心”、美國的“以衛(wèi)生部門為核心”、英國的“學(xué)?！鐓^(qū)合作”等模式[10]，我國的這種類直線型的多方參與工作模式極大削弱中小學(xué)的主體地位和自主管理能力。而且，由于教育部門和衛(wèi)生部門屬同級別，且負有相同的管理職責(zé)，有必要在實際防控工作中嚴格劃清雙方責(zé)任[11]。多方協(xié)同參與是發(fā)展趨勢，劃定責(zé)任邊界是首要前提?，F(xiàn)有的法律法規(guī)等相關(guān)文件雖明確各方職責(zé)，但仍然需要在突發(fā)事件發(fā)生時，發(fā)布一系列的指導(dǎo)性文件。因此，在傳染病防控工作中，不僅要規(guī)范頂層設(shè)計，還應(yīng)劃定責(zé)任邊界、實時跟蹤調(diào)整、加強動態(tài)管理。

1.2 疫情期間政策文件分析

以新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱新冠肺炎)疫情為例，為應(yīng)對新冠肺炎疫情，教育部多次發(fā)布相關(guān)文件，見表1。

表1 新冠肺炎疫情期間發(fā)布的相關(guān)文件

自2019年12月爆發(fā)新冠肺炎疫情以來，教育部發(fā)布文件共計13份，主要目的是統(tǒng)籌做好學(xué)校疫情防控和日常教育教學(xué)工作。因此，文件中除了強調(diào)疫情防控外，更突出了疫情常態(tài)化下的一些重點安全工作，如以專題形式提出的防溺水、心理健康、食品安全等。此外，文件中也指出要做好安全保衛(wèi)、消防設(shè)施、電力設(shè)備、教室宿舍、實驗室?；?、校車、上下學(xué)交通等多方面的日常安全工作?？紤]到疫情的嚴重影響，做好危機管理的同時兼顧學(xué)校整體安全，是一場大的考驗。鞏固、深化、拓展疫情防控成果與經(jīng)驗，對于全面提升學(xué)校應(yīng)急能力和安全管理能力具有重大意義。

國家衛(wèi)生健康委和教育部聯(lián)合，根據(jù)實際疫情形勢、校園安全態(tài)勢，連續(xù)發(fā)布5版中小學(xué)校疫情防控技術(shù)方案，見表2。

表2 新冠肺炎疫情防控技術(shù)方案主要內(nèi)容

在以人為本的原則下，不斷細化疫情防控工作要求，趨于動態(tài)化管理。從時間、空間2個維度出發(fā)，強調(diào)重要時間節(jié)點、重點防控區(qū)域，不斷完善對人、物、環(huán)境等的要求，逐步實現(xiàn)全面化管控。對于不同風(fēng)險等級的地區(qū)和學(xué)校，結(jié)合實際疫情形勢和當(dāng)?shù)胤揽匾?，采取合理措施，實現(xiàn)科學(xué)、精準(zhǔn)、有效防控。

2 校園安全管理體系建設(shè)

2.1 中小學(xué)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管控

進一步分析表2所列方案的內(nèi)容，提煉疫情防控的關(guān)鍵要素，為中小學(xué)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供指引。以第四版和第五版作為重要提煉文本，該方案的內(nèi)容設(shè)置，如圖2。

圖2 疫情防控技術(shù)方案內(nèi)容設(shè)置

方案主體內(nèi)容按照時間先后分為開學(xué)前的準(zhǔn)備和開學(xué)后的管控，單獨列出應(yīng)急處置。開學(xué)前的準(zhǔn)備包括組織層面的體系建設(shè)和保障工作的實際落實。因開學(xué)時人流量大、人員密集度高、管控難度大，方案將開學(xué)時和出入校的人員身份、旅居史、健康狀況等排查內(nèi)容列為重點管控環(huán)節(jié)，以突出強調(diào)；此外，開學(xué)后的管控對食品安全、重點區(qū)域等工作重點做出詳細要求；應(yīng)急處置說明了學(xué)校工作的方向和措施。經(jīng)分析對文件內(nèi)容進行要素提煉，見表3。

表3 中小學(xué)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管控要素

表3中有些要素如校園封閉管理、人員健康管理、防疫物資儲備等，在《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》中也有涉及，即中小學(xué)日常安全管理的部分工作，但在日常管理中對這些工作要求的重視程度不夠。由于疫情的突發(fā)和新發(fā)政策的強制要求，這些工作要求倍受重視，提升了中小學(xué)的安全管理水平。中小學(xué)?？蓪⒈?作為應(yīng)對傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作指引，結(jié)合實際情況，建立工作體系、編制工作方案，確保工作要求的有效實施。

2.2 中小學(xué)安全管理新模式

據(jù)統(tǒng)計，2020年校園安全事件大幅下降，主要原因在于疫情影響下，前半年學(xué)生居家學(xué)習(xí)，后半年學(xué)校加強管理[5]。這說明學(xué)校在加強疫情防控的同時，安全管理能力也得到提升，加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置，做好危機管理，對改善校園安全具有重大意義?？偨Y(jié)中小學(xué)疫情防控經(jīng)驗，主要包括以下幾個方面：強化學(xué)校主體地位；合理劃分工作內(nèi)容；嚴格明確管理責(zé)任；細化完善應(yīng)急措施；加強日常安全監(jiān)測；充分利用先進技術(shù)等?；谏鲜鼋?jīng)驗，以管控要素作為指引，結(jié)合安全管理評價普適模型[12]，從安全管理體系和安全管理行為2個層面構(gòu)建中小學(xué)安全管理新模式，如圖3。

圖3 中小學(xué)安全管理新模式

圖3展示的中小學(xué)安全管理新模式共分為2個模塊：學(xué)校日常安全管理和危機常態(tài)化管理。學(xué)校日常安全管理模塊在安全管理評價普適模型基礎(chǔ)上，規(guī)定體系層面和行為層面在學(xué)校安全管理中的所有要素，利用這些要素構(gòu)建安全管理機制，管理效果呈現(xiàn)在人員身心健康、環(huán)境和諧穩(wěn)定等狀態(tài)層面。危機常態(tài)化管理模塊是在上述日常安全管理基礎(chǔ)上，結(jié)合疫情防控經(jīng)驗增加的管控措施，在疫情等突發(fā)事件造成常態(tài)化危機中，充分融入日常安全管理工作中，保障學(xué)校在危機期間的安全管理。

學(xué)校安全管理機制從體系出發(fā)，制定目標(biāo)和計劃、組建機構(gòu)、配備人員、完善制度或制定預(yù)案，建立安全和應(yīng)急2套完整體系，明確責(zé)任和要求。在組織行為中，通過文化建設(shè)和教育培訓(xùn)深化師生員工安全意識；針對物和環(huán)境，先“查”后“治”，全面管控；應(yīng)急活動包括應(yīng)急演練和應(yīng)急處置2個方面，加強應(yīng)急演練，遇到突發(fā)事件時及時、快速反應(yīng)。同時，通過全過程的資金投入、責(zé)任落實、文件記錄確保組織行為的有效實施。崗位行為包括領(lǐng)導(dǎo)行為、教師行為和職工行為，作為執(zhí)行層落實崗位責(zé)任，嚴格按照“一崗雙責(zé)”的要求執(zhí)行相應(yīng)的安全工作。學(xué)校安全工作遵循“整體管控、專項整治”的原則，在保證學(xué)校整體穩(wěn)定的前提下，有條不紊地推動消防、食品、實驗室、心理健康等各方面安全工作穩(wěn)定運行。

日常管理中，教育行政部門作為直接管理和督導(dǎo)角色介入學(xué)校安全管理工作，其他相關(guān)部門如衛(wèi)生健康部門、公安機關(guān)、醫(yī)院等作為協(xié)助角色參與管理。學(xué)校還應(yīng)與學(xué)生家長建立密切的合作關(guān)系，加強交流溝通，共同保障學(xué)生安全。危機常態(tài)化管理中，教育行政部門更應(yīng)在保證社會有益干預(yù)的前提下，突出并確保學(xué)校的主體地位，任何一方不得干涉學(xué)校的正常管理工作。應(yīng)對突發(fā)事件時，教育行政部門應(yīng)根據(jù)事件的嚴重程度，對學(xué)校應(yīng)急工作進行干預(yù)，并調(diào)控各方協(xié)作。

此外，針對危機常態(tài)化管理，學(xué)校還需要按照“實時監(jiān)測、動態(tài)調(diào)整、精準(zhǔn)施策”的原則，針對可能發(fā)生的如疫情等常態(tài)化危機事件，制定專項方案并明確劃分相關(guān)職責(zé)，時刻保證充足的物資儲備，并且在控制好危機的前提下加強對其他重點工作的管控。學(xué)校安全管理正逐步趨向于動態(tài)化、多元化、精準(zhǔn)化管理，未來可加大安全投入，充分利用數(shù)字信息技術(shù)，實現(xiàn)“人—人、人—物、物—物”的互聯(lián)互通?？萍嫉某浞忠牒陀行诤霞饶鼙Ｕ蠈W(xué)校在常態(tài)化危機中的安全穩(wěn)定，也更有助于學(xué)校日常安全管理工作的平穩(wěn)運行。

3 結(jié)論

(1)中小學(xué)傳染病防控工作模式為“以政府為主導(dǎo)，教育和衛(wèi)生部門主要負責(zé)，學(xué)校執(zhí)行，其他部門參與”的類直線型模式，中小學(xué)的主體地位和自主管理能力難以保證。

(2)疫情期間發(fā)布的一系列指導(dǎo)性文件和疫情防控技術(shù)方案，有效保證中小學(xué)在疫情期間的安全管理工作的順利開展，為中小學(xué)常態(tài)化危機管理提供可借鑒的經(jīng)驗。主要體現(xiàn)在強化學(xué)校主體地位、合理劃分工作內(nèi)容、嚴格明確管理責(zé)任、細化完善應(yīng)急措施、加強日常安全監(jiān)測、充分利用先進技術(shù)等多個方面。

(3)基于公共衛(wèi)生管控要素，結(jié)合安全管理評價普適模型，構(gòu)建中小學(xué)安全管理新模式。該模式可適用于中小學(xué)校的日常安全管理、應(yīng)急管理及危機常態(tài)化管理。未來可結(jié)合數(shù)字信息技術(shù)持續(xù)優(yōu)化中小學(xué)安全管理。